Uitspraak 202402727/1/R3

202402727/1/R3.
Datum uitspraak: 8 juli 2026

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

[appellant A] en [appellant B], beiden wonend in [woonplaats],
appellanten,

en

het college van gedeputeerde staten van Groningen,
verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 13 juli 2022 heeft het college op verzoek van [verzoekster] goedkeuring verleend aan het werkplan "Ontgronding Rundedal (fase 2) Ter Apel" van 4 juli 2022.

Bij besluit van 21 maart 2024 heeft het college het hiertegen door [appellanten] ingediende bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 13 juli 2022 onder aanvulling van de motivering en met aanvullende voorwaarden in stand gelaten.

Tegen dit besluit hebben [appellanten] beroep ingesteld.

Het college en [verzoekster] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Het college en [appellanten] hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 13 maart 2026, waar [appellanten] en het college, vertegenwoordigd door mr. R.J.B. Caderius van Veen en J. Hartman, zijn verschenen. Verder zijn op de zitting [verzoekster], vertegenwoordigd door [gemachtigde], het college van burgemeester en wethouders van Westerwolde, vertegenwoordigd door G. Metselaar en J. Gierman, en [partij A]/[partij B], vertegenwoordigd door [gemachtigden], als partijen gehoord.

Overwegingen

Inleiding

1.       Op 3 november 2020 heeft het college aan [verzoekster] een ontgrondingsvergunning verleend voor het graven van waterpartijen ter plaatse van 22 percelen in Ter Apel, gemeente Westerwolde. Op grond van voorschrift 15 van de ontgrondingsvergunning moet de vergunninghouder voorafgaand aan de ontgrondingswerkzaamheden een werkplan opstellen. Op 4 juli 2022 heeft [partij A]/[partij B] in opdracht van [verzoekster] een verzoek tot goedkeuring van het werkplan "Ontgronding Rundedal (fase 2) Ter Apel" ingediend. Bij besluit van 13 juli 2022 heeft het college goedkeuring verleend aan het werkplan.

[appellanten] wonen aan de [locatie] in de omgeving van de percelen waarvoor de ontgrondingsvergunning is verleend. Langs hun woning loopt een zandpad. In het werkplan is vastgelegd dat dit zandpad onderdeel is van de afvoerroute van het bij de ontgronding vrijkomende zand. [appellanten] vrezen dat het afvoeren van zand en grond over het zandpad zal leiden tot ernstige overlast bij hun woning. Zij zijn het daarom niet eens met het besluit tot goedkeuring van het werkplan en zijn tegen dit besluit in bezwaar gegaan. Bij besluit van 21 maart 2024 heeft het college het bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 13 juli 2022 onder aanvulling van de motivering en met aanvullende voorwaarden in stand gelaten.

Procesbelang

2.       De Afdeling overweegt dat het college in het bestreden besluit een aanvullende voorwaarde aan het besluit tot goedkeuring van het werkplan heeft verbonden, waarin staat dat het verboden is om drie jaar na het van kracht worden van het besluit tot goedkeuring van het werkplan grond af te voeren via het zandpad Roswinkelermarke, Moersloot en langs de woning van [appellanten]. Het goedkeuringsbesluit is van kracht geworden op 13 juli 2022, zodat het verboden is om na 13 juli 2025 nog grond af te voeren via het zandpad. Dat betekent dat het besluit tot goedkeuring van het werkplan inmiddels niet meer geldig is, voor zover het betreft het afvoeren van grond via het zandpad. De Afdeling ziet zich daarom voor de vraag gesteld of [appellanten] nog procesbelang hebben bij een inhoudelijke beoordeling van hun beroep.

