Uitspraak 202602309/2/R2

202602309/2/R2.
Datum uitspraak: 11 september 2026

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)), hangende het hoger beroep van:

het college van gedeputeerde staten van Overijssel,

verzoeker,

tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 30 juni 2026 in zaak nrs. 25/2235, 25/2236, 25/2237 en 25/2238 in de gedingen tussen:

[wederpartij], gevestigd in [plaats], en anderen,

en

het college.

Procesverloop

Bij besluiten van 2 juli 2025 heeft het college de afzonderlijke bezwaren van [wederpartij] en anderen tegen de brieven van het college van 19 maart 2025 niet-ontvankelijk verklaard.

Bij uitspraak van 30 juni 2026 heeft de rechtbank het door [wederpartij] en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, de besluiten van 2 juli 2025 vernietigd, de brieven van het college van 19 maart 2025 herroepen en het college opgedragen om binnen twaalf weken besluiten op de aanvragen van [wederpartij] en anderen te nemen.

Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.

Ook heeft het college de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.

[wederpartij] en anderen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Het college heeft nadere stukken ingediend.

De voorzieningenrechter heeft het verzoek op een zitting behandeld op 31 augustus 2026, waar het college, vertegenwoordigd door mr. Z. van der Meulen, bijgestaan door mr. S.J. van Winzum en mr. L. Verhees, beiden advocaat in Den Haag, en [wederpartij] en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], [gemachtigde B], [gemachtigde C] en [gemachtigde D], bijgestaan door mr. A.C. Hoogmoed en mr. R.P. van den Broek, beiden advocaat in Utrecht, zijn verschenen.

Overwegingen

1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.

Inleiding en achtergrond

2.       Het gaat in deze zaak om de vier agrarische bedrijven van [wederpartij] en anderen. Onder het Programma Aanpak Stikstof (PAS) hebben zij alle vier een melding gedaan voor de wijziging en/of uitbreiding van hun veehouderijen. Op 29 mei 2019 heeft de Afdeling in de PAS-uitspraak (ECLI:NL:RVS:2019:1603) geoordeeld dat het PAS in strijd is met de Habitatrichtlijn en bepaalde wet- en regelgeving als gevolg daarvan onverbindend geacht. In overweging 33.2 van de bovenstaande uitspraak is uiteengezet wat dit betekent voor de PAS-melders. Kort gezegd zijn de activiteiten die [wederpartij] en anderen met toepassing van de uitzondering op de vergunningplicht hebben gerealiseerd, alsnog vergunningplichtig. Er is een landelijk legalisatietraject gestart, met als doel om de activiteiten van de PAS-melders te legaliseren. Dit heeft geresulteerd in het Legalisatieprogramma PAS-meldingen, dat op 28 februari 2022 is vastgesteld.

2.1.    [wederpartij] en anderen hebben in de periode van februari tot en met april 2021 alle vier een digitaal aanmeldformulier ingediend bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (de RVO). Volgens [wederpartij] en anderen hebben zij met deze aanmeldingen een aanvraag om een natuurvergunning ingediend. Zij hebben alle vier op 1 maart 2025 een ingebrekestelling aan het college gestuurd, omdat volgens hen niet tijdig is beslist op deze aanvragen. Het college heeft op 19 maart 2025 in een brief op de ingebrekestellingen gereageerd en aangegeven dat de aanmelding geen aanvraag om een natuurvergunning is. Er is volgens het college daarom ook geen beslistermijn verstreken. [wederpartij] en anderen hebben bezwaar gemaakt tegen deze brieven. Deze bezwaren zijn door het college bij de besluiten van 2 juli 2025 niet-ontvankelijk verklaard. Hiertegen hebben [wederpartij] en anderen beroep ingesteld.

