Uitspraak 202401640/2/R4 en 202401641/2/R4

202401640/2/R4 en 202401641/2/R4.
Datum uitspraak: 10 september 2026

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht), hangende de hoger beroepen van:

ForFarmers Nederland B.V. (FFN), gevestigd in Delden, gemeente Hof van Twente,

verzoekster,

tegen de uitspraken van de rechtbank Overijssel van 2 februari 2024 in zaken nrs. 21/1800 en 21/1830 in de gedingen tussen:

FFN onderscheidenlijk [verzoeker] en anderen

en

het college van gedeputeerde staten van Overijssel.

Procesverloop

Bij besluit van 6 januari 2021 heeft het college FFN met een dwangsom gelast om een plan van aanpak over te leggen als bedoeld in maatwerkvoorschrift 9.2.3 van de door het college op 8 februari 2017 aan FFN verleende revisievergunning voor de inrichting aan de Sluisstraat 24 in Delden (de inrichting).

Bij besluit van 15 september 2021 heeft het college het door FFN daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het door [wederpartij] en anderen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond en voor het overige ongegrond verklaard. Bij dit besluit heeft het college FFN een nieuwe last onder dwangsom opgelegd om te voorkomen dat binnen de inrichting opnieuw maatwerkvoorschrift 9.1.1 van de revisievergunning wordt overtreden.

Bij uitspraak van 2 februari 2024 in zaak nr. 21/1800 heeft de rechtbank het door FFN daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 15 september 2021 vernietigd voor zover het college daarbij de bij het besluit van 6 januari 2021 aan FFN opgelegde last in stand heeft gelaten, het besluit van 6 januari 2021 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 15 september 2021.

Bij uitspraak van 2 februari 2024 in zaak nr. 21/1830 heeft de rechtbank het beroep van [wederpartij] en anderen tegen het besluit van 15 september 2021 gegrond verklaard voor zover het college daarbij geen vergoeding heeft toegekend aan [wederpartij] en anderen voor de kosten die zij in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs hebben moeten maken, bepaald dat het college die kosten moet vergoeden, de hoogte van die kosten vastgesteld en bepaald dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 15 september 2021.

Tegen deze uitspraken heeft FFN hoger beroepen ingesteld.

FFN heeft de voorzieningenrechter verzocht om hangende deze hoger beroepen een voorlopige voorziening te treffen.

De voorzieningenrechter heeft de verzoeken op een zitting behandeld op 27 augustus 2026, waar FFN, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. B. de Haan, advocaat in Arnhem, vergezeld door ing. R. Geerlinks, deskundige, en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Orie en ing. M. Suselbeek, zijn verschenen.

Overwegingen

1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

2.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van de hoger beroepen blijft het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing.

Inleiding

3.       FFN exploiteert een diervoederfabriek aan de Sluisstraat 24 in Delden op grond van een in 2017 door het college aan FFN verleende revisievergunning. De productie van diervoeders heeft geuremissie tot gevolg. In de revisievergunning zijn maatwerkvoorschriften opgenomen over het aspect geur. [wederpartij] en anderen wonen in de omgeving van de inrichting. Naar aanleiding van klachten en een handhavingsverzoek van omwonenden over onder meer geuroverlast vanwege de inrichting, heeft het college bij besluit van 27 november 2019 FFN met een dwangsom gelast om een geuronderzoek te laten uitvoeren. Dat besluit is niet in geding in de bodemprocedure. FFN heeft het geuronderzoek laten uitvoeren door Buro Blauw B.V. Op 2 februari 2020 hebben [wederpartij] en anderen een verzoek bij het college ingediend om te handhaven op onder meer het aspect geur. Naar aanleiding daarvan heeft het college het besluit van 6 januari 2021 genomen. Het college heeft FFN daarbij gelast een plan van aanpak als bedoeld in voorschrift 9.2.3 van de revisievergunning over te leggen, omdat volgens het college uit de resultaten van het geuronderzoek van Buro Blauw blijkt dat FFN in strijd heeft gehandeld met de maatwerkvoorschriften 9.1.1, 9.1.2 en 9.1.3 van de revisievergunning.

4.       Maatwerkvoorschrift 9.1.1 van de revisievergunning luidt: "De geuremissie via de koellucht van de korrelpersen en afgevoerd via de centrale schoorsteen naar de buitenlucht mag niet meer dan 2.786 MouE/m³ gemiddeld per uur bedragen gedurende maximaal 7.884 uren per jaar. […]".