2.1.    Procesbelang is het belang dat een appellant heeft bij de uitkomst van een procedure. Dit betekent dat het doel dat de appellant voor ogen staat met het rechtsmiddel kan worden bereikt en voor de appellant van feitelijke betekenis is. Degene die opkomt tegen een besluit, heeft belang bij een beoordeling van diens rechtsmiddel, tenzij vast komt te staan dat ieder belang bij de procedure ontbreekt of is vervallen. Als er geen procesbelang (meer) bestaat, dan is het rechtsmiddel niet-ontvankelijk. De vraag of er procesbelang is, wordt beantwoord naar de stand van zaken op het moment van de uitspraak.

De geldingsduur van het werkplan, voor zover dat betrekking heeft op de afvoerroute via het zandpad, is inmiddels verstreken. Dit betekent dat [appellanten] in beginsel geen belang meer hebben bij de behandeling van hun beroep, want dat richt zich uitsluitend tegen het afvoeren van zand en grond via het zandpad. Dit kan anders zijn als een inhoudelijk oordeel over de rechtmatigheid van de goedkeuring van het werkplan kan worden betrokken bij te verwachten toekomstige werkplannen en de toetsing daarvan.

2.2.    De Afdeling overweegt dat uit het nadere stuk van het college van 24 februari 2026 volgt dat er op dat moment nog 45.000 m3 zand moest worden afgevoerd. Het college heeft toegelicht dat daarvoor inmiddels een verzoek tot goedkeuring van een nieuw werkplan is ingediend. In het nieuwe werkplan zal het zandpad ook worden gebruikt als afvoerroute. De Afdeling overweegt dat de bezwaren die [appellanten] tegen dit nieuwe werkplan zullen hebben, gelijksoortig zullen zijn aan de bezwaren die in deze procedure naar voren zijn gebracht. De Afdeling is daarom van oordeel dat [appellanten] belang hebben bij een inhoudelijke beoordeling van hun beroep.

Hoe beoordeelt de Afdeling een besluit tot goedkeuring van een werkplan?

3.       De Afdeling zal hierna aan de hand van het door [appellanten] ingediende beroepschrift beoordelen of het college redelijkerwijs goedkeuring heeft kunnen verlenen aan het werkplan.

Beroepsgronden

Overleg voorafgaand aan besluitvorming

4.       [appellanten] betogen dat er onvoldoende sprake is geweest van overleg met de provincie en gemeente tijdens de voorbereiding van het besluit tot goedkeuring van het werkplan. Er heeft slechts één informeel kennismakingsgesprek plaatsgevonden. [appellanten] voelen zich hierdoor, en doordat de gemeente en de provincie over en weer naar elkaar wijzen, onvoldoende gehoord en serieus genomen. Zij hebben het gevoel dat er vooral veel over hen is gesproken in plaats van met hen.

4.1.    De Afdeling overweegt dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb, met de daarin opgenomen mogelijkheid om voor het nemen van een besluit een zienswijze naar voren te brengen, in dit geval niet geldt. De Afdeling overweegt dat in dit geval de bezwaarprocedure geldt. Het college moet [appellanten] in de bezwaarprocedure in de gelegenheid stellen om te worden gehoord. Dat heeft het college gedaan. [appellanten] hebben van deze gelegenheid gebruik gemaakt en hebben hun bezwaren over het besluit van 13 juli 2022 in de hoorzitting in de bezwaarschriftprocedure naar voren kunnen brengen.

Het betoog slaagt niet.

Afvoerroute Roswinkelermarke richting De Maten

5.       [appellanten] betogen dat het college geen goedkeuring had mogen verlenen aan het werkplan, omdat daarin ten onrechte de afvoerroute Roswinkelermarke richting De Maten is vastgelegd.

