Uitspraak 202407693/1/R2

202407693/1/R2.
Datum uitspraak: 9 september 2026

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

Brasserie 24 B.V., handelend onder de naam Brasserie Valentijn, gevestigd in Udenhout, gemeente Tilburg,
appellante,

tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-­West­-Brabant van 30 oktober 2024 in zaken nrs. 24/3050 en 24/3186 in het geding tussen:

Brasserie Valentijn,
[appellant], wonend in [woonplaats],

en

het college van burgemeester en wethouders van Tilburg.

Procesverloop

Bij besluit van 8 december 2022 heeft het college geweigerd om handhavend op te treden tegen het organiseren van feesten in Brasserie Valentijn aan de Molenhoefstraat 44 in Udenhout.

Bij besluit van 30 januari 2024 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 8 december 2022, onder verbetering en aanvulling van de motivering, in stand gelaten.

Bij uitspraak van 30 oktober 2024 heeft de rechtbank heeft het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 30 januari 2024 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [appellant] met inachtneming van de uitspraak. De rechtbank heeft het beroep van Brasserie Valentijn tegen het besluit van 30 januari 2024 ongegrond verklaard.

Tegen deze uitspraak heeft Brasserie Valentijn hoger beroep ingesteld.

Het college en [appellant] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Bij besluit van 9 februari 2026 heeft het college opnieuw op het bezwaar van [appellant] beslist, dat bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 8 december 2022, onder verbetering van de motivering, in stand gelaten.

Brasserie Valentijn en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 29 juni 2026, waar Brasserie Valentijn, vertegenwoordigd door mr. E.E.M. Bakker, advocaat in ’s-Hertogenbosch, en het college, vertegenwoordigd door
mr. S.N. van den Heijkant, zijn verschenen. Verder is op zitting [appellant], bijgestaan door mr. J.H.D. Elings, advocaat in Tilburg, als partij gehoord.

Overwegingen

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt.

Het verzoek om handhaving van de Wabo is gedaan op 24 augustus 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Inleiding

2. Brasserie Valentijn bevindt zich aan de Molenhoefstraat 44 in Udenhout. Op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied De Zandleij 2012" heeft dit perceel de bestemming "Horeca" met de functieaanduidingen "horeca tot en met horecacategorie 2" en "feestzaal uitgesloten". Brasserie Valentijn wordt geëxploiteerd als eetgelegenheid. Daarnaast biedt de brasserie groepsarrangementen aan voor bijeenkomsten, zoals bruiloften en vergaderingen. Hiervoor kunnen diverse ruimtes op het terrein van de brasserie worden gehuurd.

[appellant] woont aan de [locatie] in [woonplaats]. Volgens [appellant] is het gebruik van de brasserie als feestlocatie in strijd met de functieaanduiding "feestzaal uitgesloten". Hij heeft het college verzocht om handhavend op te treden.

3. In het besluit van 30 januari 2024 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat Brasserie Valentijn de regels van het bestemmingsplan overtreedt door feesten te faciliteren. Toch heeft het college besloten om niet handhavend op te treden, omdat dit onevenredig is.

De uitspraak van de rechtbank

4. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van een overtreding. Weliswaar is het begrip "feestzaal" niet gedefinieerd in de planregels, maar uit de bewoordingen van artikel 9.1.2 van de planregels volgt ondubbelzinnig dat een feestzaal op de plaats van de functieaanduiding "feestzaal uitgesloten" niet is toegestaan. De rechtbank heeft overwogen dat Brasserie Valentijn deze planregel heeft overtreden door het café-restaurant en een aparte ruimte op het perceel te gebruiken als feestzaal.

Verder heeft de rechtbank in de omstandigheden die het college heeft benoemd, geen aanleiding gezien voor het oordeel dat handhavend optreden onevenredig is. Hiervoor heeft de rechtbank overwogen dat de minder ingrijpende maatregel die het college heeft voorgesteld - handhavend optreden tegen overschrijding van de geluidsnormen van het Activiteitenbesluit milieubeheer (nu: Besluit activiteiten leefomgeving) - onvoldoende is om de overtreding te beëindigen. Daarnaast heeft het college volgens de rechtbank onvoldoende belang gehecht aan het algemeen belang bij handhavend optreden ten opzichte van het (financiële) belang van de brasserie. De stelling van het college dat de planregel niet strookt met de bedoeling van de planwetgever, vormt evenmin een bijzondere omstandigheid om van handhavend optreden af te zien.