Maatwerkvoorschrift 9.1.2 luidt: "De geurimmissie vanwege de inrichting mag ter plaatse van de in de omgeving gelegen geurgevoelige objecten niet meer bedragen dan 1,4 ouE/m³ als 98-percentiel.".

Maatwerkvoorschrift 9.1.3 luidt: "De geurimmissie vanwege de inrichting mag ter plaatse van de in de omgeving gelegen minder geurgevoelige objecten niet meer bedragen dan 1,4 ouE/m³ als 95-percentiel.".

Maatwerkvoorschrift 9.2.1 luidt: "Controle van de in de voorschrift 9.1.1 opgenomen geuremissie dient plaats te vinden op basis van de geproduceerde hoeveelheden diervoeder per productsoort met per productsoort de toegepaste eiwitgehalten en meeltemperaturen. Per productsoort dient een registratie te worden bijgehouden van het eiwitgehalte, de meeltemperatuur en de geproduceerde hoeveelheid per periode van 4 weken en cumulatief per kalenderjaar. De meeltemperatuur moet per perslijn continu worden gemeten bij de ingang van de perslijn.".

Maatwerkvoorschrift 9.2.2 luidt: "Voor een periode van 5 jaar dienen de in voorschrift 9.2.1 gevraagde gegevens te worden bewaard en ter beschikking te kunnen worden gesteld aan het bevoegd gezag.".

Maatwerkvoorschrift 9.2.3 luidt: "Indien op basis van de op grond van voorschrift 9.2.1 aangeleverde gegevens blijkt dat de jaarvracht aan geuremissie hoger is dan in voorschrift 9.1.1 (berekend conform bijlage 1 van het bij de aanvraag gevoegde geuronderzoek), dient door middel van verspreidingsberekeningen met het Nieuw Nationaal Model (NNM) te worden aangetoond dat er kan worden voldaan aan de voorschriften 9.1.2 en 9.1.3. Indien uit de verspreidingsberekeningen blijkt dat er niet wordt voldaan aan de voorschriften 9.1.2 en 9.1.3, moet vergunninghouder uiterlijk binnen drie maanden aan bevoegd gezag een plan van aanpak ter beoordeling overleggen […].".

De afkortingen ‘ouE’ en ‘ouE/m³ hebben dezelfde betekenis, te weten Europese odeurunits per kubieke meter. ‘MouE’ staat voor miljoen Europese odeur units per kubieke meter.

5.       Bij het besluit van 15 september 2021 heeft het college FFN een nieuwe last onder dwangsom opgelegd om te voorkomen dat maatwerkvoorschrift 9.1.1 van de revisievergunning opnieuw wordt overtreden. Volgens het college kan FFN dit doen door minder uren te produceren en/of binnen de geurnorm te blijven gedurende de uren waarin wordt geproduceerd. De hoogte van de dwangsom is € 100.000,00 per geconstateerde overtreding, met een maximum van één constatering per jaar en met een maximum van € 300.000,00. Het college heeft toegelicht dat het hierbij gaat om de berekende geuremissie per jaar, waarbij de periode van één jaar steeds begint op 1 oktober en eindigt op 30 september en de eerste periode aanvangt op 1 oktober 2021 en eindigt op 30 september 2022.

Op grond van maatwerkvoorschrift 9.1.1 van de revisievergunning geldt een maximaal toegestane jaarvracht aan geuremissie (MouE/uur keer 7.884 uren). Het college heeft in de motivering van het besluit van 15 september 2021 berekend dat FFN in de kalenderjaren 2019 en 2020 die jaarvracht heeft overschreden. Het college heeft daarbij de jaarproductie in tonnen per kalenderjaar vermenigvuldigd met het door Buro Blauw berekende geurkengetal van 182 MouE/ton. Buro Blauw heeft op grond van haar geuronderzoek berekend dat binnen de inrichting per ton geproduceerde diervoeders 182 MouE wordt geëmitteerd. Ook heeft het college bij de berekening van de jaarvracht aan geuremissie een correctiefactor toegepast voor meetonzekerheden bij geuronderzoek.

6.       FFN heeft de voorzieningenrechter verzocht om hangende de hoger beroepen bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van 15 september 2021, voor zover daarbij een nieuwe last onder dwangsom is opgelegd, te schorsen totdat de Afdeling uitspraak heeft gedaan op de hoger beroepen. Anders dan in eerdere jaren vreest FFN over de periode van 1 oktober 2025 tot en met 30 september 2026 een dwangsom van € 100.000,00 te verbeuren, als het college de geuremissie berekent op de wijze als vermeld in de motivering van het besluit van 15 september 2021.

