Uitspraak 202503999/1/V6

202503999/1/V6.
Datum uitspraak: 19 augustus 2026

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant], wonend in [woonplaats], handelend onder de naam [bedrijf],

appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 13 juni 2025 in zaak nr. 23/6936 in het geding tussen:

[appellant]

en

de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

Procesverloop

Bij besluit van 31 maart 2023 heeft de minister [appellant] een boete opgelegd van € 6.000,00 wegens twee overtredingen van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav).

Bij besluit van 21 september 2023 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 13 juni 2025 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 21 september 2023 vernietigd voor zover het de hoogte van de boete betreft, het besluit van 31 maart 2023 in zoverre herroepen, de boete vastgesteld op € 5.700,00 en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 21 september 2023.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.

De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

[appellant] heeft een nader stuk ingediend.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 23 juli 2026, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. S. Özdemir en mr. J.J.A. Huisman, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1.       [appellant] exploiteert in Arnhem een massagesalon. Op 23 november 2021 hebben arbeidsinspecteurs van de Inspectie SZW (nu: de Nederlandse Arbeidsinspectie) daar een controle verricht. In het op ambtsbelofte opgemaakte en ondertekende boeterapport van 28 november 2022, kenmerk 2143604/06, (het boeterapport) staat dat de arbeidsinspecteurs tijdens die controle twee vreemdelingen met de Thaise nationaliteit hebben aangetroffen (betrokkenen). De inspecteurs hebben geconstateerd dat betrokkenen arbeid hebben verricht door massages te geven aan klanten in de salon. Betrokkenen hadden geen gecombineerde vergunning voor verblijf en arbeid en [appellant] had voor betrokkenen geen tewerkstellingsvergunning (twv). De minister heeft [appellant] daarom een boete opgelegd wegens twee overtredingen van artikel 2, eerste lid, van de Wav.

2.       Partijen zijn het erover eens dat betrokkenen zonder twv arbeid hebben verricht in de massagesalon. Partijen verschillen van mening over de vragen of het proces als geheel behoorlijk is geweest, of de arbeidsinspecteurs [appellant] de cautie (de mededeling dat men niet tot antwoorden verplicht is) hebben gegeven en of de arbeidsinspecteurs de kelder onder de massagesalon onrechtmatig zijn binnengetreden.

Het hoger beroep

3.       In haar drie hogerberoepsgronden betoogt [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het proces als geheel niet behoorlijk is geweest. [appellant] betoogt dat de arbeidsinspecteurs haar niet de cautie hebben gegeven. De arbeidsinspecteurs hadden haar er namelijk ook op moeten wijzen dat alles wat zij verklaart ook tegen haar kan worden gebruikt als bewijs. Alle bewijsmiddelen die de arbeidsinspecteurs na het verhoor hebben verzameld, moeten daarom worden uitgesloten als bewijs voor de overtredingen, aldus [appellant]. Verder betoogt [appellant] dat de arbeidsinspecteurs haar ook hadden moeten wijzen op het recht op bijstand door een raadsman. Volgens [appellant] zou een raadsman haar hebben geadviseerd om niet te antwoorden en zou hij er ook op hebben gestaan dat bij het verhoor een tolk aanwezig was. Nu heeft [appellant] antwoord gegeven op vragen, zonder dat een raadsman of tolk aanwezig waren. Daarbij heeft de rechtbank volgens [appellant] niet onderkend dat zij zich in een kwetsbare positie bevond. Verder betoogt [appellant] dat de kelder onder de massagesalon moet worden aangemerkt als woning in de zin van artikel 12 van de Grondwet, omdat zij en haar zoon en dochter daar in de corona-periode hebben gewoond. Volgens [appellant] zijn de arbeidsinspecteurs deze woning onrechtmatig binnengetreden, omdat zij hen hier geen toestemming voor heeft gegeven. Tijdens de zitting bij de Afdeling heeft zij toegelicht dat de kelder uitsluitend via een trap kan worden bereikt. Bovenaan de trap is een rode toegangsdeur met een bordje met de tekst ‘Privé’. Onderaan de trap is een halletje waar een koelkast stond. Aan dit halletje liggen drie aangrenzende ruimten. Eén ruimte was ingericht als woonkamer en twee ruimten waren ingericht als slaapkamers voor de zoon en dochter. Achter een van deze slaapkamers ligt nog een ruimte die [appellant] gebruikte als slaapkamer.

