Uitspraak 202503769/1/A2

202503769/1/A2.
Datum uitspraak: 12 augustus 2026

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant], wonend in [woonplaats],

appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 16 mei 2025 in zaak nr. 23/7408 in het geding tussen:

[appellant]

en

het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR).

Procesverloop

Bij besluit van 7 september 2023 heeft het CBR aan [appellant] een rijvaardigheidsonderzoek opgelegd.

Bij besluit van 23 november 2023 heeft het CBR het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 16 mei 2025 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.

Het CBR heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 10 juli 2026, waar het CBR, vertegenwoordigd door mr. J.J. Kwant, is verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1.       [appellant] is geboren in India. Partijen zijn het erover eens dat [appellant] de Nederlandse taal onvoldoende beheerst om een educatieve maatregel gedrag en verkeer (EMG), zoals bedoeld in artikel 14, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid (Regeling) in het Nederlands te volgen. [appellant] zou volgens de Regeling in beginsel deze cursus over verantwoord rijgedrag moeten volgen. Omdat hij onvoldoende Nederlands spreekt om die cursus te kunnen volgen, heeft het CBR in plaats daarvan aan hem een rijvaardigheidsonderzoek opgelegd.

2.       [appellant] stelt zich op het standpunt dat sprake is van discriminatie omdat het CBR op grond van de Regeling naar aanleiding van dezelfde gedraging een andere maatregel oplegt als betrokkenen de Nederlandse taal onvoldoende beheersen. [appellant] wordt niet op dezelfde wijze behandeld als mensen die Nederlands spreken. De gevolgen van de overschrijding van de maximumsnelheid zouden voor iedereen hetzelfde moeten zijn. Het onderzoek naar rijvaardigheid is volgens hem een zwaardere maatregel dan een EMG. Het rijvaardigheidsonderzoek is naar zijn aard belastender, de slagingskansen zijn anders, en de kosten zijn hoger.

Besluitvorming en juridische context

3.       Op 24 augustus 2023 heeft de korpschef mededeling gedaan aan het CBR van het vermoeden dat [appellant] niet langer beschikt over de vereiste rijvaardigheid, zoals bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (Wvw 1994). Aan het vermoeden lag ten grondslag dat [appellant] op 23 augustus 2023 op een N-weg in Aalsmeer, waar een maximumsnelheid geldt van 80 kilometer per uur, 146 kilometer per uur reed. Dit is een overschrijding van de toegestane maximumsnelheid met 66 kilometer per uur.

4.       Uit artikel 131, eerste lid, van de Wvw 1994 volgt dat het CBR na een dergelijke mededeling in de bij ministeriële regeling aangegeven gevallen besluit tot oplegging van een EMG of een rijvaardigheidsonderzoek. Welke gevallen dat zijn is in de Regeling opgenomen. Als sprake is van een in de Regeling aangewezen geval, moet het CBR de daarbij behorende maatregel opleggen. In zeer uitzonderlijke gevallen kan de rechter oordelen dat de Regeling buiten toepassing moet blijven, omdat de gevolgen van de Regeling onevenredig uitwerken. Zie daarvoor bijvoorbeeld de uitspraak van 23 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:856, onder 4.2.

5.       In artikel 14, eerste lid, aanhef en onder b van de Regeling is opgenomen dat het CBR besluit tot oplegging van een EMG als bij een bestuurder van een motorrijtuig een overschrijding is geconstateerd van de toegestane maximumsnelheid met 60 kilometer per uur of meer op wegen binnen of buiten de bebouwde kom. Uit artikel 15, aanhef en onder c, van de Regeling volgt dat iemand niet in aanmerking komt voor een EMG als blijkt dat hij de Nederlandse taal dan wel een andere taal waarin de EMG wordt gegeven, niet of niet in voldoende mate beheerst. In artikel 23, derde lid, van de Regeling is opgenomen dat het CBR besluit dat een betrokkene een rijvaardigheidsonderzoek moet ondergaan als hij op grond van artikel 15, aanhef en onder d, van de Regeling niet in aanmerking komt voor een EMG. Op de zitting bij de Afdeling heeft het CBR toegelicht dat de EMG tot nu toe alleen in het Nederlands wordt gegeven. Er zijn onvoldoende mensen die op hetzelfde moment een EMG moeten volgen die dezelfde andere taal dan het Nederlands gemeenschappelijk spreken, zodat het niet mogelijk is om de cursus ook in die andere taal aan te bieden.

