Uitspraak 202402173/1/R2

202402173/1/R2.
Datum uitspraak: 19 augustus 2026

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant], wonend in Baarle-Nassau,
appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-­West-­Brabant van 27 februari 2024 in zaak nrs. 22/5329, 23/3138 en 23/3438 in het geding tussen:

[appellant]

en

het college van burgemeester en wethouders van Baarle-Nassau.

Procesverloop

Bij besluit van 28 april 2022 heeft het college de aan [appellant] mondeling opgelegde bouwstop bevestigd en [appellant] preventief gelast om geen bouwwerkzaamheden voor de bouw van een recreatiewoning op het perceel [locatie] in Baarle-Nassau zonder omgevingsvergunning voor bouwen en afwijken van het bestemmingsplan "Buitengebied 2008" uit te voeren. Daaraan heeft het een dwangsom van € 20.000,00 ineens verbonden.

Bij besluit van 8 augustus 2022 heeft het college [appellant] gelast om binnen zes maanden de permanente bewoning van de recreatiewoning te beëindigen. Daaraan heeft het een dwangsom van € 20.000,00 ineens verbonden.

Bij besluit van 18 november 2022 heeft het college [appellant] gelast om de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo, te weten het bouwen en in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van een recreatiewoning, te beëindigen en beëindigd te houden. Daaraan heeft het een dwangsom van € 20.000,00 ineens verbonden.

Bij besluit van 14 oktober 2022 heeft het college het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen de bouwstop en de preventieve last onder dwangsom van 28 april 2022 ongegrond verklaard.

Bij besluit van 1 mei 2023 heeft het college het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen de last onder dwangsom van 8 augustus 2022 ongegrond verklaard.

Bij besluit van 17 mei 2023 heeft het college het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen de last onder dwangsom van 18 november 2022 ongegrond verklaard, een herstelmaatregel aan de last toegevoegd, en de motivering van het besluit aangevuld.

Bij besluit van 12 mei 2023 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van een verbeurde dwangsom van € 20.000,00, omdat niet is voldaan aan de last onder dwangsom van 8 augustus 2022.

Bij besluit van 5 oktober 2023 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van een verbeurde dwangsom van € 20.000,00, omdat niet is voldaan aan de last onder dwangsom van 18 november 2022.

Bij uitspraak van 27 februari 2024 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep tegen het besluit van 14 oktober 2022 niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft verder de beroepen tegen de besluiten van 1 mei 2023 en 17 mei 2023 ongegrond verklaard. Ook heeft de rechtbank de beroepen tegen de invorderingsbeschikkingen van 12 mei 2023 en 5 oktober 2023 ongegrond verklaard.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.

Het college en Parc de Kievit Beheer B.V. (De Kievit) hebben schriftelijke uiteenzettingen gegeven.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 23 april 2026, waar [appellant], bijgestaan door mr. B. Çiçek, advocaat in Breda, en het college, vertegenwoordigd door mr. L.J. Bel, zijn verschenen. Verder is op de zitting via een videoverbinding De Kievit, vertegenwoordigd door [gemachtigden] en mr. E.T. de Jong, advocaat in Arnhem, als partij gehoord.

Overwegingen

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.

De lasten zijn op 28 april 2022, 8 augustus 2022 en 18 november 2022 opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Wettelijk kader

2.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage van deze uitspraak. De bijlage maakt onderdeel uit van de uitspraak.

Inleiding

3.       [appellant] is eigenaar van het perceel [locatie]. Dit perceel ligt op recreatiepark De Kievit in Baarle-Nassau. Volgens het college dreigde [appellant] zonder de benodigde omgevingsvergunning voor bouwen en afwijken van het bestemmingsplan bouwwerkzaamheden voort te zetten voor de bouw van een recreatiewoning op zijn perceel, is de permanente bewoning in strijd met het bestemmingsplan en is de recreatiewoning zonder de benodigde omgevingsvergunning voor bouwen en afwijken van het bestemmingsplan gebouwd en in stand gelaten. Het college heeft [appellant] daarom, binnen een periode van zes maanden, een bouwstop, een preventieve last onder dwangsom en twee lasten onder dwangsom opgelegd. Ook heeft het college dwangsommen ingevorderd.

