Uitspraak 202504659/1/V6

202504659/1/V6.
Datum uitspraak: 23 september 2026

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1. de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
2. [appellant], gevestigd in [woonplaats]
appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 9 juli 2025 in zaak nr. 24/6811 in het geding tussen:

[appellant]

en

de minister.

Procesverloop

Bij besluit van 27 maart 2024 heeft de minister [appellant] een boete opgelegd van € 18.000,00 wegens vier overtredingen van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav).

Bij besluit van 19 augustus 2024 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 9 juli 2025 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 27 maart 2024 herroepen, beide voor zover de boete is vastgesteld op € 18.000,00, de boete vastgesteld op € 14.000,00 en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 19 augustus 2024.

Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.

[appellant] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.

De minister heeft een zienswijze naar voren gebracht.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 2 juni 2026, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. E.T.P. Scheers, advocaat in Maastricht, en de minister, vertegenwoordigd door mr. Y.D.R. Mandel en mr. J.J.A. Huisman, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1. In het op ambtseed opgemaakte boeterapport van 12 januari 2024 staat het volgende. Arbeidsinspecteurs van de Nederlandse Arbeidsinspectie hebben [appellant] geselecteerd voor onderzoek voor de periode van 17 augustus 2022 tot en met 16 augustus 2023 omdat bij haar in die periode buitenlandse studenten werkten. De arbeidsinspecteurs hebben toen vier overtredingen van artikel 2, eerste lid, van de Wav geconstateerd. Het gaat om de volgende betrokkenen:

- (betrokkene 1);

- (betrokkene 2);

- (betrokkene 3) en

- (betrokkene 4).

[appellant] is de formele werkgever van deze betrokkenen. Zij heeft de betrokkenen via een in- en uitleenconstructie laten werken bij verschillende andere bedrijven (de inleners). [appellant] had voor betrokkene 1 geen tewerkstellingsvergunning aangevraagd en zij had ook geen gecombineerde vergunning voor verblijf en arbeid. Betrokkene 2 heeft in de periode van 1 juli 2023 tot 3 augustus 2023 gewerkt zonder dat [appellant] voor haar in het bezit was van een tewerkstellingsvergunning. Daarnaast heeft betrokkene 2, toen [appellant] wel in het bezit was van een tewerkstellingsvergunning voor haar, gedurende één week meer uren gewerkt dan de volgens de tewerkstellingsvergunning maximaal toegestane 16 uur per week. Betrokkenen 3 en 4 hebben gedurende meerdere weken ook meer gewerkt dan de volgens hun tewerkstellingsvergunningen maximaal toegestane 16 uur per week. Bij het opleggen van de boete heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat [appellant] bij betrokkene 1 met grove schuld heeft gehandeld, waarbij hij een boetebedrag van € 6.000,00 als uitgangspunt heeft genomen. Wat de overige betrokkenen betreft heeft de minister een normale mate van verwijtbaarheid aangenomen, waarbij een boetebedrag van € 4.000,00 per betrokkene hoort. De minister heeft [appellant] daarom een totale boete opgelegd van € 18.000,00.

Leeswijzer en samenvatting

2. Tussen partijen is niet in geschil dat [appellant] vier keer artikel 2, eerste lid, van de Wav heeft overtreden. Deze uitspraak gaat alleen over de hoogte van de boete.

2.1. Onder 4 tot en met 4.6 bespreekt de Afdeling de overtredingen voor zover het gaat over betrokkenen 3 en 4. De Afdeling komt daar tot het oordeel dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] met een normale mate van verwijtbaarheid heeft gehandeld. Onder 5 tot en met 5.3 gaat de Afdeling in op de overtredingen voor zover het gaat over betrokkenen 1 en 2. Daarbij komt zij tot het oordeel dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] in het geval van betrokkene 1 met grove schuld heeft gehandeld en in het geval van betrokkene 2 met een normale mate van verwijtbaarheid. Onder 6 tot en met 6.3 bespreekt de Afdeling de vraag of de minister de boete had moeten matigen wegens het treffen van adequate maatregelen. De Afdeling oordeelt dat de minister dit terecht niet heeft gedaan.

