Uitspraak 202502636/1/A2

202502636/1/A2.
Datum uitspraak: 16 september 2026

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 11 april 2025 in zaak nr. 24/3547 in het geding tussen:

de minister

en

[bedrijf].

Procesverloop

Bij eerste besluit van 7 december 2023 heeft de minister [bedrijf] bestuurlijke boetes van € 4.050,00, € 10.800,00 en € 2.700,00 opgelegd. Bij tweede besluit van 7 december 2023 heeft de minister [bedrijf] een schriftelijke waarschuwing preventieve stillegging van werk gegeven.

Bij besluit van 24 april 2024 heeft de minister de door [bedrijf] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 11 april 2025 heeft de rechtbank het door [bedrijf] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 24 april 2024 deels vernietigd en de besluiten van 7 december 2023 deels herroepen. Ook heeft zij bepaald dat de hoogte van de eerste boete op € 3.847,50 en de hoogte van de tweede boete op € 10.165,00 wordt vastgesteld, dat de derde boete en de schriftelijke waarschuwing preventieve stillegging van werk, voor zover de waarschuwing is gegeven voor het gebruik van een onjuist arbeidsmiddel, niet in stand blijven en dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 24 april 2024.

Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.

[bedrijf] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 4 september 2026, waar de minister, vertegenwoordigd mr. S. Martis, vergezeld door P. Vlaarkamp, is verschenen.

Overwegingen

1.       De toepasselijke wettelijke regelgeving is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.

inleiding

2.       [bedrijf] is exploitant van een bedrijf voor asbestsanering. Zij heeft op 25 januari 2023 op een perceel in [locatie], asbestsaneringswerkzaamheden uitgevoerd. De werkzaamheden bestonden uit het saneren van asbesthoudende golfplaten van twee geschakelde schuren. Tijdens de werkzaamheden heeft een inspecteur van de Nederlandse Arbeidsinspectie overtredingen van artikel 3.17, eerste lid, artikel 7.4, derde lid, en artikel 7.18, vierde lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbobesluit) vastgesteld. Naar aanleiding daarvan heeft de minister de in het procesverloop van deze uitspraak vermelde besluiten van 7 december 2023 genomen.

uitspraak van de rechtbank

3.       De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat zowel de eerste als de tweede boete terecht is opgelegd, maar de derde boete, die is opgelegd voor het gebruik van het onjuiste arbeidsmiddel, niet in stand kan blijven. De rechtbank is verder tot het oordeel gekomen dat wegens het tijdsverloop van meer dan een half jaar tussen het boeterapport van 30 maart 2023 en het eerste besluit van 7 december 2023 aanleiding bestaat om de hoogte van de eerste en de tweede boete met 5 procent te verlagen. De rechtbank is ten slotte tot het oordeel gekomen dat het tweede besluit van 7 december 2023, voor zover daarbij een waarschuwing tot preventieve stillegging wegens het gebruik van een onjuist arbeidsmiddel is gegeven, niet in stand kan blijven.

