Uitspraak 202601300/1/R2

202601300/1/R2.
Datum uitspraak: 26 augustus 2026

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellante], gevestigd in Hank, gemeente Altena,
appellante,

tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-­West-­Brabant van 13 maart 2026 in zaak nr. 25/4820 in het geding tussen:

[appellante]

en

het college van burgemeester en wethouders van Altena.

Procesverloop

Bij besluit van 4 maart 2025 heeft het college [appellante] onder oplegging een last onder dwangsom gelast om het bouwwerk op het perceel Keizersveer ongenummerd in Hank geheel te verwijderen.

Bij besluit van 8 augustus 2025 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 13 maart 2026 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.

Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 30 juli 2026, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. G.J.M. de Jager, advocaat te Rotterdam, vergezeld door [persoon], en het college, vertegenwoordigd door S. Kammer-Nieuwehuizen, M. van Vuuren, I.Y. Achterberg en F. Ezzarga, zijn verschenen. De zaak is op zitting tegelijkertijd behandeld met zaak nrs. 202601300/2/R2 en 202501511/1/R2.

Overwegingen

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet voor een ambtshalve te nemen besluit toepassing is gegeven aan artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) of een dergelijk besluit bekendgemaakt is, dan blijft op grond van artikel 4.5, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit onherroepelijk wordt.

Bij brief van 27 juli 2023 heeft het college [appellante] op grond van artikel 4:8 van de Awb in de gelegenheid gesteld een zienswijze naar voren te brengen op zijn voornemen om een last onder dwangsom op te leggen. Dat betekent dat in dit geval het recht, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Inleiding

2.       [appellante] is eigenaar van het perceel Keizersveer ongenummerd in Hank, kadastraal bekend als gemeente Dussen, sectie R, nummer 2738. Op het perceel rust op grond van het geldende bestemmingsplan "Buitengebied" de bestemming "Natuur", de aanduiding "Waterstaat - Waterstaatkundige functie" en de gebiedsaanduiding "overige zone - zeekleilandschap - eerste aanwaspolders". Ter plaatse is geen bebouwing toegestaan. Op het perceel staat sinds de jaren ’70 een bouwwerk, waarvoor geen omgevingsvergunning is verleend. Op 17 juli 2023 is door een toezichthouder van de gemeente geconstateerd dat ter plaatse zonder omgevingsvergunning bouwwerkzaamheden werden verricht. Op 27 juli 2023 heeft het college een voornemen tot oplegging van een last onder dwangsom kenbaar gemaakt. [appellante] heeft vervolgens een omgevingsvergunning aangevraagd ter legalisatie van de bouwwerkzaamheden. Deze vergunning is door het college bij besluit van 18 april 2024 geweigerd. De geweigerde omgevingsvergunning is onderwerp van het geschil in zaak nr. 202501511/1/R2.

Bij het besluit van 4 maart 2025 heeft het college [appellante] gelast om de bebouwing op het perceel te verwijderen en verwijderd te houden. Aan de last heeft het college een dwangsom verbonden van € 10.000,00 ineens. Dit besluit is bij het besluit op bezwaar van 8 augustus 2025 in stand gebleven. De rechtbank heeft het door [appellante] ingestelde beroep ongegrond verklaard.

Tussen partijen is niet in geschil dat voor het bouwwerk nooit een omgevingsvergunning is verleend.

Toetsingskader voor handhavingsbesluiten

3.       Als een overtreding zich heeft voorgedaan, is een bestuursorgaan bevoegd te besluiten tot bestuurlijke handhavingsmaatregelen.

Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.

Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.

Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.

Gronden van het hoger beroep

4.       [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de bebouwing waarop de last is gericht, onder de beschermende werking van het bouwovergangsrecht van de bestemmingsplannen "Buitengebied" uit 2016, "Buitengebied Werkendam" uit 2007 en "Buitengebied" uit 1982 valt. Volgens [appellante] was de bebouwing vóór de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan "Buitengebied", zoals vastgesteld in 1982, aanwezig en bevat het bouwovergangsrecht niet de voorwaarde dat een bouwvergunning moet zijn verleend voor een bouwwerk om onder de werking van het overgangsrecht te vallen.

