Uitspraak 202400374/1/R1

202400374/1/R1.
Datum uitspraak: 6 augustus 2025

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1.       Stichting Gezond Water (hierna: de stichting), gevestigd in Hansweert, gemeente Reimerswaal,

2.       De minister van Infrastructuur en Waterstaat,

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­West­Brabant van 8 december 2023 in zaak nr. 23/945 in het geding tussen:

de stichting

en

de minister.

Procesverloop

Bij besluit van 18 augustus 2022 heeft de minister het verzoek van de stichting om preventief handhavend op te treden met betrekking tot door hengelsportvereniging De Pilk (hierna: De Pilk) georganiseerde viswedstrijden in de Westerschelde, afgewezen.

Bij besluit van 22 december 2022 heeft de minister het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 8 december 2023 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.

Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld. De minister heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.

De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De stichting heeft een zienswijze op het incidenteel hoger beroep naar voren gebracht en nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 24 maart 2025, waar de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en de minister, vertegenwoordigd door mr. S.M. Saba, zijn verschenen. Verder is op de zitting De Pilk, vertegenwoordigd door mr. R.R. Bil, als partij gehoord.

Overwegingen

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Waterwet is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt.

Het verzoek om handhaving van de Waterwet is gedaan op 20 juni 2022. Dat betekent dat in dit geval de Waterwet, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Inleiding

2.       De stichting zet zich in om het gebruik van lood door sportvissers te voorkomen. In de sportvisserij wordt lood gebruikt om de vislijn te verzwaren (hierna: vislood).

Op 20 juni 2022 heeft de stichting een verzoek gedaan, aangevuld op 22 juni 2022, aan het college van gedeputeerde staten van Zeeland om preventief handhavend op te treden tegen het zonder watervergunning gebruiken van vislood tijdens komende viswedstrijden in de Westerschelde die tweewekelijks worden georganiseerd door De Pilk. Het college heeft het verzoek ter behandeling doorgestuurd naar de minister die als beheerder van de Westerschelde het bevoegd gezag is.

Bij besluit van 18 augustus 2022, in stand gelaten bij het besluit op bezwaar van 22 december 2022, heeft de minister het verzoek om preventieve handhaving afgewezen. De minister heeft aan zijn besluit, voor zover hier van belang, ten grondslag gelegd dat De Pilk door het organiseren van een viswedstrijd de artikelen 6.2 en 6.8 van de Waterwet niet overtreedt. Alleen als individuele sportvissers vislood verliezen tijdens de viswedstrijd, zonder dat daarvoor een vergunning is verleend, worden deze artikelen overtreden. Maar het opleggen van een preventieve last onder dwangsom is volgens de minister niet mogelijk, omdat er geen klaarblijkelijk gevaar voor een overtreding dreigt. Bij de viswedstrijden van De Pilk wordt namelijk niet met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid vislood verloren. Daarom bestaat geen grondslag voor handhavend optreden, zo stelt de minister.

Daarnaast heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat als er wel sprake zou zijn van een handhaafbare overtreding, handhavend optreden onevenredig zou zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Ook bestaat volgens de minister concreet zicht op legalisering, omdat met de inwerkingtreding van de Omgevingswet daarvoor geen vergunningplicht geldt.

De rechtbank heeft het beroep van de stichting ongegrond verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat vissen met vislood door individuele sportvissers een overtreding van artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet is. De rechtbank heeft daarbij verwezen naar de uitspraak van de rechtbank van 4 juli 2023, ECLI:NL:RBZWB:2023:4693.

De rechtbank heeft ook overwogen dat de individuele sportvissers artikel 6.8 van de Waterwet overtreden bij het gebruik van vislood tijdens het vissen. De Pilk overtreedt dat artikel, als zij een viswedstrijd houdt waarbij zij dat gebruik niet in het wedstrijdreglement heeft verboden. Maar de rechtbank heeft geoordeeld dat er geen klaarblijkelijk gevaar dreigde voor een overtreding, omdat de nadelige gevolgen van lood voor de waterkwaliteit niet vaststaan. Daarom heeft zij geoordeeld dat de minister het verzoek om handhaving mocht afwijzen.