4.       Ter toelichting van dit oordeel heeft de rechtbank, voor zover in hoger beroep van belang, het volgende overwogen. [bedrijf] betoogt dat geen sprake is van overtreding van artikel 7.18, vierde lid, van het Arbobesluit, omdat sprake is van de uitzonderingssituatie als bedoeld in artikel 7.23d, tweede lid, van het Arbobesluit. Voor de sanering van het overgrote deel van het te saneren oppervlak was, gelet op de slechte bereikbaarheid, de inzet van een torenkraan noodzakelijk. Het deel dat met een verreiker te bereiken was, betrof een zodanig klein deel van de werkzaamheden van die dag, dat redelijkerwijs niet van haar gevraagd kon worden daarvoor een extra machine (een verreiker) in te zetten. Bij de beoordeling moeten, gelet op de rechtspraak, ook andere omstandigheden worden meegenomen dan alleen de vraag of een technische noodzaak bestaat voor inzet van een torenkraan, aldus [bedrijf]. Naar het oordeel van de rechtbank slaagt dit betoog. Bij de beantwoording van de vraag of sprake is van de uitzonderingssituatie, als bedoeld in artikel 7.23d, tweede lid, van het Arbobesluit, moet aan de hand van de concrete omstandigheden van het geval worden beoordeeld of van [bedrijf] kon worden verlangd dat zij de werkzaamheden die met een verreiker hadden kunnen worden uitgevoerd, ook daadwerkelijk met een verreiker zou uitvoeren. Op de zitting heeft [bedrijf] toegelicht dat het deel dat met de verreiker te bereiken was geweest, een uur werk zou zijn geweest.  De totale werkzaamheden van het project zouden een dag in beslag nemen. Deze omstandigheden maken dat in dit specifieke geval niet van [bedrijf] kon worden verlangd om, naast de torenkraan, ook gebruik te maken van een verreiker. Dit betekent dat in dit geval de uitzondering als opgenomen in artikel 7.23d, tweede lid, van het Arbobesluit van toepassing is. Daarom is geen sprake van overtreding van artikel 7.18, vierde lid, van het Arbobesluit. De minister heeft [bedrijf] hiervoor ten onrechte een boete opgelegd. Dit betekent dat ook geen grond bestaat voor het opleggen van de waarschuwing preventieve stillegging werkzaamheden wegens het gebruik van een onjuist arbeidsmiddel.

hoger beroep van de minister

5.       De minister is het niet eens met het oordeel van de rechtbank dat de derde boete en de waarschuwing, voor zover die is gegeven wegens het gebruik van het onjuiste arbeidsmiddel, niet in stand kunnen blijven. De minister komt in hoger beroep niet op tegen het oordeel van de rechtbank dat wegens het tijdsverloop aanleiding bestaat om de hoogte van de eerste en de tweede boete met 5 procent te verlagen.

6.       De minister betoogt dat de rechtbank een verkeerde uitleg aan artikel 7.18, vierde lid, van het Arbobesluit heeft gegeven. Ter toelichting hiervan voert hij het volgende aan. De mobiele torenkraan die [bedrijf] heeft ingezet tijdens het project, is een hijswerktuig in de zin van artikel 7.18, vierde lid, van het Arbobesluit. Op grond van deze bepaling is het niet toegestaan om personen te vervoeren met een hijswerktuig dat uitsluitend bestemd en ingericht is voor het vervoeren van goederen, tenzij een beroep kan worden gedaan op de uitzonderingssituatie van artikel 7.23d, tweede lid, van het Arbobesluit. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling volgt dat een niet daarvoor bestemd hijswerktuig, zoals de torenkraan die [bedrijf] heeft ingezet, alleen gebruikt mag worden op plekken die moeilijk bereikbaar zijn en waarbij geen andere meer geëigende arbeidsmiddelen of werkmethoden beschikbaar zijn om die plaatsen veilig te bereiken. Verder is het aan de werkgever, [bedrijf] in dit geval, om de technische noodzaak aan te tonen. Gelet hierop heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat voor de vraag of sprake is van de uitzonderingssituatie van artikel 7.23d, tweede lid, van het Arbobesluit, aan de hand van de concrete omstandigheden van het geval moet worden beoordeeld of van [bedrijf] kon worden verlangd dat zij de werkzaamheden, die met een verreiker hadden kunnen worden uitgevoerd, ook daadwerkelijk met een verreiker zou uitvoeren. Voor de vraag of sprake is van deze uitzonderingssituatie is alleen relevant of voldaan wordt aan de bestanddelen van deze bepaling. Voor zover het gaat om arbeid op plaatsen die veilig zijn te bereiken met meer geëigende arbeidsmiddelen, zoals machines die zijn ingericht voor personenvervoer, is er dus geen ruimte voor het maken van een uitzondering op het bepaalde in artikel 7.18, vierde lid, van het Arbobesluit. [bedrijf] is er niet in geslaagd om onderbouwd aan te tonen dat er bij het project in Rilland een technische noodzaak was om voor alle werkzaamheden gebruik te maken van de uitzondering van artikel 7.23d, tweede lid, van het Arbobesluit. [bedrijf] heeft juist erkend dat die technische noodzaak voor een substantieel gedeelte van de werkzaamheden ontbrak. Gelet op het vorenstaande, heeft de rechtbank op verkeerde gronden geoordeeld dat [bedrijf] artikel 7.18, vierde lid, van het Arbobesluit niet heeft overtreden, aldus de minister.