De uitspraak van de rechtbank

Het besluit van 14 oktober 2022 - bouwstop en preventieve last onder dwangsom

4.       Volgens de rechtbank heeft [appellant] geen belang bij de uitkomst van het beroep tegen het besluit van 14 oktober 2022. Het college heeft op de zitting bij de rechtbank namelijk bevestigd dat de bouwstop en de preventieve last onder dwangsom zijn uitgewerkt en het college daarom niet tot invordering van de bijbehorende dwangsom zal overgaan.

Het besluit van 1 mei 2023 - last onder dwangsom wegens permanente bewoning

4.1.    Verder oordeelt de rechtbank dat de permanente bewoning door [appellant] in strijd is met het bestemmingsplan en er daardoor sprake is van een overtreding. Om permanent op het perceel te wonen zou [appellant] moeten beschikken over een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan en die heeft hij niet. Ook zijn er volgens de rechtbank geen gronden aangevoerd die leiden tot het oordeel dat het college af had moeten zien van handhaving en slaagt het beroep van [appellant] op het gelijkheidsbeginsel niet.

Het besluit van 17 mei 2023 - last onder dwangsom wegens in stand laten van de woning

4.2.    Vervolgens oordeelt de rechtbank dat het plaatsen van L-delen op de grond en van het verblijf op die L-delen, moet worden aangemerkt als bouwen. Het gebouwde is een bouwwerk en geen kampeermiddel. Dat het verblijf op zichzelf zou kunnen worden aangemerkt als "stacaravan", is niet relevant, omdat het niet los kan worden gezien van de funderingsconstructie. De recreatiewoning voldoet niet aan de daaraan gestelde planologische voorwaarden. [appellant] had daarvoor moeten beschikken over een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik. Omdat hij niet over zo’n omgevingsvergunning beschikt, is sprake van een overtreding. Ook zijn er volgens de rechtbank geen gronden aangevoerd die leiden tot het oordeel dat het college af had moeten zien van handhaving en slaagt het beroep van [appellant] op het gelijkheidsbeginsel, het fair-playbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel niet.

De invorderingsbeschikkingen van 12 mei 2023 en 5 oktober 2023

4.3.    Ten slotte oordeelt de rechtbank dat het college terecht de dwangsommen van 8 augustus 2022 en 18 november 2022 heeft ingevorderd. De rechtbank heeft namelijk vastgesteld dat de overtredingen hebben voortgeduurd tot na de begunstigingstermijn en de dwangsommen zijn verbeurd. Ook zijn er volgens de rechtbank geen bijzondere omstandigheden aangevoerd die maken dat het college van invordering af had moeten zien.

Het hoger beroep

Besluit van 14 oktober 2022

Belang bij de uitkomst van de procedure

5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte het beroep tegen het besluit van 14 oktober 2022 niet-ontvankelijk heeft verklaard omdat hij geen belang heeft bij de uitkomst van het beroep. Hij voert daarover aan dat hij tegen de last onder dwangsom, die volgens hem onrechtmatig is, bezwaar heeft moeten maken en beroep heeft moeten instellen en daarom kosten heeft gemaakt. Vanwege de mogelijkheid om proceskosten vergoed te krijgen, is er een procesbelang, aldus [appellant].

5.1.    In haar uitspraak van 5 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2323, heeft de Afdeling aangesloten bij de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 2 april 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:635, over het procesbelang bij vergoeding van bezwaarkosten. Het uitgangspunt is dat het enkele niet vergoeden van bezwaarkosten niet een zelfstandig procesbelang oplevert. Hiervoor gelden twee uitzonderingen. Procesbelang moet wel aanwezig worden geacht als het betrokken bestuursorgaan zijn besluit in bezwaar heeft herroepen zonder daarbij een vergoeding van bezwaarkosten toe te kennen, terwijl daar wel om was gevraagd, of als de hoogte van een toegekende vergoeding van bezwaarkosten in geschil is. Van deze uitzonderingen is in deze zaak geen sprake.

Over de beroepsfase overweegt de Afdeling als volgt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen geeft de vraag of een proceskostenveroordeling moet worden uitgesproken onvoldoende aanleiding om tot een inhoudelijke beoordeling van de zaak over te gaan. Zie daarvoor onder meer de uitspraak van 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:278.