Uitspraak van de rechtbank

3. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister, voor zover het gaat over betrokkenen 1 en 2, deugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij geen aanleiding ziet om de boete te matigen, gelet op de zwaardere zorgplicht van een payrollbedrijf voor het naleven van de Wav ten opzichte van de inleners. De minister mag juist van [appellant] als payrollbedrijf verwachten dat zij in de gaten houdt of voor een werknemer een tewerkstellingsvergunning is vereist. Verder heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat de omstandigheid dat [appellant] dacht dat Suriname nog bij Nederland hoorde geen omstandigheid is die leidt tot matiging van de boete. Ook heeft [appellant] betrokkene 1 niet het wettelijk minimumloon en vakantiebijslag betaald, zodat zij niet in aanmerking komt voor een matiging op grond van een juiste verantwoording in de administratie en een correcte verloning.

Voor zover het gaat over betrokkenen 3 en 4 heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij voor [appellant] een grotere mate van verwijtbaarheid heeft aangenomen dan voor de inleners. De rechtbank heeft daarbij de uitspraak van de Afdeling van 23 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3188, betrokken. Op basis van de in die uitspraak benoemde omstandigheden is zij van oordeel dat de minister voorbij is gegaan aan de omstandigheid dat payrollbedrijven op een grotere afstand staan van de ingeleende werknemer dan de inleners. Volgens de rechtbank kunnen juist de inleners makkelijker toezicht houden op de daadwerkelijk gewerkte uren. De rechtbank heeft de boetebedragen voor de overtredingen van betrokkenen 3 en 4 daarom met nog 25% van het boetenormbedrag gematigd tot een bedrag van € 2.000,00 per betrokkene.

Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister de boete terecht niet heeft gematigd op andere gronden dan hiervoor beschreven. De minister heeft er terecht op gewezen dat betrokkenen 2, 3 en 4 gedurende meerdere periodes te veel hebben gewerkt en dat de totale urenoverschrijding per persoon meer is dan acht uren. Hierdoor komt [appellant] niet in aanmerking voor de matigingsgrond ‘Studenten: incidenteel teveel gewerkt’ uit de Beleidsregel boeteoplegging Wav 2020 (Beleidsregel 2020). Ook heeft de minister terecht geen aanleiding gezien om de boete te matigen wegens het treffen van adequate maatregelen. Uit de door [appellant] overgelegde informatie volgt namelijk niet hoe haar personeel gaat toezien op de naleving van de Wav en hoe zij het aantal gewerkte uren van haar werknemers gaat controleren.

Het hoger beroep van de minister en het incidenteel hoger beroep van [appellant]

Betrokkenen 3 en 4

4. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat [appellant] verminderd verwijtbaar heeft gehandeld en daarom ook ten onrechte de boete heeft gematigd tot 25% van het boetenormbedrag, voor zover het gaat over betrokkenen 3 en 4. De rechtbank heeft hierbij ten onrechte de uitspraak van de Afdeling van 23 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3188, betrokken. Die uitspraak gaat namelijk over kennismigranten en de zorgplicht die voor erkend referenten in artikel 1.16, tweede lid, van het Vb 2000 en artikel 1.4 van het VV 2000 is opgenomen. Deze zorgplicht kent geen grondslag in de Wav en is daarom in dit geval niet van toepassing op [appellant]. Verder betoogt de minister dat [appellant] met een normale mate van verwijtbaarheid heeft gehandeld. [appellant] heeft juist een verdergaande verantwoordelijkheid voor het toezien op de naleving van de Wav ten opzichte van de inleners, omdat de kern van haar bedrijfsvoering het professioneel uitlenen en verlonen van personeel is. De minister mag dan ook een extra mate van alertheid van haar verwachten. Dit geldt ook voor het in de gaten houden van het aantal gewerkte uren. De minister betwist niet dat [appellant] als payrollbedrijf op grotere afstand staat tot de feitelijke uitvoering van arbeid, maar voert wel aan dat zij invloed had op de overtredingen en deze had kunnen voorkomen. [appellant] heeft namelijk de tewerkstellingsvergunningen voor betrokkenen 3 en 4 aangevraagd en was daarmee op de hoogte van de voorwaarden die hiervoor golden. Zij heeft echter onvoldoende gecontroleerd hoeveel uren betrokkenen 3 en 4 werkten. Zo ontving zij slechts per vier weken een overzicht van het aantal gewerkte uren, terwijl de tewerkstellingsvergunningen van de betrokkenen als eis stelden dat zij slechts 16 uur per week werkten. [appellant] heeft daarom met een normale mate van verwijtbaarheid gehandeld.