Ter onderbouwing hiervan voeren [appellanten] aan dat al bij de vaststelling van het bestemmingsplan "Ter Apel Dorp, partiële herziening Rundehaven" (het bestemmingsplan) een afvoerroute in beeld is gebracht en is onderzocht. Dit betreft de afvoerroute Hoofdstraat/Hoofdkade. [appellanten] verwijzen hiervoor naar de Aeriusberekeningen uit bijlage 6 en 7 van de plantoelichting, waarin als afvoerroute de route Hoofdkade/Hoofdstraat is weergegeven. In het bestemmingsplan is de afvoerroute Roswinkelermarke richting De Maten dus niet opgenomen. Deze afvoerroute is ook niet opgenomen in de ontgrondingsvergunning. Het feit dat nu in een zo laat stadium, in het werkplan, wordt gekozen voor een andere afvoerroute betekent volgens [appellanten] dat er geen onderzoek is gedaan naar deze afvoerroute. Dat betekent volgens hen ook dat hun belangen met betrekking tot deze afvoerroute niet zijn meegewogen. In dit kader wijzen zij op de uitspraak van de Afdeling van 30 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3183.

5.1.    De Afdeling overweegt dat uit voorschrift 18, aanhef en onder d, van de ontgrondingsvergunning volgt dat in het werkplan moet worden aangegeven op welke wijze de uitvoering van de ontgronding plaatsvindt, waarbij het werkplan in ieder geval een beschrijving van de wijze van transport van grond en zand buiten het plangebied moet bevatten. De Afdeling overweegt dat hieruit volgt dat de definitieve afvoerroute pas in het werkplan wordt vastgelegd. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het vastleggen van de definitieve afvoerroute in het werkplan te laat is. Daartoe overweegt de Afdeling dat in het werkplan de uitvoeringsaspecten van de ontgronding worden geregeld. Het bepalen van de definitieve afvoerroute is zo’n uitvoeringsaspect. Daarbij bestaat er geen wettelijke regel die ertoe verplicht om de afvoerroute in eerdere besluiten, zoals het bestemmingsplan of de ontgrondingsvergunning, vast te leggen. Dat de afvoerroute niet pas in het werkplan mag worden vastgelegd, volgt ook niet uit de door [appellanten] genoemde uitspraak. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet heeft mogen goedkeuren dat de afvoerroute in dit werkplan is vastgelegd.

Het betoog slaagt niet.

Of het college voldoende onderzoek heeft gedaan naar de gekozen afvoerroute en of de belangen van [appellanten] daarbij voldoende zijn meegewogen, zal de Afdeling hierna beoordelen aan de hand van de specifiek daarover aangevoerde beroepsgronden.

Alternatieve afvoerroutes

6.       [appellanten] betogen dat het college geen goedkeuring had mogen verlenen aan het werkplan, omdat het daaraan ten grondslag gelegde onderzoek naar alternatieve afvoerroutes niet objectief is.

Ter onderbouwing hiervan voeren [appellanten] aan dat in het onderzoek naar alternatieve routes voor de afvoerroute via het zandpad alleen voordelen worden genoemd, terwijl voor de andere afvoerroutes alleen nadelen worden genoemd. Daarbij zijn de nadelen die het college noemt voor de andere afvoerroutes, grotendeels ook van toepassing op de afvoerroute via het zandpad. Zo stelt het college dat route 1a minder geschikt is, omdat deze route loopt via een smalle dijkweg met deels klinkerverharding. Maar het zandpad is volgens [appellanten] in het geheel niet verhard. Een (deels) verharde dijkweg is meer geschikt dan een onverharde weg. Over route 1b stelt het college dat de brug in het verlengde van de Brugstraat niet geschikt is voor vrachtverkeer, zowel voor wat betreft de draagkracht en ook de breedte en de te nemen bochten. Maar het zandpad is volgens [appellanten] om dezelfde redenen ongeschikt.

