Uitspraak 202600186/1/A2

202600186/1/A2.
Datum uitspraak: 12 augustus 2026

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

de raad van de gemeente Almelo,

appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 10 december 2025 in zaak nr. 25/607 in het geding tussen:

de raad

en

Stadstheater Almelo B.V. (Stadstheater).

Procesverloop

Op 27 februari 2024 heeft de raad een beslissing genomen over verschillende verzoeken van Stadstheater om verlening van subsidie.

Bij besluit van 18 december 2024 heeft de raad het door Stadstheater daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.

Bij uitspraak van 10 december 2025 heeft de rechtbank het door Stadstheater daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 18 december 2024 vernietigd, de beslissing van 27 februari 2024 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.

Tegen deze uitspraak heeft de raad hoger beroep ingesteld.

Stadstheater heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De raad heeft een nader stuk ingediend.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 7 juli 2026, waar de raad, vertegenwoordigd door mr. M.H. Blokvoort, advocaat in Deventer, vergezeld door mr. J.J.D. van Dolenweerd, advocaat in Amersfoort, en mr. A.A.J.M. Roosendaal, en Stadstheater, vertegenwoordigd door mr. H.A. Pasveer, advocaat in Enschede, vergezeld door [gemachtigden], zijn verschenen.

Overwegingen

1.       In hoger beroep is in geschil of de beslissing van de raad van 27 februari 2024 een besluit is als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Achtergrond van het geschil

2.       Stadstheater en haar rechtsvoorgangers hebben sinds 1987 een theater in Almelo geëxploiteerd en daarvoor van het college van burgemeester en wethouders (college) verschillende subsidies ontvangen. In 2022 heeft Stadstheater het college laten weten dat zij zonder nadere ondersteuning niet meer in staat is het theater in stand te houden. Stadstheater heeft het college daarom verzocht om extra gelden beschikbaar te stellen voor de continuering van de programmering, de verbetering van de exploitatie en de daarvoor benodigde verbouwing. Naar aanleiding daarvan zijn gesprekken gevoerd over verschillende oplossingsrichtingen. Stadstheater heeft vervolgens bij het college verschillende aanvragen om subsidie ingediend. Die hadden onder meer betrekking op de verhoging, met terugwerkende kracht, van de budgetsubsidies over 2022 en 2023, bijdragen voor de doorlopende kosten tijdens de verbouwing in 2024 en 2025, een investeringssubsidie voor de verbouwing, uit te keren in jaarlijkse termijnen gedurende vijftien jaar, en een hogere budgetsubsidie vanaf de hervatting van de programmering.

3.       Bij voorstel van 30 januari 2024 heeft het college, vanwege de kaderstellende rol en het budgetrecht van de raad, drie scenario’s aan de raad voorgelegd en voorgesteld om door middel van het kiezen van een scenario een beslissing te nemen over de toekomstige subsidierelatie met Stadstheater. In het voorstel is vermeld dat de beslissing de basis zal vormen voor het finale gesprek met Stadstheater. De raad heeft de drie voorgelegde scenario’s bij beslissing van 27 februari 2024 afgewezen en gekozen voor een vierde scenario (scenario D): het volledig afwijzen van de aanvragen om subsidie. Bij brief van 28 maart 2024 heeft het college Stadstheater geïnformeerd over de beslissing en meegedeeld dat over de budgetsubsidies nog de benodigde (vervolg)besluiten worden genomen.

4.       De raad heeft het door Stadstheater tegen de beslissing van 27 februari 2024 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat de beslissing niet op rechtsgevolg is gericht. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat niet hij, maar het college bevoegd is om op de aanvragen om subsidie te beslissen en dat de beslissing daarom geen besluit is als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.

Uitspraak van de rechtbank

5.       Volgens de rechtbank is de beslissing van 27 februari 2024 een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb en is het daartegen gemaakte bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Aan dat oordeel heeft zij ten grondslag gelegd dat de raad de drie door het college voorgelegde scenario’s heeft afgewezen en heeft gekozen voor een vierde scenario, scenario D, dat voorziet in het volledig afwijzen van de aanvragen om subsidie. De raad heeft, door te kiezen voor dat scenario en voor het niet beschikbaar stellen van gelden, concreet beoogd dat geen subsidie meer aan Stadstheater wordt verstrekt. De beslissing van de raad is dan ook op rechtsgevolg gericht.