De stichting en de minister zijn het niet eens met deze uitspraak en hebben hiertegen hoger beroep en incidenteel hoger beroep ingesteld.

Relevante wettelijke bepalingen

3.       De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Omvang van het hoger beroep

4.       Voor zover de stichting in algemene zin een oordeel wenst over onder andere de noodzaak van opname van een verbod op het gebruik van vislood in wedstrijdreglementen, het toezien op de naleving daarvan en het gebruik van vislood onder de Omgevingswet, merkt de Afdeling op dat zij dat oordeel niet kan geven. In deze uitspraak beoordeelt de Afdeling de aangevallen uitspraak van de rechtbank. Zij moet zich daarbij houden aan wat de wet daarover regelt en zij moet binnen de grenzen van het geding blijven. Dit betekent dat de Afdeling zich moet beperken tot wat is aangevoerd, en tot de feiten en omstandigheden zoals die zich voordeden op het moment van de besluitvorming door het bestuursorgaan.

Is het gebruik van vislood vergunningplichtig op grond van de Waterwet?

5.       De minister betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat vissen met vislood, zonder dat door de sportvisser het vislood wordt verloren en achterblijft in het oppervlaktewaterlichaam, niet vergunningplichtig is in de zin van artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet. Er wordt dan namelijk geen verontreinigende stof permanent in het water gebracht. Volgens de minister heeft de rechtbank ten onrechte bij zijn oordeel de toelichting op het Besluit activiteiten leefomgeving (hierna: het Bal) betrokken. Hieruit kan volgens de minister niet worden afgeleid dat vissen met vislood vergunningplichtig is.

5.1.    Lood is een stof in de zin van artikel 6.1 van de Waterwet. Op grond van artikel 6.2, eerste lid, aanhef, van de Waterwet, voor zover hier van belang, is het verboden om stoffen te brengen in een oppervlaktewaterlichaam. Dit artikellid heeft tot doel de bescherming van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Waterwet.

Het verbod om stoffen in het oppervlaktewaterlichaam te brengen geldt niet als daarvoor een vergunning is verleend door het bevoegde bestuursorgaan, of vrijstelling is verleend bij of krachtens algemene maatregel van bestuur.

Voor viswedstrijden geldt geen vrijstelling bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur.

Vaststaat dat voor de viswedstrijden van De Pilk geen watervergunning is verleend.

5.2.    De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat bij het vissen met vislood sprake is van een vergunningplicht in de zin van artikel 6.2, eerste lid, aanhef, en onder a, van de Waterwet. Er bestaan geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de rechtbank hierbij alleen de situatie voor ogen heeft gehad dat het vislood na het vissen achterblijft in het oppervlaktewaterlichaam.

Zoals de Afdeling ook heeft overwogen in de uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2025:3635, onder 5.3, overweegt de Afdeling allereerst in zijn algemeenheid dat het gebruik door de sportvisser van vislood tijdens vissen kan leiden tot het brengen van stoffen in een oppervlaktewaterlichaam als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, aanhef, van de Waterwet. Dat is zo, als vislood loskomt van de vislijn en het vislood achterblijft in het oppervlaktewaterlichaam. Bij het enkele gebruik van vislood bij het vissen, waarbij het vislood in zijn geheel weer uit het oppervlaktewaterlichaam wordt gehaald, is dat niet het geval. Op de zitting is gebleken dat dit tussen partijen ook niet in geschil is.