oordeel van de Afdeling

6.1.    Het vervoeren van personen met een hijswerktuig dat bestemd is voor goederen is in beginsel verboden om de veiligheid van personen te waarborgen. In artikel 7.23d, tweede lid, van het Arbobesluit staat in welke situaties een uitzondering op dit verbod geldt.

6.2.    Partijen zijn het erover eens dat een deel van het dak met een verreiker bereikbaar was. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 10 september 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4308, onder 6), is voor het toepassen van de uitzondering van artikel 7.23d, tweede lid, van het Arbobesluit vereist dat voor de werkzaamheden geen ander meer geëigend arbeidsmiddel beschikbaar is om de plaats van de werkzaamheden te bereiken. Voor het wel bereikbare deel van het dak had [bedrijf] daarom in dit geval als geëigend arbeidsmiddel een verreiker moeten gebruiken. [bedrijf] heeft hiervoor niet gekozen en daardoor in strijd met artikel 7.18, vierde lid, van het Arbobesluit gehandeld. Aan dat oordeel doet de inhoud van de schriftelijke uiteenzetting en de daarbij gevoegde schriftelijke verklaring van [bedrijf] niet af.

6.3.    In de schriftelijke uiteenzetting heeft [bedrijf] tevergeefs aangevoerd dat het standpunt van de minister in strijd is met het zogenoemde flowschema van de Leidraad werkbak/werkplatform van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, versie juni 2020. Uit dat flowschema valt af te leiden dat in een geval als dit, waarbij het mogelijk was de werkzaamheden deels met een verreiker uit te voeren, het gebruik van een torenkraan met werkbak of werkplatform voor dat deel niet is toegestaan. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 22 april 2026, ECLI:NL:RVS:2026:2297, onder 5.

6.4.    In de schriftelijke verklaring is vermeld dat het dak van de schuur uit 658 m² aan asbesthoudende golfplaten bestond, dat slechts een klein deel daarvan met een verreiker bereikbaar was, dat ook dat deel gemakkelijk met een torenkraan bereikbaar was en dat de werkzaamheden daardoor sneller zouden zijn afgerond (van ongeveer drie kwartier tot een uur met de torenkraan in plaats van twee uur met de verreiker). Verder ontstaat door het invoeren van een verreiker in het werkgebied een risico op herbesmetting, brengt ook het laden en lossen van een verreiker een risico met zich, leiden de extra vervoersbewegingen tot extra kosten en extra milieubelasting en is de extra inzet van een verreiker ook een logistieke uitdaging, aldus [bedrijf]. Deze schriftelijke verklaring ziet in het bijzonder op de doelmatigheid van het gebruik van torenkraan, terwijl dat in dit geval, gezien de toepasselijke regeling, niet relevant was. De tekst van artikel 7.23d, tweede lid, van het Arbobesluit laat geen ruimte voor het maken van een uitzondering op grond van de door [bedrijf] gestelde omstandigheden. Die omstandigheden kunnen daarom niet tot het oordeel leiden dat [bedrijf] geen overtreding heeft gepleegd. Voor zover [bedrijf] heeft bedoeld dat, gelet op die omstandigheden, bij het opleggen van de boete in strijd met het evenredigheidsbeginsel is gehandeld, is van belang dat [bedrijf] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het inzetten van een verreiker onevenredige gevolgen voor haar met zich zou brengen. Dat, zoals in de schriftelijke verklaring is gesteld, de inzet van een verreiker tot extra kosten van ongeveer € 900,00 zou hebben geleid, is daarvoor niet voldoende. [bedrijf] had deze extra kosten in rekening kunnen brengen bij de opdrachtgever en, ter toelichting daarvan, kunnen vermelden dat het maken van deze kosten noodzakelijk is om een overtreding te voorkomen. Verder volgt uit de schriftelijke verklaring niet dat de inzet van een verreiker in dit geval tot een onoverkomelijke bezwaarlijke werkwijze zou hebben geleid.