Hoger beroep van de raad

6.       De raad betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat de beslissing van 27 februari 2024 een besluit is als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Volgens de raad heeft hij niet beslist en ook niet beoogd te beslissen op de aanvragen om subsidie. Het college heeft de raad vanwege zijn kaderstellende rol en budgetrecht drie scenario’s voorgelegd om te verkennen welke oplossingsrichting aanvaardbaar is en voor welke oplossing de raad bereid is financiële middelen beschikbaar te stellen. De beslissing is dus voorbereidend en kaderstellend van aard en uitsluitend genomen met het oog op de interne verhouding tussen het college en de raad. De rechtbank heeft te veel gewicht toegekend aan de tekst op de eerste bladzijde van de beslissing en te weinig aan de overige acht bladzijden waarin het voorstel van het college aan de raad is opgenomen. Dit voorstel, dat deel uitmaakt van de beslissing, houdt niet in dat de raad wordt gevraagd om een besluit te nemen over de aanvragen om subsidie. Dit blijkt uit het gegeven dat de voorgelegde scenario’s een voorbehoud over de staatssteunrechtelijke beoordeling bevatten, het nog te voeren finale gesprek, de noodzaak van verdere uitwerking en de brief van het college van 28 maart 2024. Hieruit volgt dat het college nog vervolgbesluiten moest nemen. De raad heeft gehandeld als budgetautoriteit en niet alsof hij de bevoegdheid van het college uitoefende. Uit de uitspraak van de Afdeling van 20 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1151, volgt evenmin dat de beslissing van 27 februari 2024 een besluit is. Anders dan het geval was in de zaak die tot die uitspraak heeft geleid, is aan Stadstheater geen subsidie verstrekt op basis van een gerichte begrotingspost, maar is geweigerd aanvullende financiële middelen beschikbaar te stellen. Daardoor is volgens de raad geen gerichte begrotingspost ontstaan.

Oordeel van de Afdeling over het hoger beroep

6.1.    Op grond van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is een besluit een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.

Voor het antwoord op de vraag of de beslissing van een bestuursorgaan een besluit is, is bepalend of deze beslissing gericht is op rechtsgevolg. Dat is het geval als een bestuursorgaan een verandering beoogt in een bevoegdheid, recht, verplichting of status van een persoon of zaak. Van een op rechtsgevolg gerichte beslissing is verder sprake als een bestuursorgaan beoogt een bevoegdheid, recht, verplichting of status van een persoon of zaak bindend vast te stellen.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 20 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1151, onder 4.1), is een beslissing van een gemeenteraad over het beschikbaar stellen van budget op de gemeentebegroting voor bepaalde posten in beginsel niet gericht op rechtsgevolg ten aanzien van mogelijke belanghebbenden bij die beschikbaarstelling. Alleen als bij die beslissing in een concreet geval over de verstrekking van subsidie wordt besloten, kan daarin aanleiding worden gevonden voor afwijking van dit uitgangspunt.

6.2.    Naar het oordeel van de Afdeling is de beslissing van de raad van 27 februari 2024 geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, omdat deze beslissing niet op rechtsgevolg is gericht. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, heeft de raad geen beslissing genomen over de aanvragen om subsidie van Stadstheater, maar slechts een kaderstellende keuze gemaakt over het beschikbaar stellen en bestemmen van gemeentelijke middelen. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt.

6.3.    Op grond van artikel 4 van de Algemene subsidieverordening gemeente Almelo 2013 is het college bevoegd om te beslissen over het verstrekken van subsidies, met inachtneming van de in de gemeentebegroting opgenomen financiële middelen en het subsidieplafond. Het is aan de raad om door vaststelling van de gemeentebegroting het financiële kader te bepalen waarbinnen het college die bevoegdheid uitoefent. Omdat voor de uitvoering van de door Stadstheater voorgestelde toekomstplannen aanvullende financiële middelen nodig waren, heeft het college de raad, gelet op zijn kaderstellende rol en budgetrecht, bij de besluitvorming betrokken.

6.4.    Dat het college bevoegd is om op de aanvragen om subsidie te beslissen, betekent op zichzelf echter niet dat de beslissing van de raad geen besluit kan zijn. Daarvoor is bepalend of de raad, gelet op de inhoud, de strekking en de context van de beslissing, heeft beoogd de aanspraken van Stadstheater op subsidie bindend vast te stellen.