2.2.    De rechtbank heeft onder meer geoordeeld dat het college de bezwaren van [wederpartij] en anderen ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. De aanmeldingen moeten volgens de rechtbank namelijk worden aangemerkt als aanvragen om een natuurvergunning. Daarom zijn de mededelingen van het college, dat de ingebrekestellingen en daarmee de aanvragen niet in behandeling zullen worden genomen, besluiten waartegen [wederpartij] en anderen bezwaar konden indienen. Een reactie op een ingebrekestelling kan immers een besluit zijn, als de ingebrekestelling betrekking heeft op het niet tijdig nemen van een besluit op een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. De rechtbank heeft de bestreden besluiten daarom vernietigd en de brieven van 19 maart 2025 herroepen. Zij heeft het college opgedragen om binnen twaalf weken alsnog te besluiten op de aanvragen van [wederpartij] en anderen.

Verzoek om voorlopige voorziening

3.       Het college is het niet eens met het oordeel van de rechtbank en heeft daarom hoger beroep ingesteld. Het college heeft de voorzieningenrechter daarnaast gevraagd om de uitspraak van de rechtbank bij wijze van voorlopige voorziening te schorsen, totdat de Afdeling op het hoger beroep heeft beslist.

3.1.    Voordat de voorzieningenrechter hieronder het verzoek van het college bespreekt, hecht zij eraan om te benadrukken dat zij begrip heeft voor de onzekere situatie waarin de PAS-melders zich bevinden sinds 2019 en hun wens om de feitelijke situatie te legaliseren. Op de zitting is daarover ook met partijen gesproken.

Spoedeisend belang

4.       De voorzieningenrechter volgt [wederpartij] en anderen niet in hun betoog dat spoedeisend belang bij een voorlopige voorziening ontbreekt, omdat het college pas op 24 juli 2026 een verzoek hierover heeft ingediend terwijl de rechtbank op 30 juni 2026 uitspraak heeft gedaan. Dat het verzoek laat zou zijn ingediend, betekent niet dat het college geen spoedeisend belang heeft. De rechtbank heeft het college immers opgedragen binnen twaalf weken te besluiten op de aanvragen. Het hoger beroep van het college heeft geen schorsende werking, zodat het alleen door een getroffen voorlopige voorziening kan bereiken dat het geen nieuw besluit hoeft te nemen. Het college heeft daarom naar het oordeel van de voorzieningenrechter een spoedeisend belang bij een voorlopige voorziening.

Beoordeling van het verzoek

5.       Het verzoek wordt toegewezen. De voorzieningenrechter licht dat hieronder toe.

6.       In het verzoek stelt het college voorop dat zij het oneens is met het oordeel van de rechtbank dat de aanmeldingen bij de RVO zijn aan te merken als een aanvraag om een natuurvergunning. Daartoe betoogt het college dat de aanmelding op zichzelf niet kan worden gezien als een verzoek om een besluit te nemen. Ook in de context van het legalisatietraject kan de aanmelding niet worden aangemerkt als een aanvraag, maar moet deze worden gezien als het aanleveren van gegevens en daarmee de eerste stap binnen het legalisatieprogramma, aldus het college.

Daarnaast betoogt het college dat het niet in het belang is van [wederpartij] en anderen als het uitvoering geeft aan de uitspraak van de rechtbank voordat uitspraak is gedaan in de bodemprocedure. Het college onderkent dat [wederpartij] en anderen al lange tijd in onzekerheid verkeren over de rechtmatigheid van hun bedrijfsvoering, maar stelt zich op het standpunt dat het voldoen aan de uitspraak van de rechtbank, en dus het nemen van een besluit, negatieve onomkeerbare gevolgen voor [wederpartij] en anderen kan hebben. Hierover voert het college aan dat er op dit moment niet voldoende stikstofruimte beschikbaar is om natuurvergunningen te verlenen aan [wederpartij] en anderen, gelet op de huidige overbelaste staat van de Natura 2000-gebieden in de omgeving van de vier bedrijven. Het college zal de aanvragen daarom moeten afwijzen. Ook het opstellen van een passende beoordeling door [wederpartij] en anderen zelf met behulp van intern of extern salderen kan niet leiden tot een natuurvergunning, omdat er volgens het college onvoldoende passende maatregelen worden getroffen om te kunnen motiveren dat de mitigerende maatregel niet nodig is als passende maatregel, mede gelet op de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4923).