De rechtbank heeft dan ook terecht geen aanleiding gezien om het beroep tegen het besluit van 14 oktober 2022 enkel vanwege het verzoek om proceskosten ontvankelijk te vinden.

Het betoog slaagt niet.

Besluit van 1 mei 2023 - last van 8 augustus 2022

6.       [appellant] betoogt dat het college ten onrechte is overgegaan tot handhaving van het permanent wonen. Hierbij beroept [appellant] zich op het gelijkheidsbeginsel, het prioriteringsbeleid van het college en het fair-playbeginsel.

Beginselplicht tot handhaving

6.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.

6.2.    Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan zo’n zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisering, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.

6.3.    Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.

Gelijkheidsbeginsel

7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Hij voert daarover aan dat het college onvoldoende heeft onderbouwd of ook tegen andere bewoners die permanent op recreatieparken wonen wordt opgetreden. Volgens [appellant] blijkt uit een schriftelijke vraag van een raadslid dat er in de gemeente 177 personen in strijd met het bestemmingsplan permanent op een plek wonen die bestemd is voor recreatie. Het is niet aangetoond dat het college ook in deze gelijke gevallen heeft gehandhaafd.

7.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat dit handhavend optreden niet in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Een beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt alleen als het bestuursorgaan geen rechtvaardiging kan geven voor het maken van onderscheid tussen vergelijkbare gevallen en het daaruit voortvloeiende verschil in behandeling. Het college heeft goed gemotiveerd dat de door [appellant] genoemde situaties niet vergelijkbaar zijn. Uit de enkele stelling van [appellant] dat er 177 personen in strijd met het bestemmingsplan permanent op een recreatieplek wonen, blijkt namelijk onvoldoende dat ook daadwerkelijk sprake is van vergelijkbare gevallen. Daarbij komt dat het college heeft toegelicht dat er diverse andere handhavingszaken lopen tegen permanente bewoning op recreatieparken.

Het betoog slaagt niet.

Prioritering, afweging en fair play

8.       Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het onrechtmatig bewonen van een recreatiewoning een zeer hoge handhavingsprioriteit zou hebben op grond van het Beleidsplan Vergunningen, Toezicht & Handhaving 2020-2024 Baarle-Nassau. Er heeft namelijk op 8 juli 2020 bij amendement een beleidswijziging plaatsgevonden waardoor sprake is van een lage prioritering. Bovendien volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 1 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1961, dat na een verzoek om handhaving een afweging gemaakt moet worden naar het individuele geval. Het is [appellant] vervolgens niet duidelijk waarom het college, ondanks de lage prioritering, is overgegaan tot handhaving. Het college had daarom van handhaving af moeten zien. De rechtbank heeft dit niet onderkend.

Verder voert [appellant] aan dat het college wel binnen enkele dagen reageert op een handhavingsverzoek van De Kievit, maar dat een handhavingsverzoek van hem is afgewezen, zodat volgens hem het fair-playbeginsel is geschonden.

8.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college niet van handhaving had hoeven afzien vanwege een lage prioritering. Uit het Beleidsplan Vergunningen, Toezicht & Handhaving 2020-2024 Baarle-Nassau blijkt namelijk dat de handhaving van onrechtmatige bewoning in strijd met ruimtelijke regels een zeer hoge prioriteit heeft. Uit het door [appellant] aangevoerde stuk, afkomstig van een raadsfractie, blijkt naar het oordeel van de Afdeling niet dat het hiervoor genoemde beleidsregel daarmee is gewijzigd. Verder is er een handhavingsverzoek ingediend, zodat het college, zelfs indien sprake zou zijn van lage prioritering, hoe dan ook een afweging had moeten maken of het in het specifieke geval handhavend moet optreden.

De rechtbank heeft verder ook terecht geoordeeld dat het college niet van handhaving af had hoeven zien vanwege strijd met het fair-playbeginsel. Het college heeft toegelicht dat het handhavingsverzoek van [appellant] is afgewezen, omdat hij geen belanghebbende bij dat verzoek is. Verder heeft het college bij het handhavingsverzoek over de bouwstop binnen enkele dagen gereageerd wegens de spoedeisendheid. Voor de overige herstelsancties heeft het college binnen de gebruikelijke beslistermijnen op de verzoeken van De Kievit gereageerd. De Afdeling ziet daarom geen redenen waarom het college in strijd met het fair-playbeginsel zou hebben gehandeld. De rechtbank is terecht tot deze conclusie gekomen.