6.5.    De raad heeft niet voor één van de drie voorgelegde scenario’s gekozen, maar, bij amendement, voor scenario D. Dit scenario is omschreven als volledige afwijzing van de verzoeken van Stadstheater. In de onderdelen a tot en met e van de beslissing, waarin concrete subsidiesoorten en bedragen zijn gegeven, is eveneens melding gemaakt van een afwijzing van de verzoeken. Deze bewoordingen kunnen op zichzelf de indruk wekken dat de raad een besluit over de aanvragen om subsidie heeft genomen. Niettemin moet de beslissing, gezien het voorstel van het college en de aanleiding daarvoor, uitsluitend worden begrepen als een kaderstellende keuze in het kader van het budgetrecht van de raad. Dat aan de scenario’s bij het college ingediende aanvragen om subsidie ten grondslag lagen, betekent niet dat die aanvragen ook ter beslissing aan de raad waren voorgelegd. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de aanleiding voor het raadsvoorstel de gesprekken waren die het college voerde met Stadstheater over haar financiering en de toekomst van het theater en dat die gesprekken een breder bereik hadden dan alleen de subsidierelatie. Uit het voorstel van het college blijkt verder dat aan de raad een financiële keuze is voorgelegd. Het was vervolgens aan het college om, binnen het door de raad vastgestelde financiële kader, besluiten over de aanvragen om subsidie te nemen. Dat de raad met scenario D een andere keuze heeft gemaakt dan het college had voorgesteld, betekent niet dat hij daarmee beslist op aanvragen om subsidie. Ook de keuze voor scenario D kwalificeert als een financiële keuze van de raad die hij met het oog op zijn budgetrecht heeft genomen.

6.6.    Het verloop van de besluitvorming over de afzonderlijke onderdelen, waarop de beslissing van de raad betrekking heeft, ondersteunt deze uitleg. Over de in onderdeel a van de beslissing van de raad bedoelde aanvraag had het college al op 21 november 2023 een besluit genomen. De vermelding van deze aanvraag in scenario D biedt daarom geen grond voor het oordeel dat de raad daarmee een op rechtsgevolg gerichte beslissing op die aanvraag heeft genomen. Over de in onderdeel b bedoelde aanvraag moest het college nog een besluit nemen. Over de aanvragen in de onderdelen c, d en e bedoelde onderwerpen heeft het college dat op 4 maart 2025 gedaan. Het budgettaire karakter van de beslissing blijkt ook uit onderdeel f. De raad heeft daarin bepaald dat het in de begroting voor een theaterfunctie opgenomen bedrag vanaf 2024 wordt opgenomen in een cultuurfonds voor een nieuwe, toekomstige en nader te bepalen theaterfunctie in Almelo. Daarmee heeft de raad de (nadere) bestemming van de begrote middelen bepaald. Het college kon vervolgens nog over de concrete besteding van die middelen beslissen.

6.7.    Dat de beslissing van de raad feitelijk van invloed was op de financiële ruimte van het college en ingrijpende gevolgen had voor Stadstheater, betekent niet dat zij was gericht op rechtsgevolg. Aan de uitoefening van het budgetrecht is inherent dat de daarbij gemaakte keuzes van invloed kunnen zijn op de mogelijkheden van het college om subsidies te verstrekken. De beslissing van de raad verschilt in zoverre niet van andere beslissingen in het kader van het budgetrecht. Ook die beslissingen kunnen feitelijke gevolgen hebben voor mogelijke subsidieontvangers zonder dat daarmee hun aanspraken bindend worden vastgesteld.

6.8.    Het betoog slaagt.

7.       De raad heeft zijn betoog over het ontbreken van procesbelang op de zitting gehandhaafd onder de voorwaarde dat de beslissing van 27 februari 2024 als een besluit zou worden aangemerkt. Omdat deze voorwaarde niet is vervuld, komt de Afdeling niet toe aan een bespreking van dit betoog.

8.       Voor zover Stadstheater betoogt dat het college er bij de besluiten van 4 maart 2025 ten onrechte van is uitgegaan dat zij de exploitatie uit eigen beweging heeft gestaakt en de activiteiten, waarvoor subsidie is aangevraagd, daarom niet zouden worden verricht, kan zij dit betoog in de procedures tegen die besluiten aan de orde stellen. De Afdeling geeft daarover in deze procedure geen oordeel.

9.       De Afdeling begrijpt dat de beëindiging van de subsidierelatie tussen de gemeente en Stadstheater grote gevolgen voor Stadstheater heeft en dat Stadstheater het daar niet mee eens is. Dat heeft zij tijdens de zitting duidelijk naar voren gebracht. In deze uitspraak oordeelt de Afdeling echter alleen of de beslissing van de raad van 27 februari 2024 een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De vraag of het college de aanvragen van Stadstheater om (gewijzigde) verlening van subsidies en vaststelling van subsidies terecht heeft afgewezen, kan aan de orde worden gesteld bij rechtsmiddelen die Stadstheater daartegen kan aanwenden, wat zij ook heeft gedaan.

Conclusie

10.     Het hoger beroep is gegrond. De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door Stadstheater tegen het besluit van 18 december 2024 ingestelde beroep alsnog ongegrond verklaren, omdat uit het oordeel van de Afdeling over het hoger beroep volgt dat de raad het bezwaar van Stadstheater terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.

11.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart het hoger beroep gegrond;

II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 10 december 2025 in zaak nr. 25/607;

III.      verklaart het bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. J.A.W. Huijben, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.

w.g. Daalder
voorzitter

w.g. Hazen
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 12 augustus 2026

452-1189