FFN heeft haar verzoek om voorlopige voorziening in zaak nr. 202401640/2/R4 ingediend hangende het hoger beroep in zaak nr. 202401640/1/R4 tegen de aangevallen uitspraak in zaak nr. 21/1830. FFN heeft haar verzoek om voorlopige voorziening in zaak nr. 202401641/2/R4 ingediend hangende het hoger beroep in zaak nr. 202401641/1/R4 tegen de aangevallen uitspraak in zaak nr. 21/1800.

7.       De voorzieningenrechter zal de verzoeken beoordelen aan de hand van een voorlopig rechtmatigheidsoordeel. Dat betekent dat de voorzieningenrechter een inschatting maakt of de aangevallen uitspraken in de bodemprocedure in stand zullen blijven. Als de voorzieningenrechter in de hoger beroepsgronden van FFN redenen vindt voor gerede twijfel aan een of beide aangevallen uitspraken, dan kan dat aanleiding zijn de gevraagde voorziening toe te wijzen.

Beoordeling van het verzoek in zaak nr. 202401640/2/R4

8.       FFN heeft geen gronden aangevoerd tegen de aangevallen uitspraak in zaak nr. 21/1830 die alleen betrekking heeft op vergoeding van de proceskosten die [wederpartij] en anderen redelijkerwijs hebben moeten maken in verband met de behandeling van hun bezwaar tegen het besluit van 6 januari 2021.

9.       Onder deze omstandigheden ziet de voorzieningenrechter aanleiding om het verzoek in zaak nr. 202401640/2/R4 af te wijzen.

Beoordeling van het verzoek in zaak nr. 202401641/2/R4

10.     FFN betoogt onder meer dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de overtreding van maatwerkvoorschrift 9.1.1 ook mag vaststellen aan de hand van nieuwe geurmetingen voor zover die zijn verricht onder omstandigheden die representatief zijn voor de bedrijfsvoering. FFN voert aan dat de jaarvracht aan geuremissie moet worden berekend op de in maatwerkvoorschrift 9.2.3 omschreven wijze en dus niet op grond van het door Buro Blauw verrichte geuronderzoek.

10.1.  De rechtbank heeft overwogen dat de in maatwerkvoorschrift 9.2.3 van de revisievergunning voorgeschreven berekeningswijze alleen van toepassing is bij de controle van dat voorschrift en dus niet bij de controle van maatwerkvoorschrift 9.1.1. Naast de tekst van 9.2.3 heeft de rechtbank daarbij van belang geacht dat in 9.1.1 niet wordt verwezen naar 9.2.3 of de daarin omschreven berekeningsmethode. Bovendien is maatwerkvoorschrift 9.2.1 volgens de rechtbank niet gericht tot de toezichthouders of het bevoegd gezag, maar alleen tot FFN. Verder heeft de rechtbank van belang geacht dat Buro Blauw geuronderzoek heeft uitgevoerd onder omstandigheden die representatief zijn voor de bedrijfsvoering binnen de inrichting.

Het college heeft op de zitting van de voorzieningenrechter toegelicht dat artikel 2.7a, tweede lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Abm) de mogelijkheid biedt om van FFN een geuronderzoek te verlangen, zoals dat is uitgevoerd door Buro Blauw, en dat de maatwerkvoorschriften in de revisievergunning de ruimte bieden om de naleving van maatwerkvoorschrift 9.1.1 te controleren aan de hand van de uitkomsten van dat geuronderzoek.

10.2.  Artikel 2.7a, eerste lid van het Abm luidt: "Indien bij een activiteit emissies naar de lucht plaatsvinden, wordt daarbij geurhinder bij geurgevoelige objecten voorkomen, dan wel voor zover dat niet mogelijk is wordt de geurhinder tot een aanvaardbaar niveau beperkt.".

Het tweede lid luidt: "Het bevoegd gezag kan, indien het redelijk vermoeden bestaat dat niet aan het eerste lid wordt voldaan, besluiten dat een rapport van een geuronderzoek wordt overgelegd. Een geuronderzoek wordt uitgevoerd overeenkomstig de NTA 9065.".