4.1. [appellant] betoogt dat de rechtbank de boete wat betrokkenen 3 en 4 betreft ten onrechte op hetzelfde percentage van het boetenormbedrag heeft vastgesteld als de minister bij de inleners heeft gedaan. Een inlener staat dichterbij de werknemer en kan makkelijker toezicht houden op het aantal gewerkte uren om overtreding van de Wav te voorkomen. De rechtbank had daarom voor haar als payrollbedrijf juist een lagere mate van verwijtbaarheid moeten aannemen dan de minister voor de inleners heeft gedaan.

Het toetsingskader voor de matiging van Wav-boetes

4.2. In haar uitspraak van 13 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1973, onder 3.2, heeft de Afdeling overwogen dat de Beleidsregel boeteoplegging Wav 2017 ten onrechte geen onderscheid maakt tussen opzet, grove schuld en normale verwijtbaarheid bij het vaststellen van het toepasselijke boetenormbedrag. Hetzelfde geldt voor de Beleidsregel 2020 en eerdere beleidsregels. Hoewel de minister inmiddels nieuw beleid heeft neergelegd in de Beleidsregel boeteoplegging Wav 2025, is op deze zaak de Beleidsregel 2020 van toepassing. De Afdeling houdt daarom vast aan wat zij in haar uitspraak van 13 juli 2022 over dit beleid heeft overwogen. Dit betekent dat de Afdeling 100% van het boetenormbedrag als uitgangspunt neemt wanneer de overtreder de Wav opzettelijk heeft overtreden en 75% van dat bedrag in geval van grove schuld bij de overtreder. Heeft de overtreder niet met opzet of grove schuld gehandeld, dan is 50% van het boetenormbedrag een passend uitgangspunt en bij verminderde verwijtbaarheid is dat 25% van het boetenormbedrag.

4.3. Dat de minister veronderstelt dat een werkgever bekend is met de Wav, samen met het feit dat een werkgever deze heeft overtreden, brengt nog niet met zich dat de werkgever de overtreding opzettelijk heeft begaan of daaraan grove schuld heeft. Onder verminderde verwijtbaarheid vallen situaties waarin het de werkgever niet volledig valt aan te rekenen dat hij de Wav heeft overtreden. Grove schuld is aan de orde wanneer de mate van verwijtbaarheid hoger ligt dan de normale verwijtbaarheid, maar de werkgever niet opzettelijk heeft gehandeld. Het gaat dan bijvoorbeeld om ernstige nalatigheid, ernstige onzorgvuldigheid of ernstige onachtzaamheid met als gevolg dat de werkgever de Wav niet of niet behoorlijk heeft nageleefd. Grove schuld is ook aan de orde wanneer er omstandigheden zijn die elk op zich normale verwijtbaarheid opleveren, maar in onderlinge samenhang bezien wel leiden tot grove schuld. Het is aan de minister om aan te tonen dat de werkgever met opzet of grove schuld heeft gehandeld.

Hebben payrollbedrijven een bijzondere positie in het kader van de Wav?

