Uitspraak 202500113/1/A2

202500113/1/A2.
Datum uitspraak: 2 september 2026

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

I.        [appellante], gevestigd in [plaats],

II.       het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland, appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 27 november 2024 in zaak nr. 22/5949 in het geding tussen:

[appellante]

en

het college.

Procesverloop

Bij besluit van 25 november 2021 heeft het college aan [appellante] een tegemoetkoming in faunaschade van € 12.815,39 toegekend.

Bij besluit van 14 oktober 2022 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 27 november 2024 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 14 oktober 2022 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak.

Tegen deze uitspraak hebben [appellante] en het college elk hoger beroep ingesteld.

[appellante] en het college hebben elk een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Bij besluit van 10 december 2025 heeft het college het door [appellante] tegen het besluit van 25 november 2021 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.

[appellante] heeft gronden tegen dit besluit ingediend.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 16 april 2026, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. W.M. Janse, advocaat in Harderwijk, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.A.M. van Rhee, vergezeld door K. Groenevelt MSc en J.W. van de Meer, zijn verschenen.

Overwegingen

1.       De rechtbank heeft terecht vastgesteld dat in dit geval de Wet natuurbescherming (Wnb), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing is.

Aanvraag

2.       [appellante] exploiteert een melkveehouderij in Wijdewormer. Op 4 juli 2021 heeft zij een aanvraag om een tegemoetkoming in faunaschade, als bedoeld in artikel 6.1, eerste lid, van de Wnb, ingediend voor de schade die voornamelijk door grauwe ganzen aan haar percelen grasland is toegebracht. De tegemoetkoming is aangevraagd voor de periode van 1 maart 2021 tot en met 1 september 2021.

Besluitvorming

3.       Het college heeft aan [appellante] een tegemoetkoming in faunaschade toegekend. Het college is hierbij uitgegaan van een schadebedrag van € 15.815,52 en heeft hierbij een eigen risico van 20% ingehouden. Dit percentage is ontleend aan artikel 5, vierde lid, gelezen in samenhang met artikel 6a, van de Beleidsregel tegemoetkomingschade Noord-Holland (de Beleidsregel), zoals die sinds 1 mei 2021 luidde. Vóór deze datum werd een eigen risico van 5% gehanteerd.

Omvang van het geschil

4.       Tussen partijen is alleen de hoogte van het door het college toegepaste eigen risico in geschil. [appellante] heeft zich in beroep op het standpunt gesteld dat het college dit onderdeel van de Beleidsregel buiten toepassing had moeten laten, omdat de verhoging van het eigen risico van 5 naar 20% in artikel 5, vierde lid, in strijd is met het vertrouwensbeginsel en met het evenredigheidsbeginsel. Verder heeft zij aangevoerd dat zowel de verhoging als het besluit van 14 oktober 2022 onvoldoende is gemotiveerd.

Uitspraak van de rechtbank

5.       De rechtbank volgt [appellante] niet in haar betoog dat tijdens de vergaderingen van Provinciale Staten van Noord-Holland van 26 september 2016 en 3 oktober 2016 aan haar is toegezegd dat 95% van de schade aan de gewassen, veroorzaakt door ganzen, door de provincie wordt vergoed, totdat de totale schade weer is gedaald tot het niveau van 2005 (€ 100.000,00). De toezegging waarop [appellante] zich beroept, is geen concrete specifiek aan haar gerichte toezegging, maar een toezegging die is gedaan in een politiek debat over hoe beleidsregels volgens het toenmalige bestuur (moeten) worden ingevuld. Er is daarom geen sprake van strijd met het vertrouwensbeginsel.