Ook vraagt het college zich af of [wederpartij] en anderen nog mee (kunnen) doen in het legalisatietraject wanneer hun aanmeldingen wordt aangemerkt als aanvragen om een natuurvergunning en het college deze aanvragen afwijst. Opnieuw aanmelden voor het legalisatietraject is op dit moment niet mogelijk. Dit zou ook tot gevolg hebben dat deelname aan het legalisatietraject niet kan worden betrokken bij de beoordeling van eventuele verzoeken om handhavend optreden tegen deze bedrijven. Zie hiervoor ook de uitspraak van de Afdeling van 28 februari 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:844), onder 14.5.

7.       Naast de bovenstaande door het college geschetste, en door de voorzieningenrechter niet onwaarschijnlijk te achten, mogelijke gevolgen voor de PAS-melders als de aanmelding een aanvraag om een natuurvergunning zou zijn, twijfelt de voorzieningenrechter aan de juistheid van het oordeel van de rechtbank over de vraag of de verzoeken van [wederpartij] en anderen via het aanmeldformulier van de RVO zijn aan te merken als aanvragen om een natuurvergunning. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter gaat het hier niet om een verzoek dat is gericht op het nemen van een besluit.

De voorzieningenrechter vindt hiervoor de volgende feiten relevant. De voorzieningenrechter stelt voorop dat de verzoeken niet zijn gedaan via het verplichte standaardformulier voor de aanvraag van een natuurvergunning, dat was voorgeschreven in artikel 2.1.1 van de Beleidsregel Natuur Overijssel 2017 toen de verzoeken werden gedaan. Verder blijkt naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter ook uit de inhoud en de strekking van de verzoeken niet dat deze zijn gericht op het nemen van een besluit. Hierover overweegt de voorzieningenrechter dat de verzoeken zijn ingediend bij de RVO, terwijl het college het bevoegd gezag is voor verlening van een natuurvergunning en dat de titel van het formulier is "Gegevens doorgeven PAS-melding". Gelet hierop is het enkele feit dat op het formulier de vraag wordt gesteld of "een vergunning" nodig is en dat deze vraag door [wederpartij] en anderen met "ja" is beantwoord, volgens de voorzieningenrechter onvoldoende om de verzoeken aan te merken als aanvragen om een natuurvergunning. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter kan deze vraag ook feitelijk van aard zijn, hetgeen mede blijkt uit het feit dat bij deze vraag ook "nee" kon worden aangevinkt. Dit betekent dat naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter uit de inhoud en strekking van het aanmeldformulier niet volgt dat [wederpartij] en anderen verzoeken om een besluit op een aanvraag om een natuurvergunning. Nu uit het aanmeldformulier niet volgt dat sprake is van een aanvraag, betwijfelt de voorzieningenrechter of uit bijlagen bij het aanmeldformulier en de context van het legalisatietraject en de totstandkoming van artikel 1.13a van de Wnb het tegendeel kan volgen.

8.       Gelet op het bovenstaande ziet de voorzieningenrechter aanleiding om het verzoek om een voorlopige voorziening van het college toe te wijzen en de uitspraak van de rechtbank te schorsen totdat uitspraak is gedaan in de bodemzaak.

9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

schorst bij wijze van voorlopige voorziening de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 30 juni 2026 in zaak nrs. 25/2235, 25/2236, 25/2237 en 25/2238.

Aldus vastgesteld door mr. M.M. Kaajan, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Pistoor, griffier.

w.g. Kaajan
voorzieningenrechter

w.g. Pistoor
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 11 september 2026

932-1192