Gelet hierop concludeert de Afdeling dat, anders dan waarvan de rechtbank is uitgegaan, het gebruik door de sportvisser van vislood tijdens het vissen waarbij het vislood weer uit het water wordt gehaald, niet vergunningplichtig is in de zin van artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet. Dat in paragraaf 6.7 van de Nota van Toelichting bij het Bal (Stb.2018, 293, p.635), zoals dat besluit in werking is getreden op 1 januari 2024, staat dat het gebruik van vislood formeel vergunningplichtig was, maakt dit niet anders. Aan die tekst in die toelichting komt bij de uitleg en de toepassing van de Waterwet geen doorslaggevende betekenis toe.

Het betoog slaagt.

Overtreedt De Pilk de zorg- en meldplicht?

6.       De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat De Pilk de artikelen 6.8 en 6.9 van de Waterwet overtreedt. Deze artikelen richten zich volgens de minister niet tot de organisator van een viswedstrijd, maar tot degene die de bodem of oever daadwerkelijk verontreinigd of aantast. Hierbij is volgens de minister ook van belang dat niet vaststaat dat door sportvissers tijdens een door De Pilk georganiseerde viswedstrijd wordt gevist met vislood en dat dat vislood loskomt van de vislijn en achterblijft in het oppervlaktewaterlichaam. Alleen in dat laatste geval kan een verontreiniging of aantasting van de bodem en oever plaatsvinden, zo betoogt de minister.

6.1.    Anders dan waarvan de minister uitgaat, heeft de rechtbank geen oordeel gegeven over overtreding door De Pilk van de meldingsplicht van artikel 6.9 van de Waterwet. Weliswaar wordt in de aangevallen uitspraak verwezen naar de uitspraak van de rechtbank van 4 juli 2023, ECLI:NL:RBZWB:2023:4693, waarin de rechtbank onder meer is ingegaan op dat artikel, maar in de aangevallen uitspraak staat daarover geen oordeel. Wat de minister heeft aangevoerd, kan dan ook niet leiden tot het oordeel dat de uitspraak, voor zover aangevallen, in zoverre niet in stand kan blijven.

6.2.    Wel heeft de rechtbank overwogen dat De Pilk artikel 6.8 van de Waterwet overtreedt, omdat zij in het wedstrijdreglement haar leden het gebruik van vislood tijdens door haar georganiseerde viswedstrijden niet heeft verboden. Volgens de rechtbank kan van een hengelsportvereniging die een viswedstrijd organiseert, redelijkerwijs verwacht worden het vissen met vislood te verbieden, omdat bekend is dat vislood de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam kan verontreinigen of aantasten.

Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is overtreder in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Artikel 6.8 van de Waterwet richt zich tot diegene die handelingen verricht of nalaat en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen of het nalaten daarvan de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam kan worden verontreinigd of aangetast. Het organiseren van een viswedstrijd zonder verbod in het wedstrijdreglement op het gebruik van vislood is geen fysieke handeling waardoor de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam kan worden verontreinigd. Dat bij een verbod op het gebruik van vislood in een wedstrijdreglement individuele sportvissers minder of geen vislood zullen gebruiken, maakt niet dat een hengelsportvereniging om die reden toch als overtreder van het artikel kan worden beschouwd. De rechtbank heeft naar aanleiding van wat de stichting in beroep heeft aangevoerd ten onrechte overwogen dat De Pilk als overtreder van artikel 6.8 van de Waterwet kan worden aangemerkt.

Het betoog slaagt.

Bestond voor de minister aanleiding om preventief handhavend op te treden?

7.       De stichting betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de minister, gelet op de betrokken belangen, terecht heeft besloten om niet preventief te handhaven tegen De Pilk en de individuele sportvissers. Volgens de stichting heeft de rechtbank ten onrechte van belang geacht dat de waterkwaliteit ter plaatse nog onder de normen van de Kaderrichtlijn Water blijft.

De minister betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er geen klaarblijkelijk dreigend gevaar voor een overtreding was. Niet alle sportvissers gebruiken vislood en als vislood gebruikt wordt, staat niet vast dat dat achterblijft in het oppervlaktewaterlichaam. Als preventieve handhaving al mogelijk was, dan past het daartoe overgaan niet in zijn handhavingsstrategie, zo betoogt de minister. Preventief handhavend optreden ter zake van het verlies van vislood acht hij onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.