6.       Volgens artikel 1 van de Grondwet worden allen die zich in Nederland bevinden, in gelijke gevallen gelijk behandeld. Discriminatie wegens godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht, handicap, seksuele gerichtheid of op welke grond dan ook, is niet toegestaan.

Uitspraak van de rechtbank

7.       De rechtbank heeft overwogen dat het CBR heeft erkend dat met de Regeling onderscheid wordt gemaakt tussen mensen die de Nederlandse taal wel en niet of onvoldoende beheersen. Er is sprake van indirecte discriminatie indien een regeling geen direct onderscheid maakt naar bijvoorbeeld nationaliteit of taal, maar wel tot gevolg heeft dat overwegend personen met een niet-Nederlandse nationaliteit daarvan nadelige gevolgen ondervinden.

De rechtbank heeft geoordeeld dat er voor het onderscheid dat in de Regeling wordt gemaakt tussen personen die de Nederlandse taal wel of niet dan wel onvoldoende beheersen, een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. Een objectieve en redelijke rechtvaardiging kan ook worden gevonden in gronden die verband houden met een correcte en doelmatige uitvoering van de regeling. Als er gewacht zou moeten worden tot er voldoende deelnemers zijn voor een EMG in een andere taal, zou dat volgens de rechtbank indruisen tegen het spoedeisende karakter van de mededelingsprocedure en het doel van de Regeling om een ontstaan vermoeden van ongeschiktheid of onvoldoende rijvaardigheid zo spoedig mogelijk weg te nemen. Verder is het niet zeker of er voldoende deelnemers in dezelfde niet-Nederlandse taal voor een EMG beschikbaar zullen zijn. En in dat kader is van belang dat een EMG een interactieve cursus is waarbij het doel is om van elkaar te leren. Het CBR heeft doorslaggevende betekenis mogen toekennen aan het algemeen belang, namelijk het waarborgen van de verkeersveiligheid en het bevorderen van rijvaardigheid. Dat is een legitiem doel, en de door het CBR toegepaste maatregelen zijn voor het bereiken van dat doel passend en noodzakelijk.

Hoger beroep

8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er voor de Regeling een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. Een gelijke behandeling betekent volgens hem dat aan iedereen dezelfde straf wordt opgelegd. Volgens artikel 1 van de Grondwet worden gelijke gevallen gelijk behandeld. Het is niet mogelijk om daar uitzonderingen op te maken. Het onderscheid dat in de Regeling gemaakt wordt tussen mensen die de Nederlandse taal wel en niet beheersen, is discriminerend. [appellant] stelt zich op het standpunt dat als het niet mogelijk is om de EMG in een andere taal dan het Nederlands te geven, dit tot gevolg zou moeten hebben dat aan mensen die Nederlands spreken ook een rijvaardigheidsonderzoek wordt opgelegd.

9.       Anders dan [appellant] betoogt, volgt uit artikel 1 van de Grondwet niet dat ieder verschil in behandeling leidt tot strijd met de Grondwet. Een verschil in behandeling bij gelijke gevallen is alleen toegestaan als voor de ongelijke behandeling een objectieve en redelijke rechtvaardiging is. Daarvoor beoordeelt de Afdeling of de ongelijke behandeling een legitiem doel dient en of het geschikt en proportioneel is.

Omdat de Regeling een algemeen verbindend voorschrift is dat niet is aan te merken als wetgeving in formele zin, is de bestuursrechter bevoegd het gemaakte onderscheid aan artikel 1 van de Grondwet te toetsen.