6.       Naar het oordeel van de rechtbank heeft [appellante] terecht aangevoerd dat het college het besluit van 14 oktober 2022 onvoldoende heeft gemotiveerd. Het college heeft, net als het bestuursorgaan dat was betrokken in de zaak die tot de uitspraak van de Afdeling van 16 juni 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1263) heeft geleid (de andere zaak), gekozen voor een standaardisering van het normale maatschappelijke risico, door dit risico vast te stellen op 20% van de schade. Uit de uitspraak van de Afdeling volgt dat dit is toegestaan, mits het bestuursorgaan de standaard heeft gebaseerd op een zeker inzicht in de schadelast van de individuele grondeigenaar. Omdat in dit geval het college de standaardisering van het normale maatschappelijke risico niet op een dergelijk inzicht heeft gebaseerd, heeft het onvoldoende gemotiveerd waarom de gekozen standaard passend is. Het gevolg hiervan is dat het college niet heeft kunnen volstaan met een verwijzing naar de Beleidsregel, maar per individuele aanvrager had moeten beoordelen of de schade tot het normale maatschappelijke risico of het normale bedrijfsrisico behoort, met inachtneming van alle omstandigheden van die aanvrager. Omdat het college dit niet heeft gedaan, heeft de rechtbank het besluit van 14 oktober 2022 wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit op het bezwaar van [appellante] te nemen.

Gelet hierop is de rechtbank niet meer toegekomen aan de beoordeling of de gevolgen van het toepassen van een eigen risico van 20% in het geval van [appellante] onevenredig zijn.

Hoger beroep van het college

7.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte een vergelijking heeft gemaakt met de andere zaak. Volgens het college heeft zij miskend dat het beleid in de Beleidsregel en de motivering daarvan wezenlijk verschillen van het beleid en de daaraan ten grondslag gelegde motivering van het bestuursorgaan in de andere zaak. Het college heeft daartoe onder meer het volgende aangevoerd.

Uit de toelichting bij de Wnb (Kamerstukken II 2011/12, 33 384, nr. 3, p. 210-211) volgt dat de tegemoetkoming is bedoeld voor situaties waarin de overheid diersoorten via regelgeving beschermt en de grondeigenaar daardoor wordt beperkt in zijn mogelijkheden om schade te voorkomen. In dat geval mag de schade redelijkerwijs niet of niet geheel voor rekening van de grondeigenaar blijven. In lijn met deze gedachte is in de Beleidsregel bepaald dat geen tegemoetkoming wordt verstrekt wanneer voor de betreffende diersoort een provinciale vrijstelling geldt. De provinciale vrijstelling brengt immers met zich dat de beperkingen van overheidswege bij het voorkomen van schade grotendeels zijn opgeheven. Op dit uitgangspunt is een uitzondering gemaakt bij schade die is veroorzaakt door de grauwe gans, kolgans en brandgans. Hoewel voor deze ganzensoorten met ingang van 1 januari 2017 een provinciale vrijstelling geldt, vond het college het, gelet op de omvang van de populatie van deze soorten, niet redelijk om van de grondeigenaar te verwachten dat deze in staat zal zijn om alle schade te voorkomen. Daarom wordt een tegemoetkoming verstrekt. Wel heeft het college met ingang van 1 mei 2021 het eigen risico verhoogd van 5 naar 20% om de tegemoetkoming meer in verhouding te brengen met de ruime mogelijkheden tot schadebestrijding.

De situatie in de andere zaak was wezenlijk anders. Daar had het betrokken bestuursorgaan het eigen risico verhoogd voor alle diersoorten en speelde de eventuele aanwezigheid van een provinciale vrijstelling geen rol. Bovendien had het bestuursorgaan in de andere zaak gekozen voor een standaardisering van het normale maatschappelijke risico om de uitvoeringslast te beperken en had het bestuursorgaan deze standaard onderbouwd met een onderzoek waarin de gemiddelde schadelast werd afgezet tegen de gemiddelde omzet. Deze omstandigheden zijn niet aan de orde geweest bij de verhoging van het eigen risico van 5 naar 20%. Volgens het college heeft de rechtbank ten onrechte uit de uitspraak van de Afdeling van 16 juni 2021 afgeleid dat een verhoging van het eigen risico uitsluitend kan worden gestoeld op een standaardisering van het normale maatschappelijke risico en een cijfermatige onderbouwing daarvan.

7.1.    Uit vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer de door de rechtbank aangehaalde uitspraak van 16 juni 2021) volgt dat het in de eerste plaats aan het bestuursorgaan is om, in het kader van de vraag of schade op grond van artikel 6.1 van de Wnb redelijkerwijs geheel of gedeeltelijk ten laste van de schadelijdende grondeigenaar behoort te blijven, de omvang van het normale ondernemersrisico of normale maatschappelijke risico vast te stellen. Daarbij komt aan het bestuursorgaan beoordelingsruimte toe. Het bestuursorgaan moet de vaststelling van het normale ondernemersrisico of normale maatschappelijke risico naar behoren motiveren.