Het betoog slaagt niet.

Besluit van 17 mei 2023 - last van 18 november 2022

Vergunningplichtig bouwwerk en strijdig gebruik

9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake is van een vergunningplichtig bouwwerk en dat daardoor sprake is van een overtreding. Hij voert daarover aan dat het object - ter voorkoming van wateroverlast en om het waterpas te maken - op betonnen L-delen is gezet. Die betonnen L-delen zijn niet in de grond gegraven, maar op de grond gezet. Het object is los op deze L-delen geplaatst. De rechtbank stelt volgens hem ten onrechte dat wegens de funderingsconstructie het object gezien ,moet worden als een recreatiewoning. [appellant] wijst op de definitie van stacaravan in artikel 1.95 van het bestemmingsplan. De rechtbank heeft volgens hem ook miskend dat, hoewel het plaatsen van die L-delen bouwen in de zin van artikel 1.1 van de Wabo kan zijn, voor het bouwen van een stacaravan geen omgevingsvergunning voor bouwen vereist is op grond van artikel 3, aanhef en onderdeel 2, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Ook is de rechtbank niet ingegaan op zijn betoog dat onduidelijk is welk peil het college heeft gehanteerd.

- Vergunningplichtig bouwwerk

9.1.    Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.

9.2.    Het begrip "bouwwerk" is in de Wabo niet omschreven. Voor de uitleg van dit begrip wordt aangesloten bij de omschrijving van dit begrip in de modelbouwverordening. Deze omschrijving luidt: "elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren". Als hieraan wordt voldaan, dan gaat het dus om een bouwwerk.

9.3.    De rechtbank is terecht tot de conclusie gekomen dat sprake is van een bouwwerk. Uit de foto’s uit het controlerapport van 19 maart 2022 blijkt dat er een constructie van betonnen L-delen is ingegraven in de grond waarop een verblijf is geplaatst. Dit verblijf zou zonder deze funderingsconstructie in de grond niet kunnen worden opgericht, zodat het verblijf en de funderingsconstructie in de grond als één object moeten worden aangemerkt. De funderingsconstructie en het daarop geplaatste verblijf vormen samen dan ook een constructie van enige omvang die verbonden is met of steun vindt in de grond en bedoeld is om ter plaatse te functioneren. Dit object is dus een bouwwerk.

9.4.    De rechtbank heeft echter niet onderkend dat het college heeft miskend dat dit bouwwerk vergunningvrij kan worden opgericht. Op grond van artikel 3, aanhef en onderdeel 2, van bijlage II van het Bor kan een op de grond staand bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf vergunningvrij worden opgericht wanneer dit niet hoger is dan 5 m en de oppervlakte niet meer dan 70 m2 bedraagt. Uit het controlerapport van 19 maart 2022 blijkt dat het bouwwerk 4,03 m hoog is en een oppervlakte heeft van 33,53 m2. Het bouwwerk voldoet daarmee aan de eisen van artikel 3, aanhef en onderdeel II van bijlage II van het Bor. Aan de last van 18 november 2022 is dus ten onrechte een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo ten grondslag gelegd.

- Strijdig gebruik

9.5.    Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.

9.6.    Op het perceel is, zoals gezegd, het bestemmingsplan "Buitengebied 2008" van toepassing. Op grond van dit bestemmingsplan geldt op het perceel van [appellant] de enkelbestemming "Recreatie". Op grond van artikel 14.2.2, aanhef en onder a en b, van de planregels mogen hier uitsluitend kampeermiddelen en recreatiewoningen worden opgericht. Op grond van artikel 1.60 van de planregels is een kampeermiddel een tent, een tentwagen, een kampeerauto of een caravan dan wel enig ander onderkomen of enig ander voertuig of gewezen voertuig of gedeelte daarvan, voor zover geen bouwwerk zijnde, ten behoeve van recreatief nachtverblijf. Artikel 1.95 bevat een definitie van stacaravan. In artikel 14.2.4 van de planregels zijn voorwaarden gesteld waaraan recreatiewoningen moeten voldoen.