6.1.    De Afdeling overweegt dat het college onderzoek heeft gedaan naar alternatieve afvoerroutes. Dit onderzoek bestaat uit twee delen, te weten "De beschouwing alternatieve routes Bouwverkeer De Runde" van 25 augustus 2022 en het beoordelingsschema van 30 september 2022. De Afdeling overweegt dat hieruit blijkt dat er onderzoek is gedaan naar vier afvoerroutes. Deze afvoerroutes zijn beoordeeld aan de hand van aspecten die gaan over de verkeersveiligheid en aspecten die gaan over het milieu. De Afdeling ziet in het betoog van [appellanten] geen aanleiding voor het oordeel dat het onderzoek naar de alternatieve routes niet objectief is. De Afdeling overweegt daartoe dat uit het onderzoek volgt dat alle routes zijn beoordeeld op dezelfde aspecten. Uit deze beoordeling komt naar voren dat de afvoerroute Roswinkelermarke richting De Maten langs het minste aantal woningen komt en dus voor het minste aantal personen voor overlast zorgt. Daarnaast is het ook de meest veilige route.

Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet had mogen besluiten tot goedkeuring van het werkplan, omdat daaraan geen objectief alternatievenonderzoek ten grondslag is gelegd.

Het betoog slaagt niet.

Bereikbaarheid woning

7.       [appellanten] betogen dat het college geen goedkeuring had mogen verlenen aan het werkplan, omdat het gebruik van het zandpad als afvoerroute ertoe zal leiden dat de woning van [appellanten] onbereikbaar wordt.

Ter onderbouwing hiervan voeren [appellanten] aan dat het zandpad door de buitensporige hoeveelheid vrachtverkeer in combinatie met natte weersomstandigheden onbegaanbaar zal worden. Het wordt dan voor hulpdiensten, maar ook voor [appellanten] zelf en hun bezoekers, onmogelijk om hun woning te bereiken. Daarbij wijzen zij erop dat het zandpad onder normale omstandigheden in nattere periodes vaak al slecht begaanbaar is voor reguliere motorvoertuigen. Voorafgaand aan de zitting hebben [appellanten] een aantal foto’s overgelegd van het zandpad in nattere periodes.

7.1.    De Afdeling overweegt dat het college heeft toegelicht dat er mogelijk schade kan ontstaan aan het zandpad door het vrachtverkeer. Het college heeft toegelicht dat deze schade niet zal leiden tot een situatie waarin de woning van [appellanten] niet meer bereikbaar zal zijn. Zo heeft het college toegelicht dat de gemeente de wegbeheerder is en dus verantwoordelijk is voor het onderhoud aan het zandpad. Als er schade ontstaat aan het zandpad, dan kan dit gemeld worden bij de gemeente, waarna de gemeente de schade zal herstellen. De Afdeling vindt deze toelichting van het college niet onaannemelijk of onredelijk. Daartoe overweegt de Afdeling dat de gemeente een professionele partij is, die op grond van de Wegenwet verantwoordelijk is voor onderhoud aan de wegen in haar gemeente, zo ook het zandpad. [appellanten] mogen er daarom op rekenen dat eventuele schade aan het zandpad hersteld zal worden door de gemeente. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college op het moment van de besluitvorming over het werkplan in de bezwaarfase tot het oordeel had moeten komen dat de woning van [appellanten] door het gebruik van het zandpad als afvoerroute van het bij de ontgronding vrijgekomen materiaal onbereikbaar zal zijn.

Het betoog slaagt niet.

De Afdeling merkt daarbij ten overvloede op dat de gemeente, het college en [appellanten] op de zitting hebben toegelicht dat zij goed contact met elkaar hebben en dat schademeldingen over het algemeen goed worden opgepakt. Verder hebben zij toegelicht dat er sinds de start van de ontgrondingswerkzaamheden nadere afspraken zijn gemaakt en verschillende maatregelen zijn getroffen om de overlast voor [appellanten] te beperken, zoals het instellen van een maximumsnelheid van 10 km/u en het aanbrengen van freesasfalt.

Geluid

8.       [appellanten] betogen dat het college geen goedkeuring had mogen verlenen aan het werkplan, omdat het daaraan ten grondslag gelegde "Advies geluid bouwverkeer De Runde via Zwattenwal (Roswinkelermarke) in Ter Apel" van de Omgevingsdienst Groningen van 28 september 2022 (het geluidadvies), uitgaat van onjuiste gegevens. De geluidhinder wordt hierdoor onderschat.

