Uitspraak 202601715/1/R1

202601715/1/R1.
Datum uitspraak: 21 augustus 2026

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (de Awb) in het geding tussen:

[appellante], wonend in Venray,
appellante,

en

het college van burgemeester en wethouders van Venray,
verweerder.

Procesverloop

[appellante] heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit door het college over wijziging van het omgevingsplan van de gemeente Venray.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

[appellante] heeft nadere stukken ingediend.

Overwegingen

Wettelijk kader

1.       Het op deze zaak betrekking hebbend wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.

Inleiding

2.       Op 19 maart 2025 heeft de gemeente Venray van [appellante] een e-mail ontvangen waarin "formeel" wordt verzocht om "[…] het bouwblok op het perceel perceel VRY00-C-8599, dat in het verleden is gebruikt als locatie voor een woning, opnieuw op te nemen in het bestemmingsplan" en "[…] het bestemmingsplan dienovereenkomstig te corrigeren en het bouwblok opnieuw op te nemen. Indien dit niet mogelijk is binnen de huidige planregeling, verzoek ik u een herzieningsprocedure of een correctie via een postzegelbestemmingsplan in gang te zetten." Op 26 maart 2025 heeft de gemeente Venray een brief ontvangen waarin het verzoek van 19 maart 2025 wordt herhaald.

Naar aanleiding van de e-mail van 19 maart 2025 heeft er een mailwisseling plaatsgevonden tussen een ambtenaar van de afdeling ruimtelijke ordening van de gemeente en [appellante]. Dit heeft geleid tot een e-mail van [appellante] van 27 juni 2025, waarin zij haar eerdere verzoek onder de aandacht brengt. In reactie op die e-mail is op 8 juli 2025 een e-mail van de ambtenaar aan [appellante] gevolgd, waarin hij haar meedeelt geen formeel besluit te kunnen nemen, maar hij ook meedeelt dat er twee mogelijkheden zijn die wel een besluit opleveren: (1) een vergunningaanvraag via het Digitaal Stelsel Omgevingswet of (2) een verzoek tot het wijzigen van het omgevingsplan, vergezeld van onder meer een concept voor een set regels en voor een verbeelding.

Op 17 september 2025 heeft [appellante] de gemeente via een e-mail in gebreke gesteld een besluit te nemen op haar verzoek. Op 22 december 2025 is een ingebrekestelling per brief gevolgd. Bij brief van 22 januari 2026 heeft het college de ingebrekestelling van [appellante] afgewezen, met de motivering dat de brief van 19 maart 2025 niet concreet genoeg is om te worden beschouwd als aanvraag om het bestemmingsplan (nu: omgevingsplan) te wijzigen en het verzoek daardoor niet als aanvraag kan worden geduid.

Is er sprake van een aanvraag?

3.       De Afdeling begrijpt het betoog van [appellante] aldus dat het college haar verzoek ten onrechte niet heeft opgevat als een aanvraag om het omgevingsplan te wijzigen. De wet, en in het bijzonder de Awb, stelt geen eisen aan de specifieke manier waarlangs een aanvraag moet worden ingediend, aldus [appellante]. Het college heeft volgens haar daarnaast miskend dat zij een concreet, individueel en afgebakend verzoek met betrekking tot één perceel heeft ingediend. [appellante] stelt verder dat, indien het college toch een nadere motivering van de aanvraag noodzakelijk achtte, het dit concreet en gemotiveerd kenbaar had kunnen maken. Zij verwijst daarvoor naar artikel 4:5 van de Awb.

3.1.    Het college betoogt dat [appellante] geen aanvraag heeft gedaan, omdat het verzoek per e-mail naar het algemene e-mailadres van de gemeente is gestuurd. [appellante] had haar verzoek via [email protected] moeten indien, aldus het college. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 4 mei 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM3260, betoogt het college verder dat het verzoek van [appellante] te weinig concreet is om naar zijn inhoud als aanvraag te kunnen worden beschouwd. De brieven en e-mails van [appellante] betreffen volgens het college niet meer dan een globale duiding van het plan om ooit een woning te bouwen. Dit is te weinig concreet om het verzoek van 19 maart 2025 als aanvraag om het omgevingsplan te wijzigen te kunnen aanduiden, aldus het college. Niet duidelijk is hoe groot het bouwvlak zou moeten worden, waar het bouwvlak gesitueerd zou moeten worden en welke (bouw)regels bij dit nieuwe bouwvlak vastgesteld moeten worden. Het verzoek van [appellante] bevat ook geen toelichting/motivering dat een bouwvlak op locatie met het oog op de evenwichtige toedeling van functies aan locaties mogelijk is. Dat is wel nodig voor de kwalificatie van een verzoek als aanvraag, zo betoogt het college.