7.1.    De Afdeling overweegt allereerst dat, gelet op wat hiervoor onder 6.2 is overwogen, de minister hoe dan ook terecht heeft besloten om ter zake van De Pilk niet over te gaan tot preventieve handhaving. De Pilk overtreedt namelijk door alleen het organiseren van viswedstrijden artikel 6.8 van de Waterwet niet. Datzelfde geldt overigens ook voor artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet. De vraag of de minister terecht heeft besloten niet over te gaan tot preventieve handhaving beperkt zich daarom tot de sportvissers, als het door hen gebruikte vislood zou achterblijven in het oppervlaktewaterlichaam.

7.2.    Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is voor beantwoording van de vraag of de minister terecht heeft geweigerd preventief te handhaven, de omstandigheid dat het achterblijven van vislood in het oppervlaktewaterlichaam geen betekenisvol effect zou hebben op de waterkwaliteit geen reden om alleen al daarom niet preventief te handhaven. Zoals hiervoor is overwogen, is voor het achterblijven van vislood in het oppervlaktewaterlichaam een watervergunning vereist. De vraag welke effecten het vislood heeft voor de waterkwaliteit, moet primair worden beantwoord bij de toetsing van een aanvraag voor een zo’n vergunning.

De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat de minister het preventieve handhavingsverzoek terecht heeft afgewezen omdat geen sprake is van nadelige gevolgen voor de waterkwaliteit. De stichting heeft dit punt dus in zoverre met juistheid aangevoerd, maar het leidt niet tot het door haar daarmee beoogde doel. De Afdeling overweegt daartoe het volgende.

7.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:935), volgt uit artikel 5:7 van de Algemene wet bestuursrecht dat een besluit tot het opleggen van een preventieve last onder dwangsom alleen kan worden genomen als zich een gevaar voordoet van een overtreding van een concreet bij of krachtens de wet gesteld voorschrift die met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden, indien die overtreding in het besluit kan worden omschreven met die mate van duidelijkheid die uit een oogpunt van rechtszekerheid is vereist.

De Afdeling is van oordeel dat in het geval van de viswedstrijden van De Pilk niet is gebleken van een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid dat door sportvissers artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet zou worden overtreden. De minister heeft bij zijn besluit betrokken dat niet op voorhand vaststond dat tijdens de wedstrijden van De Pilk vislood met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zou achterblijven in het oppervlaktewaterlichaam. Alleen het feit dat een viswedstrijd plaats zal vinden, betekent in zijn algemeenheid nog niet dat met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid een overtreding van artikel 6.2, eerste lid, aanhef, van de Waterwet zal plaatsvinden. Het staat namelijk niet op voorhand vast dat de visser die deelneemt aan een viswedstrijd, vislood zal gebruiken tijdens het vissen. Verder is het in zijn algemeenheid ook niet zo dat als tijdens het vissen vislood wordt gebruikt, dat ook zonder meer in het oppervlaktewaterlichaam zal achterblijven. Dit hebben partijen op de zitting bevestigd. Over het achterblijven van vislood in het water hebben zij op de zitting het volgende toegelicht. De kans dat vislood in het oppervlaktewater achterblijft, hangt onder meer af van het gebruikte systeem en de omstandigheden waaronder wordt gevist. Of vislood loskomt van de vislijn is verder afhankelijk van verschillende omstandigheden, zoals de windkracht en -richting, de mate van stroming van het water, de aard van de bodem en de aanwezigheid van obstakels in het oppervlaktewaterlichaam.