4.4. De minister betoogt terecht dat de rechtbank ten onrechte de uitspraak van de Afdeling van 23 augustus 2023 bij haar oordeel heeft betrokken. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 13 mei 2026, ECLI:NL:RVS:2026:2767, onder 3.7, kan uit die uitspraak niet worden afgeleid dat payrollbedrijven in het algemeen een bijzondere positie innemen in het kader van de Wav. De uitspraak van 23 augustus 2023 gaat over de vraag of de zorgplicht bedoeld in artikel 2a, tweede lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 ook een vergewis- en toezichtplicht omvat en of het opleggen van een boete voor het overtreden van die bepaling in strijd is met het lex certa-beginsel. Verder gaat die uitspraak, gelet op wat daarin onder 2 is overwogen, alleen over payrollbedrijven die optreden als erkend referent. De overweging onder 3.3 van die uitspraak dat de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (nu: de minister van Asiel en Migratie) tijdens de zitting heeft erkend dat een payrollbedrijf op grotere afstand van de kennismigrant staat dan de inlener, omdat het de inlener is die de werving en selectie van de kandidaten verzorgt, moet dan ook in dit licht worden gelezen. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank dus ten onrechte de uitspraak van 23 augustus 2023 meegewogen bij haar oordeel dat de minister voorbij is gegaan aan de omstandigheid dat een payrollbedrijf naar haar aard op afstand staat van de feitelijke werkzaamheden. [appellant] heeft in het kader van de Wav als payrollbedrijf namelijk geen bijzondere positie of zorgplicht ten opzichte van de inleners. De minister heeft dit dan ook terecht niet aan de boete ten grondslag gelegd. De rechtbank heeft daarom ten onrechte overwogen dat de minister is uitgegaan van een zwaardere zorgplicht voor [appellant] en daarbij onvoldoende gemotiveerd voorbij is gegaan aan de omstandigheid dat een payrollbedrijf naar zijn aard op afstand staat van de feitelijke werkzaamheden van zijn werknemers. Dat [appellant] betoogt dat de minister haar ten onrechte deze zwaardere zorgplicht heeft tegengeworpen, omdat deze niet volgt uit de regelgeving, kan haar daarom niet baten. Alleen al omdat de minister dit niet aan de boete ten grondslag heeft gelegd, heeft hij niet in strijd met artikel 5:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht gehandeld.

4.5. Verder betoogt de minister terecht dat [appellant], voor zover het gaat om betrokkenen 3 en 4, met een normale mate van verwijtbaarheid heeft gehandeld. De vertegenwoordiger van [appellant] heeft verklaard dat hij op de hoogte was van de voorwaarden die gelden voor het laten werken van buitenlandse studenten, maar dat zijn personeel niet heeft gecontroleerd of aan deze voorwaarden werd voldaan. Daar komt bij dat [appellant] als kernactiviteit het tewerkstellen en verlonen van personeel heeft, waardoor de minister van haar mag verwachten dat zij haar bedrijfsvoering zodanig inricht dat zij controleert of zij de Wav naleeft. Hoewel [appellant], zoals zij betoogt en de minister ook heeft erkend, op grotere afstand van de werkvloer staat, blijkt uit de door haar overgelegde stukken dat zij meerdere maanden waarin de betrokkenen meer uren hebben gewerkt dan toegestaan, hun salaris heeft uitbetaald zonder de urenoverschrijdingen te signaleren en in te grijpen bij de inleners. Daar komt bij dat [appellant] het aantal gewerkte uren per vier weken van de inleners ontving. Nu de betrokkenen volgens hun tewerkstellingsvergunningen maximaal 16 uur per week mochten werken, betoogt de minister terecht dat een vierwekelijks overzicht met het aantal gewerkte uren onvoldoende is om te controleren of zij aan de eis van 16 uur per week voldoet. Wel heeft zij de betrokkenen verantwoord in de administratie en verloond volgens de wettelijke regels. De minister is daarmee terecht uitgekomen bij een normale mate van verwijtbaarheid, waarbij een boete van 50% van het boetenormbedrag past. Dit komt neer op een boetebedrag van € 4.000,00 per betrokkene voor betrokkenen 3 en 4.