3.2.    De Afdeling is van oordeel dat het college het verzoek van [appellante] van 19 maart 2025 had moeten aanmerken en behandelen als een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Zij overweegt daartoe als volgt.

3.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, is een verzoek slechts een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb als het is gericht op het nemen van een besluit. Voor het antwoord op de vraag of een verzoek gericht is op het nemen van een besluit, zijn de inhoud en de strekking van het verzoek bepalend. De Afdeling verwijst hiervoor naar haar uitspraak van 12 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1004, onder 3.3.2.

Uit de inhoud van het verzoek blijkt dat [appellante] de bouw van een woning op haar perceel mogelijk wil maken. Zij heeft de gemeente daarom verzocht het bouwvlak - waarvan zij stelt dat dit in eerdere plannen al was opgenomen - terug te plaatsen, zodat dit mogelijk wordt gemaakt. [appellante] verzoekt ook expliciet het geldende bestemmingsplan te corrigeren, dan wel, als dat niet mogelijk is, een herzieningsprocedure te starten of een correctie te laten plaatsvinden via een zogenoemde postzegelbestemming. Hoewel niet uitdrukkelijk is verzocht om het wijzigen van het omgevingsplan, moet het verzoek, gelet op de invoering van de Omgevingswet (Ow) per 1 januari 2024, wel worden opgevat als zodanig.

3.4.    De Afdeling kan het college niet volgen in de stelling dat het verzoek van [appellante] geen aanvraag is omdat het niet voldoende concreet is. De strekking van het verzoek is dat het omgevingsplan van de gemeente Venray wordt gewijzigd voor zover het gaat om het perceel VRY00-C-8599. Dat bij het verzoek volgens het college geen (of niet voldoende) gegevens en/of bescheiden zijn gevoegd, betekent niet dat er geen sprake is van een aanvraag. Of er voldoende gegevens en bescheiden zijn om op de aanvraag te beslissen, ziet op de vraag of sprake is van een onvolledige aanvraag, maar niet de vraag óf er sprake is van een aanvraag.

3.5.    De Afdeling merkt verder op dat [appellante] haar verzoek niet alleen per e-mail heeft ingediend via het algemene e-mailadres van de gemeente, maar ook schriftelijk per post. Niet duidelijk is waarop het college zijn standpunt baseert dat [appellante] haar verzoek tot wijziging van het omgevingsplan via [email protected] had moeten indienen, nog daargelaten of het college een aanvrager daartoe kan verplichten, gelet op artikel 4:1 van de Awb. Wat het college naar voren heeft gebracht over het indienen van de aanvraag op de juiste manier, treft dan ook geen doel.

De beslistermijn

4.       Het college had op de aanvraag van [appellante] moeten beslissen. Voor de beantwoording van de vraag of het beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit gegrond is, is van belang binnen welke termijn het college op de aanvraag een besluit had moeten nemen. De Afdeling overweegt daarover als volgt.