6.5.    Het betoog van de minister slaagt.

conclusie

7.       Het hoger beroep is gegrond. De Afdeling zal de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, vernietigen. De Afdeling zal het geschil definitief te beslechten.

8.       Uit het oordeel van de Afdeling over het hoger beroep van de minister volgt dat de derde boete terecht is opgelegd en de waarschuwing terecht mede wegens het gebruik van een onjuist arbeidsmiddel is gegeven. Wel bestaat aanleiding om de derde boete, gelet op het in hoger beroep onbestreden oordeel van de rechtbank over de gevolgen van het tijdsverloop tussen het boeterapport en het eerste besluit van 7 december 2023, met 5 procent verlagen. De Afdeling zal het beroep tegen het besluit van 24 april 2024, voor zover daarbij de derde boete is gehandhaafd, gegrond verklaren, dat besluit in zoverre vernietigen en het eerste besluit van 7 december 2023, voor zover daarbij een boete van € 2.700,00 is opgelegd, herroepen. Zij zal bepalen dat deze boete op € 2.565,00 wordt vastgesteld en dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 24 april 2024. De Afdeling zal het beroep tegen het besluit van 24 april 2024, voor zover daarbij de schriftelijke waarschuwing wegens het gebruik van een onjuist arbeidsmiddel is gehandhaafd, ongegrond verklaren.

9.       De minister heeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart het hoger beroep gegrond;

II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 11 april 2025 in zaak nr. 24/3547, voor zover aangevallen;

III.      verklaart het beroep tegen het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 24 april 2024, voor zover bij dat besluit de boete van € 2.700,00 is gehandhaafd, gegrond;

IV.     vernietigt dat besluit in zoverre;

V.      herroept het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 7 december 2023, voor zover bij dat besluit aan [bedrijf]. wegens overtreding van artikel 7.18, vierde lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit een boete van € 2.700,00 is opgelegd;

VI.     bepaalt dat de hoogte van die boete op € 2.565,00 wordt vastgesteld;

VII.     bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 24 april 2024;

VIII.    verklaart het beroep tegen dat besluit, voor zover bij dat besluit de schriftelijke waarschuwing preventieve stillegging van werk wegens het gebruik van een onjuist arbeidsmiddel is gehandhaafd, ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. M.M. Kaajan en mr. J.A.W. Huijben, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.

w.g. Daalder
voorzitter

w.g. Hazen
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 16 september 2026

452-1189

BIJLAGE - WETTELIJK KADER

Arbeidsomstandighedenbesluit

Artikel 7.18. Hijs- en hefwerktuigen

[…]

4. Met een hijs- of hefwerktuig dat uitsluitend is bestemd en ingericht voor het vervoer van goederen, worden in de plaats van of tezamen met goederen geen personen vervoerd.

[…].

Artikel 7.23d. Toepassing werkbakken en platforms

1. In dit artikel wordt verstaan onder:

a. werkbak: een bak waar vanuit arbeid kan worden verricht en die rondom is voorzien van hekwerken waarmee wordt voorkomen dat een persoon op hoogte uit de bak kan klimmen of vallen;

b. werkplatform: een platform waar vanuit arbeid kan worden verricht en dat met uitzondering van één zijde is voorzien van hekwerken of waarvan het hekwerk aan een zijde kan worden geopend en waarmee het valgevaar van een persoon op hoogte vanaf het werkplatform wordt voorkomen.

2. Artikel 7.18, vierde lid, is niet van toepassing op arbeid verricht door personen vanuit een werkbak die of een werkplatform dat is gekoppeld aan een hijswerktuig, indien vanuit de werkbak of het werkplatform werkzaamheden worden verricht op plaatsen die moeilijk bereikbaar zijn en waarbij geen andere meer geëigende arbeidsmiddelen of werkmethoden beschikbaar zijn om die plaatsen veilig te bereiken.

[…].