Uitspraak 202502387/1/A2

202502387/1/A2.
Datum uitspraak: 23 september 2026

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

Stichting VOOR (de stichting), gevestigd in Goes,
appellante,

en

de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 3 september 2024 heeft de staatssecretaris een aanvraag van Stichting Scholengroep Pontes (Pontes) voor aanvullende bekostiging wegens bijzondere omstandigheden afgewezen.

Bij besluit van 3 september 2024 heeft de staatssecretaris een aanvraag van Stichting Christelijk Voortgezet Onderwijs Zeeland (CVOZ) voor aanvullende bekostiging wegens bijzondere omstandigheden ingewilligd voor een bedrag van € 223.300,00.

Bij besluit van 20 maart 2025 heeft de staatssecretaris het bezwaar van Pontes tegen het op haar aanvraag genomen besluit van 3 september 2024 gegrond verklaard voor zover het de toekenning van aanvullende bekostiging betreft, het besluit van 3 september 2024 herroepen en een bedrag van € 142.100,00 verstrekt. De staatssecretaris heeft het bezwaar voor zover dit betrekking heeft op de hoogte van de aanvullende bekostiging, ongegrond verklaard.

Bij besluit van 20 maart 2025 heeft de staatssecretaris het door CVOZ gemaakte bezwaar tegen het op haar aanvraag genomen besluit van 3 september 2024 ongegrond verklaard.

Tegen de besluiten van 20 maart 2025 heeft de stichting beroep ingesteld.

De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 2 april 2026, waar de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J. van den Brink, advocaat in Barneveld, en mr. B.D. Hengstmengel, advocaat in Hardinxveld, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.Y. van Hattum, vergezeld door H.E.W. de Mulder zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.

2.       De stichting is de rechtsopvolger van Pontes en CVOZ. Op 8 maart 2024 en op 9 mei 2024, aangevuld bij brief van 10 juni 2024, hebben Pontes en CVOZ gezamenlijk aanvragen als bedoeld in artikel 5.10 van de Wet voortgezet onderwijs 2020 (Wvo) ingediend om aanvullende bekostiging wegens bijzondere omstandigheden. De aanleiding voor deze aanvragen was de sluiting van de Isaac Beeckman Academie (IBA), een middelbare school in Kapelle, per 1 augustus 2024. De school sloot de deuren nadat de staatssecretaris de bekostiging had stopgezet, omdat het leerlingaantal al drie jaar op rij onder de opheffingsnorm lag en het onderwijs op de school ook al drie jaar als zeer zwak/onvoldoende door de Inspectie van het Onderwijs was beoordeeld. Rond de 260 leerlingen van de IBA moesten op zoek naar een andere school en de leerlingen hadden - vanwege het afwijkende onderwijsconcept - extra begeleiding nodig om aansluiting te vinden met het schoolsysteem van de ontvangende scholen. Stichting Scholengroep Pontes en CVOZ hebben uiteindelijk 49 respectievelijk 81 leerlingen overgenomen.

Besluitvorming

3.       De staatssecretaris heeft de aanvraag van Pontes met het besluit van 3 september 2024 afgewezen, maar bij besluit van 20 maart 2025 een aanvullende bekostiging wegens bijzondere omstandigheden toegekend voor een bedrag van € 142.100,00. Daaraan is ten grondslag gelegd dat Pontes op grond van uitlatingen van de staatssecretaris in een debat over IBA in de Tweede Kamer en gesprekken met medewerkers van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW), daaraan de gerechtvaardigde verwachting mocht ontlenen dat zij aanvullende bekostiging zou ontvangen. De staatssecretaris heeft zich verder op het standpunt gesteld dat niet de gerechtvaardigde verwachting is gewekt dat een bedrag van € 6.000,00 per leerling aan aanvullende bekostiging zou worden verstrekt. De staatssecretaris heeft een bedrag van € 2.900,00 per leerling redelijk geacht, omdat dit ongeveer een derde is van de basisbekostiging en ook passend, omdat hetzelfde bedrag per leerling al eerder aan andere schoolbesturen in vergelijkbare situaties is verstrekt. Om dezelfde reden heeft de staatssecretaris bij besluit van 20 maart 2025 het bezwaar van CVOZ van 10 oktober 2024 ongegrond verklaard.

Omvang van het geschil

4.       Dat in dit geval bijzondere omstandigheden bestaan als bedoeld in artikel 5.10 van de Wvo is niet in geschil. In geschil is of het gehonoreerde beroep op het vertrouwensbeginsel zich ook uitstrekt over de hoogte van de bekostiging.