Ter onderbouwing hiervan voeren [appellanten] aan dat in het geluidadvies ten onrechte wordt uitgegaan van 10.000 vervoersbewegingen. Het zijn 10.000 retourbewegingen. Dat zijn dus 20.000 vervoersbewegingen. Daarnaast is er gerekend met een rijsnelheid van 30 km per uur. Met een vrachtwagen vol zand op een zandpad is dat niet geloofwaardig. Ook wordt er in het geluidadvies ten onrechte van uitgegaan dat het zandpad een vlakke weg is. Het zandpad is onverhard, smal en niet vlak. Vrachtwagens zullen als gevolg hiervan moeten afremmen en optrekken. Daar is geen rekening mee gehouden in het geluidadvies.

Verder betogen [appellanten] dat het college ten onrechte geen maatregelen heeft voorgeschreven ter voorkoming van geluidsoverlast.

8.1.    Het college heeft toegelicht dat de geluidbelasting op de gevel van de woning van [appellanten] als gevolg van de ontgrondingswerkzaamheden aanvaardbaar zal zijn. Het college heeft daarvoor verwezen naar het geluidadvies. De Afdeling overweegt dat in het geluidadvies staat dat er voor het afvoeren van het zand maximaal 10.000 vrachtwagenbewegingen nodig zullen zijn en dat er gedurende 147 dagen zand zal worden afgevoerd, zodat er is gerekend met 68 vrachtwagenbewegingen per dag (10.000/147). De Afdeling overweegt dat het college op de zitting heeft erkend dat er in het geluidadvies geen rekening is gehouden met het feit dat er ook lege vrachtwagens naar het ontgrondingsgebied toe moeten rijden, zodat er met een te laag aantal vervoersbewegingen is gerekend. Op de zitting heeft het college toegelicht dat het in werkelijkheid zal gaan om ongeveer 100 vrachtwagenbewegingen per dag, heen en terug. De Afdeling leidt hieruit af dat het college erkent dat het geluidadvies gebrekkig is en dus niet ten grondslag gelegd had mogen worden aan het besluit op bezwaar over de goedkeuring van het werkplan. De Afdeling is dan ook van oordeel dat het college het besluit op bezwaar niet met de vereiste zorgvuldigheid heeft voorbereid, omdat niet inzichtelijk is hoe hoog de geluidbelasting op de gevel van de woning van [appellanten] als gevolg van de vrachtwagenbewegingen zal zijn. Dat is in strijd met artikel 3:2 van de Awb.

Het betoog slaagt.

Asbest

9.       [appellanten] betogen dat het college geen goedkeuring had mogen verlenen aan het werkplan, omdat er ten onrechte geen onderzoek is gedaan naar asbest in het zandpad. In 2020 is er asbest gevonden in het zandpad. Het college heeft niet aangetoond of vastgesteld dat de asbest inmiddels weg is.

9.1.    De Afdeling overweegt dat het college heeft toegelicht dat in opdracht van de gemeente het onderzoek "Nader onderzoek asbest in grond en puin volgens NEN-5707+C2 puinweg nabij Moersloot 25 te Ter Apel" van Sigma Bouw & Milieu van 25 februari 2020 (het asbestonderzoek) is uitgevoerd. Volgens dit asbestonderzoek is in de puinlaag in de berm een gehalte asbest gemeten die boven de interventiewaarde ligt. Het college heeft toegelicht dat naar aanleiding van deze onderzoeksresultaten op 6 juni 2020 een grondsanering is uitgevoerd, waarbij de met asbest verontreinigde puinverharding is ontgraven. Na afronding van de uitgevoerde saneringswerkzaamheden is in het rapport "Evaluatie sanering nabij Moersloot 25 te Ter Apel" van Sigma Bouw & Milieu van 14 juli 2020 (het evaluatierapport) geconcludeerd dat in de wanden en bodem van de ontgraving visueel geen asbestverdacht materiaal is aangetroffen en dat in de geanalyseerde grondmengmonsters van de wanden en de putbodem geen verhoogd gehalte asbest is aangetroffen. De Afdeling kan het standpunt van het college dat er geen verdenking is van een asbestverontreiniging ter plaatse van het zandpad en dat er daardoor ook niet voor gevreesd hoeft te worden dat er asbest vrij komt tijdens het afvoeren van zand en grond over het zandpad, dan ook volgen.

Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college omwille van het voorkomen van asbestverspreiding in het besluit op bezwaar alsnog goedkeuring had moeten onthouden aan het werkplan.

Het betoog slaagt niet.

Nulmeting

10.     [appellanten] betogen dat het doen van een nulmeting niet waarborgt dat eventuele schade aan de woning op tijd kan worden geconstateerd. Zij willen daarom dat er permanent een vibratiemeter wordt geplaatst. Daarnaast willen [appellanten] in staat worden gesteld om zelf een deskundige te kiezen die de nulmeting zal uitvoeren.

10.1.  De Afdeling overweegt dat in het bestreden besluit van 21 maart 2024 de voorwaarde is opgenomen dat alvorens met de afvoer van het zand kan worden begonnen, een bouwkundige nulmeting (schouwing/vooropname) van alle panden op het perceel aan de Roswinkelermarke/[locatie] moet plaatsvinden door een bouwtechnisch erkend bedrijf dat haar bevindingen vastlegt in een rapportage. Op de zitting hebben [appellanten] toegelicht dat de nulmeting conform de voorwaarde heeft plaatsgevonden.

De Afdeling overweegt dat met een nulmeting de bouwkundige staat van de panden van [appellanten] voorafgaand aan de werkzaamheden objectief wordt vastgelegd. Aan de hand van een vergelijking met de staat van de panden na afloop van de werkzaamheden kan worden vastgesteld of, en zo ja in welke mate, er schade is opgetreden als gevolg van de uitvoering van de ontgronding. De omstandigheid dat daarbij niet met een vibratiemeter wordt gemeten op welke specifieke momenten sprake was van trillingspieken, staat er niet aan in de weg dat op basis van de nulmeting kan worden vastgesteld of er schade is ontstaan als gevolg van de uitvoering van de ontgronding. De Afdeling is daarom van oordeel dat het college de nulmeting voldoende heeft mogen achten. Zij ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college in het besluit op bezwaar de goedkeuring van het werkplan, na toevoeging van de genoemde voorwaarde, niet in stand had mogen laten.

Het betoog slaagt niet.

Conclusie

11.     Gelet op wat de Afdeling in overweging 8.1 heeft overwogen, is het besluit op bezwaar in strijd met artikel 3:2 van de Awb genomen. Het beroep is gegrond. Het besluit van 21 maart 2024 moet worden vernietigd. De in dat besluit in stand gelaten goedkeuring van het werkplan, voor zover het de afvoerroute betreft, is inmiddels geëxpireerd. Daarom hoeft het college geen nieuw besluit op bezwaar te nemen.

12.     Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. De door [appellanten] opgegeven kosten voor een deskundigenrapport komen niet voor vergoeding in aanmerking, omdat zo’n rapport niet is ingebracht.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart het beroep van [appellant A] en [appellant B] gegrond;

II.       vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Groningen van 21 maart 2024 met kenmerk 2024-041704;

III.      bepaalt dat het college van gedeputeerde staten van Groningen geen nieuw besluit hoeft te nemen;

IV.      veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Groningen tot vergoeding van de bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van hun beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 73,01, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;

V.       gelast dat het college van gedeputeerde staten van Groningen aan [appellant A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 187,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.

Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, voorzitter, en mr. A.B. Blomberg en mr. M.J.M. Ristra-Peeters, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Wolvers-Poppelaars, griffier.

w.g. Gundelach
voorzitter

w.g. Wolvers-Poppelaars
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 8 juli 2026

780-1116