4.6. Het betoog van de minister slaagt. Het betoog van [appellant] slaagt niet.

Overige gronden van het incidenteel hoger beroep van [appellant]

Betrokkenen 1 en 2

5. [appellant] betoogt dat de rechtbank de boete wat betrokkenen 1 en 2 betreft ten onrechte niet heeft gematigd. De rechtbank heeft niet gemotiveerd waarom de evidente fout dat [appellant] dacht dat Suriname nog bij Nederland hoorde niet leidt tot verminderde verwijtbaarheid. Met de juiste kennis zou zij namelijk wel een tewerkstellingsvergunning hebben aangevraagd voor betrokkene 1. Toen zij voor haar alsnog een tewerkstellingsvergunning had aangevraagd heeft zij deze ook verkregen. Verder voert zij aan dat de minister bij het bepalen van de ernst van de overtredingen aansluiting had moeten zoeken bij de matigingsgrond 'Kennismigrant' uit de Beleidsregel 2020, waaruit een matiging van 75% volgt. De achterliggende gedachte van die matigingsgrond is namelijk dat een overtreding minder ernstig is, omdat het om een administratieve fout gaat. Volgens [appellant] gaat het bij de overtredingen voor zover het betrokkenen 1 en 2 betreft ook om slechts een administratieve fout en vindt er verder geen verdringing op de arbeidsmarkt plaats. Ook had de minister voor betrokkene 2 aansluiting moeten zoeken bij de matigingsgrond ‘Studenten: incidenteel teveel gewerkt’ voor het geval waarin een student eenmalig of incidenteel teveel heeft gewerkt en waarbij de overschrijding van het toegestane aantal uur niet meer dan 8 uur bedraagt. Ook betoogt zij dat de minister de boete in elk geval met 50% had moeten matigen, omdat de minister de boetes voor de inleners ook heeft gematigd: voor de inlener van betrokkene 1 met 50% en voor de inlener van betrokkene 2 met 75%. Net als bij de inleners gaat het bij [appellant] om een eerste overtreding en had zij de betrokkenen correct in de administratie opgenomen. Verder heeft de minister niet gemotiveerd waarom hij van [appellant] als payrollbedrijf meer mag verwachten. De minister heeft in de regelgeving namelijk geen zwaardere zorgplicht of grotere verantwoordelijkheid voor payrollbedrijven opgenomen. Gelet op het rechtszekerheidsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel kan deze zwaardere zorgplicht dan ook niet aan [appellant] worden tegengeworpen.

5.1. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat [appellant] voor zover het gaat om betrokkene 1 met grove schuld en voor zover het gaat om betrokkene 2 met een normale mate van verwijtbaarheid heeft gehandeld door onvoldoende te controleren of de betrokkenen in Nederland mochten werken. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, is het de eigen verantwoordelijkheid van een werkgever om bij het begin van het werk na te gaan of aan de voorschriften van de Wav wordt voldaan. Zie hiervoor onder meer de uitspraak van 3 oktober 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB4694, onder 2.3.1. Vast staat dat [appellant] betrokkenen heeft laten werken zonder dat zij over de vereiste tewerkstellingsvergunningen beschikte. Over betrokkene 1 heeft de vertegenwoordiger van [appellant] verklaard dat hij dacht dat Suriname nog bij Nederland hoorde en dat daarom geen tewerkstellingsvergunning vereist was. Dat [appellant] niet heeft opgemerkt dat zij die vergunning moest hebben, is in dit geval een ernstige nalatigheid alleen al omdat op het verblijfsdocument van betrokkene 1 stond dat een tewerkstellingsvergunning vereist was voor het verrichten van arbeid. Zij had bij een controle van de documenten dus makkelijk kunnen opmerken dat zij voor betrokkene 1 een tewerkstellingsvergunning moest aanvragen. Voor betrokkene 2 geldt dat zij al aan het werk was voordat [appellant] voor haar een tewerkstellingsvergunning had aangevraagd en verkregen. De minister heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat [appellant] in de gaten had moeten houden dat zij een tewerkstellingsvergunning moest aanvragen en dat zij de inlener had moeten informeren dat betrokkene 2 niet mocht werken voordat de tewerkstellingsvergunning was verleend.