Het vierde lid luidt: "Het bevoegd gezag kan, indien blijkt dat de geurhinder ter plaatse van een of meer geurgevoelige objecten een aanvaardbaar hinderniveau kan overschrijden, bij maatwerkvoorschrift:

a. geuremissiewaarden vaststellen;

b. bepalen dat bepaalde geurbelastingen ter plaatse van die objecten niet worden overschreden, of […].".

10.3.  De hiervoor onder 4 weergegeven voorschriften zijn maatwerkvoorschriften als bedoeld in artikel 2.7a, vierde lid, van het Abm, die naar aanleiding van het bij de aanvraag om revisievergunning behorende geuronderzoek uit 2015 in de revisievergunning zijn opgenomen. Dat geuronderzoek is een onderzoek als bedoeld in artikel 2.7a, tweede lid, van het Abm en de in maatwerkvoorschrift 9.2.3 vermelde bijlage 1 (bijlage 1) maakt onderdeel uit van dat geuronderzoek. In de revisievergunning zijn de maatwerkvoorschriften 9.1.1, 9.1.2 en 9.1.3 opgenomen onder de kop "Doelvoorschriften" en de maatwerkvoorschriften 9.2.1, 9.2.2 en 9.2.3 onder de kop "Controle en monitoring". Onder de kop "Controle en monitoring" wordt slechts één wijze omschreven om de jaarvracht aan geuremissie als bedoeld in maatwerkvoorschrift 9.1.1 vast te stellen, namelijk aan de hand van bijlage 1 en de gegevens die FFN op grond van de tweede volzin van maatwerkvoorschrift 9.2.1 moet registreren. De voorzieningenrechter vindt in de maatwerkvoorschriften, al dan niet gelezen in samenhang met artikel 2.7a van het Abm, geen aanknopingspunten voor het oordeel dat bij een controle van maatwerkvoorschrift 9.1.1 de jaarvracht aan geuremissie ook op een andere wijze mag worden vastgesteld. Verder blijkt uit maatwerkvoorschrift 9.2.1 niet dat het vermelde in de eerste volzin van dat voorschrift alleen geldt voor FFN. Als de jaarvracht aan geuremissie moet worden vastgesteld als omschreven in maatwerkvoorschrift 9.2.3, gelezen in samenhang met maatwerkvoorschrift 9.2.1, dan heeft het college de nieuwe last onder bestuursdwang onbevoegd aan FFN opgelegd. In dat geval heeft het college immers niet aannemelijk gemaakt dat in 2019 en 2020 overtredingen hebben plaatsgevonden. De voorzieningenrechter neemt hierbij in aanmerking dat tussen FFN en het college niet in geschil is dat in de kalenderjaren 2019 en 2020 geen overtredingen hebben plaatsgevonden als de jaarvracht aan geuremissie wordt vastgesteld op de wijze als omschreven in maatwerkvoorschrift 9.2.3. Het voorgaande betekent dat bij de voorzieningenrechter gerede twijfel bestaat of de aangevallen uitspraak in zaak nr. 21/1800 op dit punt de toets in de bodemprocedure kan doorstaan.

11.     Onder deze omstandigheden ziet de voorzieningenrechter aanleiding de gevraagde voorlopige voorziening in zaak nr. 202401641/2/R4 toe te wijzen. Wat FFN overigens bij dit verzoek heeft aangevoerd over de representativiteit van de door Buro Blauw verrichte geurmetingen, de door het college toegepaste correctiefactor en een verkapt productieplafond, behoeft geen bespreking.

12.     Het college moet de proceskosten vergoeden.

Beslissing

De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        wijst het verzoek in zaak nr. 202401640/2/R4 af;

II.       schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van het college van gedeputeerde staten van Overijssel van 15 september 2021, kenmerk 2021/0163149, voor zover daarbij een nieuwe last onder dwangsom is opgelegd, totdat de Afdeling uitspraak heeft gedaan op het hoger beroep;

III.      veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Overijssel tot vergoeding van bij ForFarmers Nederland B.V. in verband met de behandeling van het verzoek in zaak nr. 202401641/2/R4 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.868,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

IV.     gelast dat het college van gedeputeerde staten van Overijssel aan ForFarmers Nederland B.V. het door haar voor de behandeling van het verzoek in zaak nr. 202401641/2/R4 betaalde griffierecht ten bedrage van € 548,00 vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. J.F. de Groot, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.

w.g. De Groot
voorzieningenrechter

w.g. Robben
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 10 september 2026

610