Beroep

5.       De stichting betoogt dat de staatssecretaris zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat zij geen toezegging heeft gedaan waaraan de stichting de gerechtvaardigde verwachting kon ontlenen dat een bedrag van € 6.000,00 per leerling aanvullend zou worden bekostigd.

6.       De stichting heeft namelijk zowel mondeling als schriftelijk herhaaldelijk gerefereerd aan de norm van 100 klokuren per leerling voor een bedrag van € 60,00. In de e-mail van de staatssecretaris van 14 mei 2024 staat vervolgens: "Het punt van de 5/12e en de aanvullende bekostiging voor de begeleiding van Iln is al akkoord". Volgens de stichting is dit een bevestiging dat een bekostiging van € 6.000,00 per leerling zal worden toegekend. Voor zover er geen uitdrukkelijke toezegging zou zijn gedaan, heeft het lang uitblijven van het nemen van een beslissing door de staatssecretaris bijgedragen aan het ontstaan van gerechtvaardigde verwachtingen. Zeker gelet op de specifieke omstandigheden van dit geval en de termijn zoals vastgelegd in artikel 5.10, derde lid, van de Wvo, aldus de stichting.

Beoordeling van het beroep

6.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.

6.2.    De Afdeling stelt vast dat de staatssecretaris in de correspondentie met de stichting over de aan deze procedure ten grondslag liggende aanvragen nooit concreet aanvullende bekostiging voor een bedrag van € 6.000,00 per leerling heeft toegezegd. Nadat de stichting op 29 februari 2024 de aanvragen had ingediend, heeft zij op 11 april 2024 de staatssecretaris gevraagd om duidelijkheid over de toekenning van de bekostiging. De staatssecretaris heeft hierop dezelfde dag het volgende gemeld: "We worstelen nog t.a.v. de huisvesting/frictiekosten maar zijn ook daar nog volop aan het zoeken naar een oplossing. Mogelijk sturen we dus nu eerst een brief over wat al vaststaat en komen we op een later moment (maar zsm) terug op de frictiekosten." De staatssecretaris had dus nog geen beslissing genomen over de aanvullende bekostiging - de frictiekosten - en de hoogte daarvan. In een e-mail van 14 mei 2024 heeft de stichting gevraagd naar de stand van zaken: "[…] Zoals je ongetwijfeld weet zijn we nu ook onze formaties aan het bouwen voor komend schooljaar net als alle andere scholen in Nederland. Om dat goed te kunnen doen hebben de rectoren wel informatie nodig hoeveel financiering er met de leerlingen van IBA meekomt. Dit is zowel het 5/12e gedeelte als het "extra" omdat de leerlingen extra aandacht nodig zullen gaan hebben om op ons niveau te komen. […]". Diezelfde dag heeft de staatssecretaris hierop per e-mail gereageerd: "Het punt van de 5/12e en de aanvullende bekostiging voor de begeleiding van Iln is al akkoord". In deze e-mail wordt gereageerd op het verzoek duidelijkheid gegeven over de toekenning van aanvullende bekostiging. Anders dan de stichting betoogt, kan uit tekst van deze e-mail wel worden afgeleid dat aanvullende bekostiging zou worden verstrekt maar niet dat de staatssecretaris akkoord was met een aanvullende bekostiging van € 6.000,00 per leerling. Dat volgt ook uit het feit dat de staatssecretaris op 4 juni 2024 heeft verzocht om nadere informatie - aantallen leerlingen - om de aanvullende bekostiging te kunnen vaststellen. De stichting heeft deze informatie verstrekt. Op 25 juni 2024 heeft de stichting per e-mail opnieuw gevraagd naar de stand van zaken: "Alweer even geleden hebben wij als Zeeuwse scholen de aantallen doorgegeven van de IBA-leerlingen die wij hebben geplaatst. De tijd begint te dringen voor ons. Alle betrokken scholen hebben gerekend met de 100 klokuur per leerling die extra zou worden betaald. Hier zijn verplichtingen voor aangegaan. Kun je mij laten weten wat de stand van zaken is?". Op diezelfde dag heeft de staatssecretaris geantwoord: "[…] Aan de hand van jullie informatie gaan we in ieder geval 5/12 overmaken naar aanleiding van jullie prognose. Vwb de extra bekostiging, die gaat er komen ook aan de hand van de prognoses. Het bedrag per leerling staat nu nog ter discussie. […]". Uit de bewoordingen van deze e-mail blijkt dat de staatssecretaris de hoogte van het bedrag nog niet had vastgesteld. De staatssecretaris heeft vervolgens bij besluit van 3 september 2024 (gericht aan CVOZ) een bedrag van € 2.900,00 per leerling toegekend.