4.1.    [appellante] heeft haar aanvraag ingediend na 1 januari 2024. Dat betekent dat op haar aanvraag onder meer de Ow van toepassing is. Uit artikel 16.30, in samenhang gelezen met artikel 16.24, van de Ow volgt dat de voorbereiding van de vaststelling, wijziging en intrekking van een omgevingsplan met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb geschiedt. Een uitzondering op de toepassing van afdeling 3.4 van de Awb, zoals bijvoorbeeld was opgenomen in de artikelen 3.9 en 3.9a van Wet ruimtelijke ordening (Wro) zoals die tot 1 januari 2024 gold, kent de Ow voor de vaststelling, wijziging of intrekking van een omgevingsplan niet. Daarmee is echter niet gezegd dat afdeling 3.4 van de Awb altijd moet worden toegepast als een aanvraag om wijziging van een omgevingsplan wordt ingediend. Uit artikel 3:10, tweede lid, van de Awb volgt dat afdeling 3.4 van de Awb niet van toepassing is op de voorbereiding van een besluit inhoudende de afwijzing van een aanvraag tot intrekking of wijziging van een besluit, tenzij bij wettelijk voorschrift of bij besluit van het bestuursorgaan anders is bepaald. In de Ow, Awb noch enig ander wettelijk voorschrift is een bepaling opgenomen waarin staat dat afdeling 3.4 van de Awb ook van toepassing is op de voorbereiding van een besluit inhoudende de afwijzing van een aanvraag om wijziging van een omgevingsplan. Dat betekent dat het bevoegd gezag onder de Ow de bevoegdheid heeft om afdeling 3.4 van de Awb achterwege te laten als het gaat om een aanvraag die ziet op de wijziging van een omgevingsplan. Daarnaast is niet gebleken dat de raad van de gemeente Venray of het college in een besluit een uitzondering heeft neergelegd als bedoeld in de eerste volzin van artikel 3:10, eerste lid, van de Awb. Gelet hierop had het college de mogelijkheid om afdeling 3.4 van de Awb toe te passen en te doorlopen óf de aanvraag van [appellante] zonder toepassing van die afdeling af te wijzen en de bezwaarprocedure te doorlopen indien [appellante] aanleiding zag om bezwaar te maken.

4.2.    De Afdeling realiseert zich dat met het voorgaande anders wordt geoordeeld dan wat de wetgever met de invoering van de Ow mogelijk voor ogen heeft gehad. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 16.30 van de Ow (Kamerstukken II 2013/2014, 33962, nr. 3, blz. 299) volgt namelijk dat de wetgever heeft beoogd dat op de afwijzing van een verzoek tot wijziging van een omgevingsplan uit het oogpunt van uniformiteit ook afdeling 3.4 van de Awb van toepassing is. De Afdeling merkt echter op dat die bedoeling niet strookt met de regeling die de wetgever met de invoering van artikel 3:10, tweede lid, van de Awb in het leven heeft geroepen en de bedoeling die de wetgever daarbij lijkt te hebben gehad. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de wet "Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsproceure Awb" (Kamerstukken II 2003/04, 29421, nr. 3, p.13) volgt namelijk dat dat de wetgever niet heeft bedoeld om de uniforme voorbereidingsprocedure van toepassing te laten zijn in gevallen waarin een aanvraag tot wijziging van een besluit wordt gedaan en het duidelijk is dat geen medewerking zal worden verleend. In de Ow is voor omgevingsplannen hierop geen uitzondering gemaakt. Bij gebrek aan een wettelijke uitzondering op het bepaalde in artikel 3:10, tweede lid, van de Awb, acht de Afdeling daarom de wettekst van artikel 3:10, tweede lid, van de Awb doorslaggevend en niet de bedoeling van de wetgever bij de invoering van artikel 16.30 van de Ow.

4.3.    De bevoegdheid om afdeling 3.4 van de Awb achterwege te laten, had het bevoegd gezag ook onder de Wro waar het ging om de vaststelling of wijziging van een bestemmingsplan. Dit bracht een aanvrager die verzocht om vaststelling of herziening van een bestemmingsplan in onzekerheid over de termijn waarbinnen een besluit op de aanvraag kon worden verwacht. De Afdeling heeft met haar uitspraak van 4 juni 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN4062, beoogd die onzekerheid weg te nemen. In die uitspraak van 4 juni 2010 heeft de Afdeling de lijn in het leven geroepen dat wanneer bij een aanvraag om vaststelling of herziening van een bestemmingsplan niet op voorhand duidelijk is of ten aanzien van het reële besluit afdeling 3.4 van de Awb van toepassing is, de beslistermijn moet worden geacht te zijn overschreden als er 14 weken vanaf de ontvangst van de aanvraag zijn verstreken. De Afdeling ziet geen aanleiding om daar onder de Ow anders mee om te gaan. Voortzetting van de lijn die in uitspraak van 4 juni 2010 uiteen is gezet, zal ook onder de Ow onzekerheid bij de aanvrager kunnen voorkomen.