3.1.    De bepalingen uit de Algemene wet op het binnentreden en de Algemene wet bestuursrecht die voor de beoordeling van de betogen van [appellant] van belang zijn, heeft de Afdeling opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

3.2.    Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat - zoals de rechtbank terecht heeft overwogen - de minister in beginsel mag uitgaan van de juistheid van de bevindingen in een op ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend boeterapport, voor zover deze bevindingen eigen waarnemingen van de opsteller van het boeterapport weergeven. De Afdeling wijst bij wijze van voorbeeld op haar uitspraak van 10 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2496, onder 5.1.

[appellant] betoogt verder tevergeefs dat de arbeidsinspecteurs haar voorafgaand aan het verhoor niet de cautie hebben gegeven. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, blijkt uit het verslag van het verhoor (bijlage 2 bij het boeterapport) dat de arbeidsinspecteurs tijdens de controle aan haar hebben gevraagd of zij voor betrokkenen een twv had. Nadat zij antwoordde dat zij die niet had, hebben de arbeidsinspecteurs tegen haar gezegd dat zij vanaf dat moment niet langer verplicht was om antwoord te geven op hun vragen. Daarmee hebben de arbeidsinspecteurs de cautie tijdig gegeven, omdat hen voorafgaand aan dat antwoord nog niet was gebleken van een overtreding. De Afdeling wijst ter vergelijking op haar uitspraak van 6 mei 2026, ECLI:NL:RVS:2026:2572, onder 2.3, eerste alinea. [appellant] betoogt tevergeefs dat de arbeidsinspecteurs haar er toen ook op hadden moeten wijzen dat alles wat zij verklaart ook tegen haar kan worden gebruikt als bewijs. Artikel 5:10a, tweede lid, van de Awb vereist namelijk alleen dat voor het verhoor aan de betrokkene wordt medegedeeld dat hij niet verplicht is tot antwoorden.

Verder betoogt [appellant] tevergeefs dat alle bewijsmiddelen die de arbeidsinspecteurs na het verhoor hebben verzameld, moeten worden uitgesloten als bewijs voor de overtredingen. De cautie geldt namelijk alleen voor de eigen verklaringen van een persoon die wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie. De Afdeling wijst op artikel 5:10a, eerste lid, van de Awb. De andere bewijsmiddelen die de minister aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft gelegd - namelijk verklaringen van betrokkenen en foto’s van een in de massagesalon aangetroffen afsprakenagenda - vallen dus hoe dan ook niet onder artikel 5:10a van de Awb.

3.3.    Verder volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5293, onder 5.7, dat voor het moment waarop een betrokkene gewezen moet worden op het recht op bijstand door een raadsman, wordt aangesloten bij het moment waarop de cautie moet worden gegeven. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, hadden de arbeidsinspecteurs [appellant] achteraf bezien dus ook op dit recht moeten wijzen tijdens de controle. Zoals de rechtbank echter ook terecht heeft overwogen, moet in zo’n situatie met inachtneming van de omstandigheden van het geval worden beoordeeld of het verloop van het proces als geheel desondanks behoorlijk is geweest. De Afdeling wijst op haar uitspraak van 24 december 2024, onder 5.10. Het EHRM heeft een aantal niet-limitatieve factoren genoemd die van belang kunnen zijn bij deze beoordeling. In het arrest van 9 november 2018, Beuze tegen België, ECLI:CE:ECHR:2018:1109JUD007140910, paragraaf 150, heeft het EHRM onder andere gewezen op de bijzondere kwetsbaarheid van de verdachte wegens leeftijd of psychische capaciteit, de kwaliteit van het bewijs en de omstandigheden waaronder het is verkregen, de mogelijkheid het bewijs te bestrijden en of een verklaring onmiddellijk is ingetrokken of gewijzigd.

