Uitspraak 202504160/1/A2

202504160/1/A2.
Datum uitspraak: 5 augustus 2026

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1.       [appellant], woonplaats kiezende te [woonplaats],

2.       het college van burgemeester en wethouders van Tilburg,
appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-­West­-Brabant van 17 juni 2025 in zaak nr. 24/7630 in het geding tussen:

[appellant]

en

het college van burgemeester en wethouders van Tilburg.

Procesverloop

Bij besluit van 24 november 2023 heeft het college aan [appellant] een bestuurlijke boete van € 4.000,00 opgelegd. Ook is het college overgegaan tot invordering van deze boete.

Bij besluit van 11 oktober 2024 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.

Bij uitspaak van 17 juni 2025 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard, bepaald dat het college het griffierecht moet vergoeden en het college veroordeeld tot betaling van de proceskosten.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

[appellant] heeft een zienswijze naar voren gebracht.

[appellant] heeft nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 23 juni 2026, waar [appellant], bijgestaan door mr. A.C. van Langen, rechtsbijstandverlener in Galder, en het college, vertegenwoordigd door mr. B. van den Broek, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1.       [appellant] stond sinds 8 februari 2023 in de basisregistratie personen (brp) ingeschreven op het adres [locatie] in Tilburg. Op 29 maart 2023 constateerde een toezichthouder van de gemeente Tilburg dat er in de woning een hennepkwekerij aanwezig was. De woonkamer was opgesplitst in twee delen waarin kweekappartuur en materialen werden aangetroffen. Een deel van de woning was daardoor niet meer geschikt voor bewoning. Het college heeft [appellant] bij besluit van 24 november 2023 een bestuurlijke boete opgelegd van € 4.000,00 voor het bedrijfsmatig onttrekken van woonruimte zonder vergunning. Ook heeft het college beslist tot invordering van deze boete.

1.1.    [appellant] heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit van het college. Het college heeft het bezwaar bij besluit van 11 oktober 2024

niet-ontvankelijk verklaard, omdat het bezwaarschrift te laat is ingediend en de termijnoverschrijding volgens het college niet verschoonbaar is.

1.2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college het bezwaar van [appellant] terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. De rechtbank heeft het door [appellant] ingestelde beroep ongegrond verklaard. [appellant] is het niet eens met dit oordeel van de rechtbank en heeft daarom hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank.

Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld, omdat de rechtbank volgens het college ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de hoorplicht heeft geschonden. Ook heeft de rechtbank volgens het college ten onrechte bepaald dat het college het griffierecht en de proceskosten in beroep aan [appellant] moet vergoeden.

1.3.    De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.

Het hoger beroep van [appellant] tegen de uitspraak van de rechtbank

2.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat haar bezwaar tegen het besluit van 24 november 2023 ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard. Zij voert aan dat dit besluit niet is bekendgemaakt, omdat het is verzonden naar een adres waarvan het college wist dat zij daar niet verbleef. Vanaf 2 november 2023 stond namelijk in de brp bij haar verblijfplaats de aantekening "in onderzoek" vermeld. Dit duurde tot en met 30 mei 2024. Ook was bij het college bekend dat, nadat de hennepkwekerij in de woning was geconstateerd, de woning niet meer geschikt was voor bewoning en de woning door de burgemeester van Tilburg gesloten is geweest. Deze omstandigheden in samenhang bezien maken volgens [appellant] dat het college wist of moest weten dat toezending van het besluit naar het adres [locatie] de feitelijke ontvangst daarvan niet waarborgde. Het besluit is volgens haar ook onbestelbaar retour ontvangen. Volgens [appellant] kon het college daarom niet volstaan met verzending van het besluit naar het laatst bekende adres als vermeld in de brp en had het college nader onderzoek moeten doen naar hoe het college haar wel kon bereiken. In hoger beroep heeft zij erop gewezen dat het college beschikte over een recent, persoonlijk e-mailadres van haar. Op 11 april 2024 is loonbeslag gelegd. Zij is toen pas op de hoogte geraakt van het besluit. Het besluit moet op dat moment geacht worden bekend zijn gemaakt. Zij voert aan dat haar bezwaar van 23 mei 2024 vervolgens binnen de termijn van zes weken en dus tijdig is ingediend.

2.1.    Het besluit van 24 november 2023 is verzonden naar het adres [locatie] in Tilburg. Dit was het adres waarop [appellant] op dat moment was ingeschreven in de brp. Niet in geschil is dat in de brp stond vermeld dat de verblijfplaats met ingang van 2 november 2023 in onderzoek was. De verhuurder van de woning aan de [locatie] heeft, naar aanleiding van het voornemen de woning te sluiten in verband met de geconstateerde hennepkwekerij, aan de gemeente medegedeeld dat de huurovereenkomst met ingang van 18 augustus 2023 is beëindigd en de woning ten tijde van de woningsluiting op 7 september 2023 niet meer werd bewoond. De woning is voor de duur van één maand gesloten geweest. Verder heeft het college het besluit van 24 november 2023 retour ontvangen.

Hoewel het aan [appellant] is om een adreswijziging door te geven aan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waar zij haar nieuwe adres heeft, had het college naar het oordeel van de Afdeling in dit geval, gelet op de hiervoor genoemde omstandigheden, concrete aanwijzingen moeten zien dat [appellant] toen het besluit werd verzonden niet op het adres aan de [locatie] woonde. Toezending van het besluit naar het laatst bekende adres, ook als het bestuursorgaan weet van de onjuistheid daarvan, kan onder omstandigheden worden aangemerkt als andere geschikte wijze van bekendmaking, als bedoeld in artikel 3:41, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het college had echter in dit geval eerst nader moeten onderzoeken hoe [appellant] bereikt kon worden. De Afdeling acht daarbij van belang dat het hier gaat om een voor [appellant] ingrijpend besluit, te weten van een aanzienlijke bestuurlijke boete. Ook was het e-mailadres en telefoonnummer van [appellant] bij het college bekend, zodat het college eenvoudig contact met haar had kunnen opnemen over de toezending van het besluit, zeker nadat het besluit onbestelbaar retour was ontvangen.