Daarbij komt dat [appellant] een professioneel payrollbedrijf is en het tewerkstellen en verlonen van personeel haar kernactiviteit is, waarbij zij haar bedrijfsvoering zodanig ingericht moet hebben dat zij de naleving van de Wav grondig controleert. Hoewel de Afdeling onder 4.4 heeft overwogen dat payrollbedrijven in het algemeen geen bijzondere positie innemen in het kader van de Wav en dat zij dus op grond van de wet geen zwaardere zorgplicht hebben, kijkt de minister per overtreding naar alle relevante omstandigheden. Hieronder valt ook de bedrijfsvoering van de overtreder. De minister mocht daarom meewegen dat het in eerste instantie aan [appellant] is om ervoor te zorgen dat de uitgeleende medewerkers over de juiste documenten beschikken om te mogen werken.

5.2. De minister heeft in het nadeel van [appellant] meegewogen dat zij betrokkene 1 niet correct heeft verloond en bij betrokkene 2 heeft hij in haar voordeel meegewogen dat dit wel is gebeurd. Voor zover [appellant] betoogt dat de minister aansluiting had moeten zoeken bij de matigingsgrond ‘Kennismigrant’ uit de Beleidsregel 2020, kan dit haar niet baten. Zoals volgt uit de Beleidsregel 2020, geldt deze matigingsgrond alleen voor gevallen waarin een kennismigrant als bedoeld in artikel 1d van het Besluit uitvoering Wav (BuWav) heeft gewerkt terwijl er nog geen verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 14 van de Vw 2000 is aangevraagd, maar waarbij wel aan alle overige voorwaarden voor de tewerkstelling als kennismigrant is voldaan. Daarbij geldt dat de regels voor toelating van kennismigranten soepeler zijn dan voor reguliere arbeidsmigranten voor wie de reguliere tewerkstellingsprocedure geldt. Zoals blijkt uit de toelichting bij het BuWav (Stb. 2004, 481, blz. 4) hoeven werkgevers van kennismigranten geen tewerkstellingsvergunning aan te vragen, omdat het risico op verdringing op de arbeidsmarkt lager is dan bij reguliere arbeidsmigranten. Voor deze kennismigranten gelden dus andere voorwaarden om toegelaten te worden tot de arbeidsmarkt. Dit verschil is terug te zien in de matigingsgrond ‘Kennismigrant’. De minister hoefde deze matigingsgrond niet toe te passen op de situatie van [appellant], omdat het in deze zaak niet om kennismigranten gaat. Daarnaast maakt de omstandigheid dat [appellant] een administratieve fout heeft gemaakt de overtreding niet minder ernstig, gelet op wat de Afdeling hiervoor onder 5.1 heeft overwogen. Verder kan de matigingsgrond ‘Studenten: incidenteel teveel gewerkt’ [appellant] voor zover het gaat om de boete voor betrokkene 2 niet baten. Hoewel betrokkene 2 in week 32 van 2023 slechts 6,5 uur meer heeft gewerkt dan was toegestaan en dit dus binnen de maximale overschrijding van 8 uur valt om voor de matiging in aanmerking te komen, heeft zij ook gewerkt terwijl [appellant] nog niet in het bezit was van een tewerkstellingsvergunning. Deze overtreding gaat dus niet uitsluitend over een urenoverschrijding, maar ook over het werken zonder een geldige tewerkstellingsvergunning. De minister hoefde deze matigingsgrond daarom niet toe te passen. De minister heeft zich dus terecht op het standpunt gesteld dat [appellant] in het geval van betrokkene 1 met grove schuld heeft gehandeld en in het geval van betrokkene 2 met een normale mate van verwijtbaarheid.