6.3.    Gelet op bovenstaande is de Afdeling van oordeel dat de staatssecretaris geen toezeggingen of andere uitlatingen heeft gedaan waaruit de stichting in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat de staatssecretaris € 6.000,00 per leerling aanvullend zou bekostigen. Weliswaar heeft de stichting een aanvraag gedaan met de berekening van € 60,00 per leerling en 100 klokuren, maar zoals de staatssecretaris terecht heeft gesteld, is het verstrekken van aanvullende bekostiging in de zin van artikel 5.10, eerste lid, van de Wvo een discretionaire bevoegdheid, ook wat betreft de hoogte ervan. Uit de overgelegde e-mails en brieven blijkt dat de staatssecretaris aanvullende bekostiging wilde verstrekken en op enig moment ook heeft toegezegd, maar niet dat zij ook het gevraagde bedrag om aanvullende bekostiging per leerling zou honoreren. De staatssecretaris heeft nooit concreet toegezegd of zich concreet uitgelaten over de hoogte van het bedrag van de aanvullende bekostiging. Het gehonoreerde beroep op het vertrouwensbeginsel strekt zich daarmee niet uit over de hoogte van het bedrag van de aanvullende vergoeding.

Het betoog slaagt niet.

6.4.    Ook het betoog van de stichting dat het uitblijven van een beslissing van de staatssecretaris ertoe heeft geleid dat de stichting erop mocht vertrouwen dat het gevraagde bedrag aan haar zou worden toegekend, volgt de Afdeling niet. De stichting heeft op 29 februari 2024 gezamenlijk met de stichting VO-Walcheren een aanvraag ingediend. Op 4 juni 2024 heeft de stichting rekenfouten in die aanvraag hersteld. Omdat een aanvraag om aanvullende bekostiging per bevoegd gezag wordt verstrekt, heeft de staatssecretaris verzocht om een concretisering. Diezelfde dag heeft de stichting de gezamenlijk ingediende aanvraag geconcretiseerd voor de stichting. Vervolgens heeft de staatssecretaris op deze geconcretiseerde en met de juiste gegevens aangevulde aanvraag op 3 september 2024 besluiten genomen. Daarmee heeft de staatssecretaris, gerekend vanaf 4 juni 2024, binnen een termijn van 18 weken als bedoeld in artikel 5.10, derde lid, van de Wvo een beslissing genomen.

6.5.    Voor zover de stichting betoogt dat de staatssecretaris het bedrag niet had mogen vaststellen op € 2.900,00 per leerling, ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het standpunt dat de staatssecretaris de aanvullende bekostiging per leerling redelijkerwijs niet op dit bedrag kon vaststellen. De staatssecretaris heeft rekening gehouden met de verhouding tot andere reguliere bekostigingsstromen en is aangesloten bij bedragen die zij aan andere schoolbesturen in vergelijkbare situaties heeft verstrekt. Op de zitting heeft de staatssecretaris nader toegelicht dat ook bij scholen in West-Friesland een dergelijk bedrag is toegekend.

Conclusie

7.       Het beroep is ongegrond.

8.       De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

verklaart het beroep ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. G.O. van Veldhuizen en mr. J.C.A. de Poorter, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier.

w.g. Daalder
voorzitter

w.g. Rijsdijk
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 23 september 2026

705-1112

BIJLAGE - Wettelijk kader

Wet voortgezet onderwijs 2020

Artikel 5.10

1. Indien bijzondere omstandigheden van een school daartoe aanleiding geven, kan Onze Minister aanvullende bekostiging verstrekken.

2. De verstrekking vindt plaats:

a. op aanvraag van het bevoegd gezag;

b. indien nodig onder het verbinden van verplichtingen aan het bevoegd gezag aan de verstrekking; en

c. voor een bepaalde periode.

3. De aanvraag wordt ingediend in het kalenderjaar waarin de bijzondere omstandigheden zich voordoen. Onze Minister beslist binnen achttien weken na ontvangst van de aanvraag. Indien de beschikking niet binnen achttien weken kan worden gegeven, stelt Onze Minister de aanvrager daarvan schriftelijk in kennis en noemt bij daarbij een termijn waarbinnen de beschikking wel tegemoet kan worden gezien.

[…].