Omdat het college geen onderzoek heeft gedaan naar hoe [appellant] bereikt kon worden, is het besluit van 24 november 2023 naar het oordeel van de Afdeling in strijd met artikel 3:41 van de Awb niet op juiste wijze bekendgemaakt. [appellant] is pas, nadat er op 11 april 2024 op verzoek van het college loonbeslag was gelegd, op de hoogte geraakt van het bestaan van het besluit. Hieruit volgt dat het besluit geacht moet worden toen te zijn bekendgemaakt. De bezwaartermijn van zes weken is na deze bekendmaking aangevangen. Vervolgens heeft [appellant] op 23 mei 2024 en dus binnen zes weken bezwaar gemaakt. Gelet hierop is tijdig bezwaar gemaakt en heeft het college dat bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank is tot een ander oordeel gekomen.

Het betoog slaagt.

Het incidenteel hoger beroep van het college tegen de uitspraak van de rechtbank

3.       Het college voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het de hoorplicht heeft geschonden. Volgens het college was alles op voorhand duidelijk waardoor het bezwaarschrift kennelijk

niet-ontvankelijk is verklaard. Het houden van een hoorzitting zou een en ander volgens het college niet anders hebben gemaakt. Hoewel de rechtbank dit "gebrek" met toepassing van artikel 6:22 van de Awb heeft gepasseerd, heeft de rechtbank het college veroordeeld tot vergoeding van de proceskosten en het griffierecht. Dit is volgens het college onjuist. Het college verzoekt de Afdeling daarom om de uitspraak van de rechtbank in zoverre te vernietigen.

3.1.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college de hoorplicht als vervat in artikel 7:2, eerste lid, van de Awb heeft geschonden. Anders dan het college stelt, heeft de rechtbank terecht overwogen, dat gelet op de aard en inhoud van het bezwaarschrift, niet op voorhand redelijkerwijs geen twijfel kon bestaan over de uitkomst van het bezwaar. Daarvoor verwijst de Afdeling naar wat hiervoor is overwogen over de bekendmaking van het besluit van 24 november 2023 en de door [appellant] in dat kader aangevoerde omstandigheden. Overigens heeft [appellant] in haar bezwaarschrift te kennen gegeven te willen worden gehoord. De rechtbank heeft het college vanwege de schending van de hoorplicht terecht veroordeeld tot vergoeding van de proceskosten en het griffierecht in beroep. In het midden kan blijven of de rechtbank de schending van de hoorplicht met toepassing van artikel 6:22 van de Awb mocht passeren.

Het betoog slaagt niet.

Conclusie

4.       Het hoger beroep van [appellant] is gegrond. De overige beroepsgronden van [appellant] behoeven geen bespreking. Het incidenteel hoger beroep van het college is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank van 17 juni 2025 wordt vernietigd voor zover daarbij het beroep gericht tegen het besluit van 11 oktober 2024 ongegrond is verklaard. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, verklaart de Afdeling het beroep tegen het besluit van 11 oktober 2024 alsnog gegrond. Dat besluit wordt vernietigd.

5.       De Afdeling draagt het college op om een nieuw besluit te nemen op het door [appellant] gemaakte bezwaar met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen. De Afdeling zal hierna voor dit besluit een termijn stellen.

6.       Het college moet de proceskosten van [appellant] voor het hoger beroep vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart het hoger beroep van [appellant] gegrond;

II.       verklaart het incidenteel hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Tilburg ongegrond;

III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 17 juni 2025 in zaak nr. 24/7630 voor zover daarbij het beroep van [appellant] ongegrond is verklaard;

IV.     verklaart het beroep gegrond;

V.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Tilburg van 11 oktober 2024 met kenmerk BROBA02/2275909;

VI.     draagt het college van burgemeester en wethouders van Tilburg op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;

VII.     bevestigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 17 juni 2025 in zaak nr. 24/7630 voor het overige;

VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Tilburg tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.802,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

IX.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Tilburg aan [appellant] het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 289,00 vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.G. Alderlieste, griffier.

w.g. Daalder
lid van de enkelvoudige kamer

w.g. Alderlieste
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 5 augustus 2026

590

Bijlage

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 3:40

"Een besluit treedt niet in werking voordat het is bekendgemaakt."

Artikel 3:41

"1. De bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door toezending of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager.

2. Indien de bekendmaking van het besluit niet kan geschieden op de wijze als voorzien in het eerste lid, geschiedt zij op een andere geschikte wijze."

Artikel 6:7

"De termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift bedraagt zes weken."

Artikel 6:8:

"1. De termijn vangt aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt.

[…]."

Artikel 6:9

"1. Een bezwaar- of beroepschrift is tijdig ingediend indien het voor het einde van de termijn is ontvangen.

2. Bij verzending per post is een bezwaar- of beroepschrift tijdig ingediend indien het voor het einde van de termijn ter post is bezorgd, mits het niet later dan een week na afloop van de termijn is ontvangen."

Artikel 6:22

"Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld."

Artikel 7:2

"1. Voordat een bestuursorgaan op het bezwaar beslist, stelt het belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord.

[…]."

Artikel 7:3

"Van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien indien:

a. het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is,

[…]."