3.4.    Anders dan [appellant] betoogt, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het proces als geheel behoorlijk is geweest. Uit de enkele stellingen van [appellant] dat zij in haar land van herkomst uit een boerendorp komt en geen scholing heeft gehad, volgt niet dat zij bijzonder kwetsbaar is. Dit volgt ook niet uit de enkele omstandigheid dat zij in een voor haar vreemd land woont. Bovendien verbleef zij ten tijde van de controle al zo’n vier jaar in Nederland en heeft zij in die tijd een eigen zaak opgebouwd. Uit haar leeftijd volgt evenmin dat zij bijzonder kwetsbaar is, omdat zij ten tijde van de controle 46 jaar oud was. Tot slot kan aan haar stelling dat zij naar aanleiding van de controle onder behandeling is geweest bij een psycholoog, niet de door [appellant] gewenste waarde worden gehecht, alleen al omdat zij dit niet met bewijsstukken heeft onderbouwd. De wijze waarop het verhoor heeft plaatsgevonden geeft ook geen aanleiding voor het oordeel dat het proces als geheel niet behoorlijk is geweest. Dat [appellant], naar gesteld, tijdens de controle verschillende keren heeft gezegd dat zij zich niet goed voelde en niet helder kon denken, blijkt niet uit het boeterapport. Daarnaast betoogt [appellant] tevergeefs dat zij gebrekkig Engels spreekt en dat een onafhankelijke derde het verhoor had moeten vertalen. In het boeterapport staat dat de arbeidsinspecteurs het Engels voldoende machtig zijn en dat [appellant] voorafgaand aan het verhoor heeft verklaard dat ook zij het Engels voldoende machtig is om een verklaring af te leggen en dat zij het zou zeggen als zij iets niet begreep, zodat de arbeidsinspecteurs een tolk zouden kunnen inschakelen. In het verslag van het verhoor staat verder dat de arbeidsinspecteurs haar verklaringen aan haar hebben voorgelezen en dat [appellant] toen heeft verklaard dat wat de arbeidsinspecteurs hebben voorgelezen, klopt. Daarbij betoogt [appellant] tevergeefs dat dit verslag de gestelde vragen en gegeven antwoorden niet letterlijk weergeeft, omdat de arbeidsinspecteurs dit achteraf hebben vertaald. Zoals de minister terecht opmerkt, mag hij uitgaan van de juistheid van de bevindingen in een boeterapport (zie onder 3.2). Verder betoogt [appellant] tevergeefs dat een raadsman haar zou hebben geadviseerd om niet te antwoorden en er ook op zou hebben gestaan dat bij het verhoor een tolk aanwezig was. De arbeidsinspecteurs hebben haar immers de cautie gegeven en zij hebben gewezen op de mogelijkheid van een tolk. Aan haar opmerking in hoger beroep dat zij haar verklaring alsnog intrekt, kan niet de door [appellant] gewenste waarde worden gehecht, omdat zij dit niet onmiddellijk na het verhoor heeft gedaan. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding om de verklaring van [appellant] uit te sluiten als bewijs.

3.5.    Hoewel [appellant] terecht de vraag opwerpt of de kelder onder de massagesalon als woning moet worden aangemerkt en of de arbeidsinspecteurs deze woning onrechtmatig zijn binnengetreden, kan dit haar in deze procedure niet baten. Daargelaten of de kelder of delen van de kelder moeten worden aangemerkt als woning, stelt de Afdeling vast dat de arbeidsinspecteurs in die ruimten geen bewijsmiddelen hebben gevonden of observaties hebben gedaan die zij als bevinding in het boeterapport hebben opgenomen en ten grondslag hebben gelegd aan de boete. Er zijn dus geen bewijsmiddelen die zij mogelijk onrechtmatig hebben verkregen en die om die reden mogelijk moeten worden uitgesloten als bewijs voor de overtredingen.

3.6.    De betogen slagen niet.

Conclusie

4.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.R. van Ark, griffier.

w.g. Van Breda
lid van de enkelvoudige kamer

w.g. Van Ark
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 19 augustus 2026

861

BIJLAGE

Algemene wet op het binnentreden

Artikel 1

1. Degene die bij of krachtens de wet belast is met de opsporing van strafbare feiten of enig ander onderzoek, met de uitvoering van een wettelijk voorschrift of met het toezicht op de naleving daarvan (…) en uit dien hoofde in een woning binnentreedt, is verplicht zich voorafgaand te legitimeren en mededeling te doen van het doel van het binnentreden. (…)

[…]

4. De persoon, bedoeld in het eerste lid, die met toestemming van de bewoner wenst binnen te treden, vraagt voorafgaand aan het binnentreden diens toestemming. De toestemming moet blijken aan degene die wenst binnen te treden.

Artikel 2

1. Voor het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner is een schriftelijke machtiging vereist (…).

[…]

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 5:10a

1. Degene die wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie, is niet verplicht ten behoeve daarvan verklaringen omtrent de overtreding af te leggen.

2. Voor het verhoor wordt aan de betrokkene medegedeeld dat hij niet verplicht is tot antwoorden.