Dit betekent dat het bevoegd gezag binnen 14 weken na ontvangst van een aanvraag tot wijziging van het omgevingsplan moet overgaan tot het nemen van een definitief besluit dan wel een ontwerp van een besluit ter inzage moet leggen.

Wat betekent dit voor het beroep van [appellante]?

5.       [appellante] heeft op 26 maart 2025 bij het college schriftelijk een aanvraag ingediend. [appellante] heeft het college vervolgens op 22 december 2025 schriftelijk in gebreke gesteld. Op dat moment waren meer dan 14 weken verstreken sinds het indienen van de aanvraag. Omdat ook na de ingebrekestelling een besluit van het college uitbleef, heeft [appellante] op 23 januari 2026 beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit. Op dat moment waren dus meer dan twee weken verstreken sinds de ingebrekestelling. Ook in de periode daarna heeft het college niet alsnog een besluit op de aanvraag genomen. In verband daarmee is het beroep kennelijk gegrond. Het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit moet worden vernietigd.

6.       Gelet op het voorgaande en gezien artikel 8:55d, eerste lid, van de Awb dient het college alsnog een besluit te nemen op de aanvraag van [appellante]. De Afdeling zal daartoe een termijn op grond van artikel 8:55d, derde lid, stellen.

De Afdeling bepaalt verder met toepassing van artikel 8:55d, tweede lid, van de Awb dat het college een dwangsom aan [appellante] verbeurt voor iedere dag dat het college in gebreke blijft deze uitspraak na te leven. De Afdeling stelt de dwangsom vast op € 100,00 per dag, met een maximum van € 15.000,00.

7.       [appellante] verzoekt de Afdeling ook een dwangsom als bedoeld in artikel 4:17 van de Awb te verbinden aan de uitspraak. De Afdeling begrijpt dat [appellante] hiermee doelt op de mogelijkheid om op grond van artikel 8:55c van de Awb de hoogte van de ingevolge afdeling 4.3.1 van de Awb verbeurde dwangsom vaststellen. Het nemen van een besluit omtrent wijziging van een omgevingsplan is, ook in het geval daaraan een aanvraag ten grondslag ligt, echter niet het nemen van een beschikking als bedoeld in artikel 4:17, gelezen in samenhang met artikel 1:3, tweede lid, van de Awb. Dit betekent dat geen dwangsom als bedoeld in artikel 4:17 van de Awb is verbeurd.

8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden, omdat van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen niet is gebleken. De Afdeling zal het college wel gelasten het griffierecht dat voor het beroep is betaald, te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart het beroep gegrond;

II.       vernietigt het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit op de aanvraag van [appellante];

III.      draagt het college van burgemeester en wethouders van Venray op om uiterlijk op 13 november 2026 een besluit te nemen op die aanvraag en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;

IV.      bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van Venray aan [appellante] een dwangsom verbeurt voor elke dag waarmee het college de hiervoor genoemde termijn voor de bekendmaking van het besluit overschrijdt, waarbij de hoogte van de dwangsom € 100,00 per dag bedraagt, met een maximum van € 15.000,00;

V.       gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Venray aan [appellante] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 200,00 vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Besselink, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.

w.g. Besselink
lid van de enkelvoudige kamer

w.g. Sparreboom
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 21 augustus 2026

195-1089

BIJLAGE

ALGEMENE WET BESTUURSRECHT

Hoofdstuk 1. Inleidende bepalingen

Titel 1.1. Definities en reikwijdte

Artikel 1:3

1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.

2. Onder beschikking wordt verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.

3. Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.

Hoofdstuk 3. Algemene bepalingen over besluiten

Afdeling 3.4. Uniforme openbare voorbereidingsprocedure

Artikel 3.10

1. Deze afdeling is van toepassing op de voorbereiding van besluiten indien dat bij wettelijk voorschrift of bij besluit van het bestuursorgaan is bepaald.

2. Tenzij bij wettelijk voorschrift of bij besluit van het bestuursorgaan anders is bepaald, is deze afdeling niet van toepassing op de voorbereiding van een besluit inhoudende de afwijzing van een aanvraag tot intrekking of wijziging van een besluit.