4.1.    De Afdeling overweegt onder verwijzing naar bijvoorbeeld de uitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1719, ov. 6.1, dat een geslaagd beroep op het bouwovergangsrecht geen vergunning vervangende titel verschaft en dat het bouwwerk daardoor evenmin anderszins wordt gelegaliseerd. Op grond van het bouwovergangsrecht mag een bouwwerk slechts gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd. De omstandigheid dat zonder vergunning opgerichte bouwwerken niet zijn uitgezonderd van de toepasselijkheid van het bouwovergangsrecht en dus ook gedeeltelijk mogen worden vernieuwd en veranderd, maakt niet dat dergelijke bouwwerken ongemoeid moeten worden gelaten. Voor zover het bouwwerk onder het bouwovergangsrecht zou vallen, betekent dit dan ook niet dat daartegen niet handhavend mag worden opgetreden. De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen.

Voor zover het betoog van [appellante] zo moet worden opgevat dat er volgens haar zicht is op legalisering van het bouwwerk, omdat het bouwwerk in overeenstemming is met het bouwovergangsrecht, overweegt de Afdeling dat in de uitspraak van heden in zaak nr. 202501511/1/R2 (ECLI:NL:RVS:2026:4837) is overwogen dat het bouwwerk zodanig is veranderd en uitgebreid dat geen sprake meer is van een gedeeltelijke verandering of vernieuwing als bedoeld in artikel 35.1 van de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied", zodat daarvoor niet met toepassing van het bouwovergangsrecht een omgevingsvergunning kan worden verleend. Het college was ook niet bereid om medewerking te verlenen aan het afwijken van het bestemmingsplan. Er bestond in zoverre dus geen zicht op legalisering.

Het betoog slaagt niet.

5.       [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij een geslaagd beroep kan doen op het vertrouwensbeginsel, aangezien door een gemeenteambtenaar is bevestigd dat het op grond van het overgangsrecht van het bestemmingsplan is toegestaan het bouwwerk als zodanig te handhaven.

5.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja, hoe.

Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. [appellante] doet een beroep op een (ongedateerde) brief van een beleidsmedewerker van de gemeente, die omstreeks 2010/2011 aan de vorige eigenaar van het perceel was gericht. In deze brief staat onder meer dat het op grond van het overgangsrecht van het bestemmingsplan is toegestaan het gebouwtje als zodanig te handhaven. In de daaropvolgende jaren heeft er verdere correspondentie tussen de gemeente en de vorige eigenaar plaatsgevonden over het bouwwerk. In de brieven van 26 november 2012, 3 april 2013 en 29 april 2014 wordt door de gemeente onder meer ook aangegeven dat het bouwwerk zonder vergunning illegaal is, dat in strijd wordt gehandeld met de Wabo doordat het bouwwerk zonder vergunning in stand wordt gelaten en dat legalisering van de illegaal geplaatste berging niet aan de orde kan komen. Gelet hierop is naar het oordeel van de Afdeling geen sprake van een toezegging waaruit [appellante], die in 2021/2022 eigenaar van het perceel is geworden, redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het college niet handhavend zou optreden tegen het bouwwerk.

Het betoog slaagt niet.

6.       [appellante] betoogt ten slotte dat het onevenredig is om een last op te leggen die gericht is op het verwijderen van het gehele bouwwerk.

6.1.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat handhavend optreden niet onevenredig is. Het heeft toegelicht dat de in artikel 11.1 van de planregels opgenomen doelstellingen tot instandhouding, herstel en ontwikkeling van de natuurwaarden in dit geval zwaarder wegen dan het belang van [appellante] bij behoud van het bouwwerk. De Afdeling ziet in het aangevoerde geen grond voor het oordeel dat het college zich niet op dit standpunt heeft kunnen stellen.

Het betoog slaagt niet.

Conclusie

7.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank. Dit betekent dat het bouwwerk in zijn geheel moet worden verwijderd. De Afdeling overweegt hierbij volledigheidshalve dat het college heeft toegezegd de begunstigingstermijn te verlengen tot 8 weken na de datum van de uitspraak. De Afdeling acht deze termijn voldoende lang om een einde te kunnen maken aan de overtreding.

8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.C. van Engelen, griffier.

w.g. Minderhoud
lid van de enkelvoudige kamer

w.g. Van Engelen
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 26 augustus 2026

842