Het hoger beroep van Brasserie Valentijn

- Is er een overtreding?

5. Brasserie Valentijn betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college terecht heeft vastgesteld dat sprake is van een overtreding. Volgens Brasserie Valentijn is het niet mogelijk om de functieaanduiding "feestzaal uitgesloten" letterlijk uit te leggen, omdat het onduidelijk is wanneer sprake is van een feest of van een zaal. Een deel van de activiteiten in het restaurant zou kunnen kwalificeren als feestzaal, aangezien gasten daar regelmatig uit eten gaan om iets te vieren. Brasserie Valentijn betoogt dat de rechtbank, vanwege deze onduidelijkheid, aansluiting had moeten zoeken bij de plantoelichting. Volgens Brasserie Valentijn volgt uit de plantoelichting, in samenhang met de artikelen 1.91 en 1.132 van de planregels, dat de functieaanduiding "feestzaal uitgesloten" is opgenomen om te voorkomen dat het perceel zal worden gebruikt voor grootschalige horeca of voor een horecabedrijf dat zich enkel richt op bruiloften en partijen. Omdat Brasserie Valentijn niet voornamelijk tot doel heeft om feestzalen te verhuren of feesten en partijen te organiseren, is geen sprake van een overtreding van het bestemmingsplan.

5.1. Artikel 1.90, eerste volzin, van de planregels bepaalt: "Tot horeca van categorie 1 worden gerekend: (eet)café, restaurant, brasserie, lunchroom, cafetaria, snackbar e.d. met een van ten hoogste 150 m2."

In artikel 1.91 van de planregels staat: "Tot horeca van categorie 2 worden gerekend dezelfde horecagelegenheden als onder horeca van categorie 1, maar dan met een van 150 m2 tot maximaal 500 m2 n.v.o, alsmede partycentra tot maximaal 500 m2 n.v.o."

Artikel 1.132 van de planregels definieert "partycentrum" als "een bedrijf, dat voornamelijk tot doel heeft het verhuren van zaalruimte(n) t.b.v. bijeenkomsten. Ontvangsten, feesten, partijen e.d. al dan niet in combinatie met het verstrekken van dranken, versnaperingen, en/of maaltijden".

In artikel 9.1.2 van de planregels staat: "Ter plaatse van de aanduiding 'feestzaal uitgesloten' is een feestzaal niet toegestaan."

5.2. Voor het antwoord op de vraag of het gebruik in strijd is met het bestemmingsplan zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming(en) en aanduiding(en) en de daarbij behorende regels bepalend. Vanwege de rechtszekerheid moet een planregel letterlijk worden uitgelegd. Als die op zichzelf niet duidelijk is en ook niet in samenhang met de andere planregels (systematiek), dan komt betekenis toe aan de niet bindende plantoelichting. Die plantoelichting kan namelijk meer inzicht geven in de bedoeling van de planwetgever.

5.3. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat uit artikel 9.1.2 van de planregels ondubbelzinnig volgt dat een feestzaal ter plaatse van de functieaanduiding "feestzaal uitgesloten" niet is toegestaan. Niet in geschil is dat Brasserie Valentijn groepsarrangementen aanbiedt waarbij een afgesloten ruimte op het perceel kan worden gehuurd voor het vieren van feesten, zoals bruiloften. Dit is een overtreding van artikel 9.1.2 van de planregels. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de planregel op dit punt onduidelijk is.

Het betoog slaagt niet.

- Zijn er redenen om van handhaving af te zien?

6. Brasserie Valentijn betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er geen reden was voor het college om af te zien van handhavend optreden. Volgens haar is sprake van een bijzonder geval, waardoor handhavend optreden onevenredig is. Hiervoor voert Brasserie Valentijn aan dat zij geen objectieve overlast veroorzaakt. Uit akoestisch onderzoek blijkt dat de brasserie de geluidsnormen van het Activiteitenbesluit milieubeheer niet overschrijdt. Ook heeft de brasserie veel investeringen gedaan om overlast te beperken. Van alle omwonenden klaagt alleen de familie [appellant] wel eens over overlast. Daarnaast wijst Brasserie Valentijn op de financiële gevolgen van handhaving. De helft van de omzet van de brasserie ziet op activiteiten die onder een overtreding zouden kunnen vallen. De brasserie zou reserveringen moeten afzeggen en vreest hiervoor aansprakelijk te worden gesteld.