3. Afdeling 4.1.1 is mede van toepassing op andere besluiten dan beschikkingen, indien deze op aanvraag worden genomen en voorbereid overeenkomstig deze afdeling.

[…]

Hoofdstuk 4. Bijzondere bepalingen over besluiten

Titel 4.1. Beschikkingen

Afdeling 4.1.1. De aanvraag

Artikel 4:1

Tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, wordt de aanvraag tot het geven van een beschikking schriftelijk ingediend bij het bestuursorgaan dat bevoegd is op de aanvraag te beslissen.

Artikel 4:5

1. Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien:

a. de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, of

b. de aanvraag geheel of gedeeltelijk is geweigerd op grond van artikel 2:15, of

c. de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking,

mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.

[…]

4. Een besluit om de aanvraag niet te behandelen wordt aan de aanvrager bekendgemaakt binnen vier weken nadat de aanvraag is aangevuld of nadat de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken.

[…]

Afdeling 4.1.3. Beslistermijn

§4.1.3.2. Dwangsom bij niet tijdig beslissen

Artikel 4:17

1. Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.

[…]

3. De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.

[…]

Hoofdstuk 6. Algemene bepalingen over bezwaar en beroep

Afdeling 6.1. Inleidende bepalingen

Artikel 6:2

Voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep worden met een besluit gelijkgesteld:

a.       […], en

b.       het niet tijdig nemen van een besluit.

Afdeling 6.2. Overige algemene bepalingen

Artikel 6:12

1.       Indien het beroep is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit dan wel het niet tijdig bekendmaken van een van rechtswege verleende beschikking, is het niet aan een termijn gebonden.

2.       Het beroepschrift kan worden ingediend zodra:

a.       het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen of een van rechtswege verleende beschikking bekend te maken, en

b.       twee weken zijn verstreken na de dag waarop belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk heeft medegedeeld dat het in gebreke is.

[…]

Hoofdstuk 8 Bijzondere bepalingen over de wijze van procederen bij de bestuursrechter

Titel 8.2 Behandeling van het beroep in eerste aanleg

Afdeling 8.2.4a Beroep bij niet tijdig handelen

Artikel 8:55d

1.       Indien het beroep gegrond is en nog geen besluit is bekendgemaakt, bepaalt de bestuursrechter dat het bestuursorgaan binnen twee weken na de dag waarop de uitspraak wordt verzonden alsnog een besluit bekendmaakt.

2.       De bestuursrechter verbindt aan zijn uitspraak een nadere dwangsom voor iedere dag dat het bestuursorgaan in gebreke blijft de uitspraak na te leven. De artikelen 611c en 611g van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering zijn van overeenkomstige toepassing.

3.       In bijzondere gevallen of indien de naleving van andere wettelijke voorschriften daartoe noopt, kan de bestuursrechter een andere termijn bepalen of een andere voorziening treffen.

OMGEVINGSWET

Hoofdstuk 16

Afdeling 16.3. Totstandkomingsprocedures

§16.3.1. Toepassing afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht

Artikel 16.22. (toepassing paragraaf 16.3.1)

Deze paragraaf is van toepassing als bij of krachtens deze wet is bepaald dat afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing is.

Artikel 16.24. (intrekking of wijziging)

1. Tenzij het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval of besluit, zijn de paragrafen 16.3.1a tot en met 16.3.9 en de artikelen 16.40, eerste lid, 16.50, eerste lid, 16.70 en 16.71 van overeenkomstige toepassing op een wijziging of intrekking van de daarin genoemde besluiten of andere rechtsfiguren of documenten.

2. Een bestuursorgaan kan afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht buiten toepassing laten als het gaat om een wijziging die alleen ziet op het herstel van een kennelijke verschrijving.

§16.3.5. Omgevingsplan, waterschapsverordening en omgevingsverordening

Artikel 16.30. (toepassing Algemene wet bestuursrecht)

1. Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van een omgevingsplan.

2. In afwijking van artikel 3:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht zijn de artikelen 3:43 tot en met 3:45 en afdeling 3.7 van die wet van toepassing op een omgevingsplan.