9.7.    De rechtbank is terecht tot de conclusie gekomen dat het object niet onder de definitie van kampeermiddel in artikel 1.60 van de planregels valt, omdat dit een bouwwerk is, en dat er sprake is van een recreatiewoning. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de recreatiewoning niet voldoet aan artikel 14.2.4, aanhef en onder k, van de planregels. Op grond daarvan moeten alle bouwwerken boven peil worden opgericht. Op grond van artikel 2.1, aanhef en onder f, van de planregels wordt bij het meten van het peil voor een bouwwerk waarvan de hoofdtoegang niet direct aan de weg grenst, uitgegaan van de hoogte van het terrein ter hoogte van die hoofdtoegang bij voltooiing van de bouw. Het college heeft aangegeven dat, uitgaande van deze definitie, de voorzijde van het terrein als peil is gebruikt. In wat [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling daarom geen aanleiding voor het oordeel dat onduidelijk is welk peil is gehanteerd. Verder blijkt uit het inspectierapport van 19 maart 2022 dat de funderingsconstructie 0,87 m onder het peil is gebouwd, waardoor artikel 14.2.4, aanhef en onder k, van de planregels wordt overtreden. Omdat de recreatiewoning niet voldoet aan artikel 14.2.4, aanhef en k, van de planregels, is het gebruik van de gronden in strijd met het bestemmingsplan. Aangezien [appellant] geen omgevingsvergunning heeft voor strijdig gebruik, overtreedt hij artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.

- Conclusie vergunningplichtig bouwwerk en strijdig gebruik

9.8.    De rechtbank is terecht tot de conclusie gekomen dat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. De rechtbank heeft echter niet onderkend dat het college had moeten inzien dat geen sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Het college heeft daarom ten onrechte mede de overtreding van deze bepaling aan de last ten grondslag gelegd. Hierdoor is het college ook niet van het juiste uitgangspunt uitgegaan bij de beoordeling of de in het besluit van 18 november 2022 opgenomen dwangsom in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom, zoals artikel 5:32b, derde lid, van de Awb vereist. Het college zal opnieuw moeten beslissen op het bezwaar van [appellant] tegen de last onder dwangsom van 18 november 2022 en daarbij moeten bepalen welke last en bijbehorende dwangsom wordt opgelegd voor deze overtreding.

De invorderingsbeschikkingen van 12 mei 2023 en 5 oktober 2023

10.     [appellant] heeft op de zitting verklaard dat zijn beroep tegen de invorderingsbeschikkingen ertoe strekt dat deze worden vernietigd als de bijbehorende dwangsombesluiten in rechte geen standhouden.

10.1.  De conclusie uit dat wat hierboven is overwogen is dat de rechtbank de invorderingsbeschikking van 12 mei 2023 terecht in stand heeft gelaten, maar de invorderingsbeschikking van 5 oktober 2023 had moeten vernietigen in samenhang met de vernietiging die de rechtbank had moeten uitspreken over het besluit op bezwaar van 17 mei 2023.

Conclusie

11.     Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd voor zover de rechtbank de besluiten van 17 mei 2023 en 5 oktober 2023 in stand heeft gelaten. De Afdeling verklaart daarom het beroep gegrond, vernietigt het besluit op bezwaar van 17 mei 2023 wegens strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo en herroept het besluit van 18 november 2022 op het punt van de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. In samenhang hiermee vernietigt de Afdeling ook de invorderingsbeschikking van 5 oktober 2023. Omdat het besluit van 18 november 2022 wordt herroepen wat betreft de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is deze invorderingsbeschikking onbevoegd genomen en kan dit gebrek niet worden hersteld met het nemen van een nieuw besluit. Het college moet eerst een nieuw besluit op het bezwaar tegen het besluit van 18 november 2022 nemen en bepalen welke last en welke dwangsom voor enkel het strijdig gebruik wordt opgelegd. Voor het overige moet de uitspraak van de rechtbank worden bevestigd.

12.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.