Brasserie Valentijn voert verder aan dat er sprake is van concreet zicht op legalisatie. Op 15 november 2024 heeft zij een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het legaliseren van het bestaande gebruik. Op 14 november 2025 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend.

6.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.

Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.

Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.

6.2. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank in de omstandigheden die Brasserie Valentijn heeft aangevoerd, terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat handhavend optreden onevenredig is. Het exploiteren van een feestzaal in strijd met het bestemmingsplan is geen overtreding van geringe aard en ernst, ook los gezien van de eventueel daarmee gepaard gaande geluidsoverlast. Bovendien heeft [appellant] de stelling van Brasserie Valentijn en het college dat de overlast beperkt is, onderbouwd weersproken. De investeringen die Brasserie Valentijn heeft gedaan om geluidsoverlast te beperken en de omstandigheid dat andere omwonenden geen overlast hebben gemeld, zijn geen bijzondere omstandigheden met een zodanig zwaar gewicht dat het algemeen belang bij handhavend optreden daarvoor moet wijken.

De rechtbank heeft de financiële schade als gevolg van handhavend optreden evenmin hoeven aanmerken als een bijzondere omstandigheid om van handhaving af te zien. Brasserie Valentijn heeft zelf besloten om haar bedrijfsmodel deels te baseren op de exploitatie van een feestzaal, terwijl dit in strijd is met het bestemmingsplan.

De Afdeling overweegt verder dat de aanvraag voor de legaliserende omgevingsvergunning is ingediend na het besluit van 30 januari 2024 en de uitspraak van de rechtbank, zodat om deze reden al geen sprake was van concreet zicht op legalisatie.

Het betoog slaagt niet.

Conclusie hoger beroep

7. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, wordt bevestigd.

Het besluit van 9 februari 2026

8. Bij besluit van 9 februari 2026 heeft het college opnieuw beslist op het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 8 december 2022, dat bezwaar ongegrond verklaard en het besluit, onder verbetering van de motivering, in stand gelaten. Het college heeft aan het besluit van 9 februari 2026 ten grondslag gelegd dat op 14 november 2025 aan Brasserie Valentijn een omgevingsvergunning is verleend ter legalisering van het bestaande gebruik, zodat geen sprake meer is van een overtreding.

Het besluit van 9 februari 2026 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.

9. [appellant] betoogt dat het college het nemen van een nieuw besluit op zijn bezwaar had moeten uitstellen in afwachting van de uitkomst van de procedure over de omgevingsvergunning. De omgevingsvergunning van 14 november 2025 is nog niet onherroepelijk. Bij [appellant]’ onbegrip voor de handelswijze van het college speelt mee dat het college drie jaar heeft afgezien van handhaving ondanks de evidente strijd met het bestemmingsplan en dat het college de omgevingsvergunning pas een jaar na de uitspraak van de rechtbank heeft verleend.

9.1. De Afdeling overweegt dat ten tijde van het besluit van 9 februari 2026 sprake was van concreet zicht op legalisatie. Bij besluit van 14 november 2025 heeft het college aan Brasserie Valentijn een legaliserende omgevingsvergunning verleend. Dat [appellant] bezwaar heeft gemaakt tegen deze omgevingsvergunning, betekent niet dat geen sprake is van een vergunbare situatie. Anders dan [appellant] heeft betoogd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college bij het nemen van de beslissing op bezwaar gehouden was de onherroepelijkheid van de omgevingsvergunning af te wachten.

Het betoog slaagt niet.

Conclusie beroep

10. Het beroep van [appellant] tegen het besluit van 9 februari 2026 is ongegrond.

Proceskosten

11. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;

II. verklaart het beroep tegen het besluit van 9 februari 2026 ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. C.H. Bangma, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.

w.g. Bangma
lid van de enkelvoudige kamer

w.g. Graaff-Haasnoot
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 9 september 2026

531-1211