10.     Het opleggen van een EMG en het opleggen van een onderzoek naar de rijvaardigheid zijn allebei bestuurlijke maatregelen die strekken tot de bevordering van de verkeersveiligheid. Uit de artikelen 14, eerste lid, aanhef en onder b, gelezen in samenhang met artikel 15, aanhef en onder d en artikel 23, derde lid, van de Regeling volgt dat na een mededeling aan het CBR over overschrijding van de toegestane maximumsnelheid met meer dan 60 kilometer per uur voor dezelfde gedraging niet steeds dezelfde bestuurlijke maatregel wordt opgelegd. Aan mensen die de Nederlandse taal onvoldoende beheersen wordt een andere bestuurlijke maatregel opgelegd. Er is daarmee sprake van in relevant opzicht gelijke gevallen die ongelijk worden behandeld. Zoals de rechtbank heeft overwogen, kan het direct gemaakte onderscheid, de beheersing van de Nederlandse taal, bovendien leiden tot indirecte discriminatie, omdat overwegend personen met een niet-Nederlandse nationaliteit daarvan nadelige gevolgen ondervinden. De Afdeling zal daarom hieronder beoordelen of de ongelijke behandeling een legitiem doel dient en of het geschikt en proportioneel is.

11.     Zoals hiervoor is overwogen, wordt met zowel de EMG als het rijvaardigheidsonderzoek het bevorderen van de verkeersveiligheid nagestreefd. Het bevorderen van de verkeersveiligheid dient een legitiem doel. Uit de toelichting bij de Regeling tot wijziging van de regeling in verband met de invoering van de EMG (Stcrt. 2008, 186, p.6) volgt dat een EMG in het bijzonder bijdraagt aan verbetering van de verkeersveiligheid omdat bestuurders bij een EMG gericht gewezen kunnen worden op de gevaren van hun gedrag met een psycho-educatieve aanpak, waardoor zij in staat zijn om hun gedrag te wijzigen. In een EMG kunnen volgens deze toelichting inzicht- en attitudeproblemen zichtbaar worden die bij een rijvaardigheidsonderzoek niet altijd tevoorschijn komen. Met deze maatregel kan de verkeersveiligheid in zoverre beter worden bevorderd. Zoals het CBR heeft toegelicht, is een EMG een interactieve cursus. De cursus is gericht op kennisoverdracht, deelnemers wisselen tijdens de cursus onderling ervaringen uit en de trainer geeft inzicht in hun verkeersgedrag. De interactie tussen de deelnemers leidt ertoe dat het gewenste effect, namelijk dat de deelnemer weer op een veilige en verantwoorde wijze aan het verkeer kan deelnemen, kan worden bereikt. De daarvoor vereiste groepsdynamiek kan niet worden bereikt met de tussenkomst van een tolk. Het rijvaardigheidsonderzoek is daarentegen een-op-een, zodat in dat geval wel met de tussenkomst van een tolk kan worden gewerkt. Daarmee dient het gemaakte onderscheid in de Regeling tussen personen die de taal waarin de EMG wordt gegeven wel en niet beheersen naar het oordeel van de Afdeling een legitiem doel.

12.     Het gemaakte onderscheid is naar het oordeel van de Afdeling ook geschikt en proportioneel. Het CBR heeft zich op het standpunt mogen stellen dat het rijvaardigheidsonderzoek het meest geschikte alternatief voor een EMG is. Zoals het CBR op de zitting heeft toegelicht, zijn aan de maatregelen verschillende aspecten verbonden die als ‘zwaarder’ kunnen worden ervaren. Zo is aan het rijvaardigheidsonderzoek ook een praktijkgedeelte verbonden, maar wordt bij de EMG openheid en reflectie in een groepsgesprek verwacht en moeten de deelnemers thuis opdrachten maken. De EMG kent een hoog slagingspercentage, maar de maatregel vraagt om een tijdsinvestering van drie dagen, terwijl het rijvaardigheidsonderzoek in twee dagdelen wordt afgelegd. Voor het rijvaardigheidsonderzoek moet de deelnemer weer een auto huren. De kosten die aan de maatregelen verbonden zijn, vallen in dezelfde orde van grootte. De Afdeling volgt [appellant] gelet op het voorgaande niet in het betoog dat het rijvaardigheidsonderzoek geen proportionele maatregel is.

13.     Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat er voor de ongelijke behandeling een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat.

14.     Het betoog slaagt niet.

Conclusie

15.     De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.

16.     Het CBR hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

bevestigt de uitspraak van de rechtbank.

Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. D.A. Verburg en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.S. de Jong, griffier.

w.g. Daalder
voorzitter

w.g. De Jong
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 12 augustus 2026

1014