13.     Het college moet de proceskosten vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart het hoger beroep gegrond;

II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West­-Brabant van 27 februari 2024 in zaak nrs. 22/5329, 23/3138 en 23/3438 voor zover de besluiten van 17 mei 2023 en 5 oktober 2023 in stand zijn gelaten;

III.      vernietigt de besluiten van 17 mei 2023 en 5 oktober 2023;

IV.      herroept het besluit van 18 november 2022 voor zover dit de opgelegde last betreft voor de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo;

V.       draagt het college van burgemeester en wethouders van Baarle-Nassau op om binnen 12 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit op het bezwaar tegen het besluit van 18 november 2022 nemen en dit besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;

VI.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;

VII.     bevestigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West­-Brabant van 27 februari 2024 voor het overige;

VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Baarle-Nassau tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.868,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

IX.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Baarle-Nassau aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 279,00 vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, griffier.

w.g. Verburg
lid van de enkelvoudige kamer

w.g. Kuipers
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 19 augustus 2026

271-1167

Bijlage

Wettelijk kader

Algemene wet bestuursrecht (Awb)

Artikel 5:32b, derde lid, luidt:

3.       De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo luidt:

1.       Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

a.       het bouwen van een bouwwerk,

b.       […]

c.       het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.

[…]

Besluit omgevingsrecht (Bor)

Artikel 3, aanhef en onderdeel 2, van bijlage II van het Bor luidt:

Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:

[…]

2. een op de grond staand bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:

a. niet hoger dan 5 m, en
b. de oppervlakte niet meer dan 70 m2;

Bestemmingsplan "Buitengebied 2008"

Artikel 1.60 van de planregels luidt:

Kampeermiddel: een tent, een tentwagen, een kampeerauto of een caravan danwel enig ander onderkomen of enig ander voertuig of gewezen voertuig of gedeelte daarvan, voor zover geen bouwwerk zijnde, één en ander voor zover deze onderkomens of voertuigen of gewezen voertuigen geheel of ten dele blijvend zijn bestemd of opgericht dan wel worden of kunnen worden gebruikt voor recreatief nachtverblijf;

Artikel 1.95 van de planregels luidt:

Stacaravan: een kampeermiddel, onder welke benaming ook aangeduid, dat uitsluitend of in hoofdzaak dient of kan dienen tot woon-, dag- of nachtverblijf van een of meer personen en dat door de aanwezigheid van een chassis, assenstelsel en wielen wel over korte afstand naar een vaste standplaats kan worden verreden, doch dat niet bestemd is om regelmatig en op normale wijze op de verkeerswegen als aanhanger van een personenauto te worden voortbewogen. Ook indien dit onderkomen wegens daaraan of daarbij aangebrachte wijzigingen of voorzieningen niet of niet meer geschikt is om te worden verreden, wordt het voor de toepassing van dit plan aangemerkt als stacaravan;

Artikel 2.1, aanhef en onder f, van de planregels luidt:

Bij de toepassing van deze regels wordt als volgt gemeten:

[…]

peil:

a. voor een bouwwerk op een perceel, waarvan de hoofdtoegang direct aan de weg grenst: - het hoogste punt van de weg ter plaatse van die hoofdtoegang;

b. voor een bouwwerk op een perceel, waarvan de hoofdtoegang niet direct aan de weg grenst: - de hoogte van het terrein ter hoogte van die hoofdtoegang bij voltooiing van de bouw;

Artikel 14.2.1 van de planregels luidt:

De tot ‘Recreatie’ bestemde grond mag uitsluitend worden bebouwd ten dienste van de in de Bestemmingsomschrijving aangegeven bestemming. Daarbij gelden per bestemmingsvlak de hierna gestelde voorwaarden.

Artikel 14.2.2 van de planregels luidt:

Op de gronden mogen per bestemmingsvlak uitsluitend de volgende bouwwerken worden opgericht:

a.       kampeermiddelen;

b.       uitsluitend ter plaatse van de bestemmingsvlakken De Paddock en Park De Kievit: recreatiewoningen;

[…]

Artikel 14.2.4 van de planregels luidt:

De gebouwen ten behoeve van de (solitaire) recreatiewoningen en trekkershutten dienen aan het volgende te voldoen:

[…]

k.  alle bouwwerken dienen boven peil te worden opgericht;