De vraag of schade die het gevolg is van een diersoort als bedoeld in artikel 6.1, eerste lid, van de Wnb tot het normale ondernemersrisico of het normale maatschappelijke risico behoort, moet worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Daarbij zijn onder andere de aard, de omvang en de voorzienbaarheid van de schade van belang. Ook is van belang dat de wetgever de verantwoordelijkheid voor de bescherming van have en goed tegen schade door dieren primair bij de grondeigenaar heeft gelegd.

In beginsel moet de beoordeling per individueel geval plaatsvinden, maar het bestuursorgaan mag er ook voor kiezen om over te gaan tot een standaardisering van het normale ondernemersrisico of normale maatschappelijk risico, mits het deugdelijk motiveert waarom de gekozen standaard passend is.

7.2.    Op grond van artikel 5, vierde lid, van de Beleidsregel hanteert het college in alle gevallen waarin de schade is veroorzaakt door de grauwe gans, brandgans of kolgans - ongeacht de aard, omvang en voorzienbaarheid van de schade in het individuele geval - een eigen risico van 20%. Het college heeft op de zitting van de Afdeling toegelicht waarom het daarvoor heeft gekozen. Voor deze ganzensoorten geldt al geruime tijd een provinciale vrijstelling op grond waarvan zij, behalve tijdens de winterrustperiode van 1 november tot 1 maart, mogen worden verjaagd en afgeschoten en hun nesten mogen worden weggehaald. Daardoor zijn er op percelen die buiten een Natura 2000-gebied liggen nauwelijks beperkingen van de mogelijkheden tot het voorkomen van de schade door deze ganzensoorten. Het college heeft het eigen risico voor deze schade, met ingang van 1 mei 2021, van 5 naar 20% verhoogd om een onderscheid te maken met schade op percelen die binnen een Natura 2000-gebied liggen en schade door andere diersoorten, waarvoor wegens vergaande beperkingen in de mogelijkheden tot het voorkomen van schade respectievelijk geen eigen risico en een eigen risico van 5% gelden. Met de verhoging van het eigen risico heeft het college de hoogte van de tegemoetkoming dus meer in verhouding willen brengen met de mate waarin agrarische ondernemers schade kunnen voorkomen. Daarnaast heeft het college deze verhoging vastgesteld om deze ondernemers een financiële prikkel te geven om de schade te voorkomen. Dat het college ervoor heeft gekozen een tegemoetkoming ter hoogte van 80% van de vastgestelde schade te verstrekken, hoewel er door de provinciale vrijstelling nauwelijks beperkingen gelden voor de mogelijkheden tot bestrijding van deze ganzensoorten, heeft te maken met de grote omvang van de populatie van deze ganzensoorten Deze omvang maakt dat het in de praktijk niet mogelijk is om alle schade effectief te voorkomen.

7.3.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college, gelet op het voorgaande, deugdelijk gemotiveerd waarom de gekozen standaard passend is. Daarbij is van belang dat, zoals het college ook in hoger beroep benadrukt, uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wnb volgt dat de tegemoetkoming van artikel 6.1 is bedoeld voor de situatie waarin de overheid diersoorten via regelgeving beschermt en de grondeigenaar daardoor wordt beperkt in zijn mogelijkheden om schade te voorkomen. Die situatie doet zich hier niet voor. De door de rechtbank aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 16 juni 2021 leidt niet tot een andere conclusie. Het college voert terecht aan dat de rechtbank ten onrechte uit die uitspraak heeft afgeleid dat een eigen risico van 20% slechts passend is, indien dit zou zijn gebaseerd op een cijfermatig onderzoek naar de hoogte van de gemiddelde schade van grondeigenaren, in verhouding tot de gemiddelde omzet die zij hebben behaald. Dat dit onderzoek hier ontbreekt, betekent niet dat het college, gelet op de beslissingsruimte die het heeft, in dit geval geen eigen risico van 20% heeft mogen hanteren. Het gekozen percentage is niet zodanig hoog, dat daaruit zonder meer volgt dat een grondeigenaar of grondgebruiker, als gevolg van de toepassing van de standaard, een onevenredig zware last te dragen heeft. Verder is van belang dat het college, in het voordeel van de aanvrager, op grond van artikel 4:84 van de Awb van deze standaard kan afwijken, indien de aanvrager aannemelijk maakt dat aan de vereisten van deze bepaling wordt voldaan.