5.3. Het betoog slaagt niet.

Adequate maatregelen

6. Ten slotte betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien voor een verdergaande matiging van de boete wegens het treffen van adequate maatregelen om verdere overtredingen van de Wav te voorkomen. Zij stelt dat zij meerdere maatregelen heeft genomen, waaronder het aanpassen van haar personeelshandboek en het informeren van haar personeel en de inleners over het controleren van het totaal aantal gewerkte uren per week van buitenlandse studenten. Deze maatregelen heeft zij zo snel mogelijk genomen om te voorkomen dat medewerkers meer uren werken dan is toegestaan.

6.1. Uit de uitspraak van de Afdeling van 23 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:873, onder 5.3, volgt dat de inspanningen van na de overtreding niet van betekenis kunnen zijn voor de mate van verwijtbaarheid, maar dat zij wel van betekenis kunnen zijn voor de beoordeling of de opgelegde boete in het kader van de bredere evenredigheidstoets passend en geboden is. Bij die toets moet de minister rekening houden met maatregelen die de overtreder na de overtredingen en voorafgaand aan een besluit op bezwaar heeft getroffen.

6.2. [appellant] heeft naar aanleiding van de geconstateerde overtredingen in haar personeelshandboek opgenomen dat haar medewerkers inleners moeten informeren als voor een werknemer een tewerkstellingsvergunning is vereist en dat zij een kopie van de verleende tewerkstellingsvergunning naar de inlener moeten doorsturen. Verder staat in het personeelshandboek dat haar medewerkers bij elke salarisuitbetaling moeten controleren of de werknemers voldoen aan de vereisten van hun tewerkstellingsvergunning. Daarnaast stelt [appellant] dat zij haar personeel en de inleners heeft geïnformeerd over de regel dat buitenlandse studenten maar 16 uur mogen werken. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat [appellant] hiermee onvoldoende duidelijk heeft gemaakt of haar bedrijfsvoering met deze maatregelen zodanig is aangepast dat de kans op nieuwe overtredingen van de Wav wordt verkleind. Uit de door haar overgelegde informatie volgt namelijk alleen dat haar personeel de naleving van de Wav moet controleren, maar niet hoe ze dat zelf doet. Daarnaast blijkt uit het personeelshandboek dat haar personeel pas bij de salarisuitbetaling controleert of een werknemer meer dan het toegestane aantal uren heeft gewerkt. Met deze controle achteraf kan [appellant] geen overtreding van de Wav voorkomen. [appellant] heeft daarmee niet aannemelijk gemaakt dat zij adequate maatregelen heeft getroffen om overtredingen van de Wav te voorkomen. De minister heeft de boete dan ook terecht niet gematigd wegens het nemen van adequate maatregelen.

6.3. Het betoog slaagt niet.

Boetebedrag

7. Gelet op het voorgaande, heeft de minister terecht een boetebedrag van 75% van het boetenormbedrag als uitgangspunt genomen voor de overtreding in het geval van betrokkene 1 en boetebedragen van 50% van het boetenormbedrag voor de overtredingen in de gevallen van de overige betrokkenen. Dat komt in dit geval neer op een bedrag van € 6.000,00 voor de overtreding wat betrokkene 1 betreft en een bedrag van € 4.000,00 per overtreding wat betrokkenen 2, 3 en 4 betreft. De minister heeft [appellant] dan ook terecht een boete van € 18.000,00 opgelegd.

Conclusie over de hoger beroepen

8. Het hoger beroep van de minister is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van [appellant] is ongegrond. De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank. Het beroep is alsnog ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart het hoger beroep van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid gegrond;

II. verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant] ongegrond;

III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 9 juli 2025 in zaak nr. 24/6811;

IV. verklaart het beroep ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. J.C.A. de Poorter, voorzitter, en mr. V.V. Essenburg en mr. J. Luijendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.E. de Ruijter, griffier.

w.g. De Poorter
voorzitter

w.g. De Ruijter
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 23 september 2026

887-1174