Het betoog slaagt.

Hoger beroep van [appellante]

8.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college niet in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld. Tijdens de vergadering van de Commissie Natuur, Landbouw, Milieu van Provinciale Staten van Noord-Holland heeft het college ondubbelzinnig toegezegd dat de tegemoetkoming in schade door ganzen 95% bedraagt totdat het schadeniveau is teruggebracht tot het niveau van 2005. Omdat [appellante] en LTO Noord, een organisatie die ondernemers en boeren vertegenwoordigt, tijdens de commissievergadering aanwezig waren en de toezegging is gedaan naar aanleiding van een vraag van de vertegenwoordiger van LTO Noord, gaat het volgens [appellante] om een aan haar en LTO Noord gerichte toezegging. Verder heeft het college niet gemotiveerd welke zwaarwegende belangen aan het honoreren van de eerder gewekte verwachting in de weg staan.

8.1.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat aan haar van de zijde van het college een toezegging of andere uitlating is gedaan waaruit zij redelijkerwijs kon afleiden dat het college het beleid nooit zou wijzigen. Dat het college eerder, in een politiek debat, geen aanleiding heeft gezien om het eigen risico te verhogen, sluit niet uit dat het college dat later, bij een relevante wijziging van feiten en omstandigheden, alsnog zou kunnen doen.

9.       [appellante] betoogt dat het hanteren van een eigen risico van 20% onevenredig is. Volgens haar maakt de omvang van de ganzenpopulatie het voorkomen of beperken van de schade praktisch onmogelijk. Het college heeft daarin aanleiding gezien om, bij besluit van 30 januari 2024, de Beleidsregel te wijzigen en het eigen risico weer naar 5% te verlagen voor aanvragen die vanaf 1 november 2023 zijn ingediend. Daarmee heeft het college erkend dat het hanteren van een eigen risico van 20% niet evenredig is.

9.1.    Uit overwegingen 7.2 en 7.3 van deze uitspraak volgt dat het hanteren van een eigen risico van 20% van de schade op zichzelf niet onevenredig is. Met een eigen risico van 20% wordt het overgrote deel van de vastgestelde schade vergoed en komt dit deel dus niet voor rekening van de grondeigenaar. Naar het oordeel van de Afdeling is de Beleidsregel, zoals die sinds 1 mei 2021 luidde, daarom niet onevenwichtig. Verder valt uit de toelichting bij het besluit van 30 januari 2024 niet af te leiden dat de beleidswijziging is ingegeven door het inzicht dat het hanteren van een eigen risico van 20% ook in oude gevallen, zoals dat van [appellante], onjuist was.

Voor zover [appellante] zich op het standpunt stelt dat toepassing van een eigen risico van 20% in haar geval onevenredig is, is van belang dat zij niet met gegevens of  bescheiden heeft onderbouwd dat zich bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb voordoen, die maken dat het college in haar geval van de Beleidsregel had moeten afwijken.

Het beroep slaagt niet.

Conclusie

10.     Het hoger beroep van het college is gegrond. Het hoger beroep van [appellante] is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Uit de bespreking van de hoger beroepen volgt dat het door [appellante] tegen het besluit van 14 oktober 2022 ingestelde beroep ongegrond moet worden verklaard.

Beroep van rechtswege

11.     Het besluit van 10 december 2025 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Met de vernietiging van de aangevallen uitspraak komt aan dit besluit de grondslag te ontvallen. De Afdeling zal dit besluit daarom vernietigen.

Proceskosten

12.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart het hoger beroep van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland gegrond;

II.       verklaart het hoger beroep van [appellante] ongegrond;

III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 27 november 2024 in zaak nr. 22/5949;

IV.     verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 14 oktober 2022 ongegrond;

V.      vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 10 december 2025.

Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.

w.g. Den Ouden
voorzitter

w.g. Hazen
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 2 september 2026

452-1160