De minister heeft daarnaast van betekenis mogen achten gesteld, is het aannemelijk dat een sportvisser loodverlies in de regel zal trachten te voorkomen. Loodverlies leidt tot extra kosten en tijdens een viswedstrijd tot ongewenst tijdverlies. Verder heeft de minister van belang mogen achten dat er zich bij de viswedstrijden geen omstandigheden zouden voordoen die maken dat loodverlies waarschijnlijk is. De stichting heeft zulke specifieke omstandigheden over de viswedstrijden ook niet in haar handhavingsverzoek naar voren gebracht. De minister heeft, gelet op wat hiervoor staat, terecht geweigerd om preventief handhavend op te treden. De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen, zij het op andere gronden.

Aan de beoordeling van het betoog van de minister dat het preventief handhavend optreden niet past in zijn handhavingsstrategie en dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, komt de Afdeling niet toe.

De betogen slagen niet.

Is handhaven mogelijk ook al is de viswedstrijd al gehouden?

8.       De stichting en de minister betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat handhavend optreden niet meer mogelijk was, omdat de viswedstrijden al hadden plaatsgevonden. De rechtbank heeft hiermee volgens de stichting miskend dat ook achteraf een overtreding kan worden geconstateerd en handhaving kan plaatsvinden. Volgens de minister is de rechtbank er met deze overweging aan voorbij gegaan dat van handhaving mag worden afgezien als dat onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.

8.1.    De betogen zijn gericht tegen een overweging, onder 5.8 van de aangevallen uitspraak, die door de rechtbank expliciet een overweging ten overvloede is genoemd. Hiermee heeft de rechtbank duidelijk gemaakt dat deze overweging geen reactie is op een beroepsgrond en dat de overweging niet ten grondslag ligt aan haar beslissing. De Afdeling constateert dan ook dat de overweging niet dragend is voor het dictum van de aangevallen uitspraak. De betogen kunnen daarom niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.

Conclusie over het hoger beroep en het incidenteel hoger beroep.

9.       Het hoger beroep van de stichting is ongegrond. Het incidenteel hoger beroep van de minister is gegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, wordt bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.

10.     De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart het hoger beroep van de Stichting Gezond Water ongegrond;

II.       verklaart het incidenteel hoger beroep van de minister van Infrastructuur en Waterstaat gegrond;

III.      bevestigt de uitspraak van de rechtbank van 8 december 2023 in zaak nr. 23/945, voor zover aangevallen.

Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, voorzitter, mr. M.M. Kaajan en mr. M.J.M. Ristra-Peeters, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.

w.g. Gundelach
voorzitter

w.g. Van Heusden
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 6 augustus 2025

163-1093

BIJLAGE

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 5:1

1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.

2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.

[…]

Artikel 5:7

Een herstelsanctie kan worden opgelegd zodra het gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt.

Waterwet

Artikel 1.1

1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders bepaald, verstaan onder:

[…]

oppervlaktewaterlichaam: samenhangend geheel van vrij aan het aardoppervlak voorkomend water, met de daarin aanwezige stoffen, alsmede de bijbehorende bodem, oevers en, voor zover uitdrukkelijk aangewezen krachtens deze wet, drogere oevergebieden, alsmede flora en fauna;

[…].

Artikel 6.1

In dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders bepaald, verstaan onder:

lozen: brengen van stoffen in een oppervlaktewaterlichaam of brengen van water of stoffen op een zuiveringtechnisch werk;

[…]

stoffen: afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen;

[…].

Artikel 6.2

1. Het is verboden om stoffen te brengen in een oppervlaktewaterlichaam, tenzij:

a. een daartoe strekkende vergunning is verleend door Onze Minister of, ten aanzien van regionale wateren, het bestuur van het betrokken waterschap;

b. daarvoor vrijstelling is verleend bij of krachtens algemene maatregel van bestuur;

[…].

Artikel 6.8

Ieder die handelingen verricht of nalaat en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen of het nalaten daarvan de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam kan worden verontreinigd of aangetast, is verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd om die verontreiniging of aantasting te voorkomen, dan wel indien die verontreiniging of aantasting zich voordoet, de verontreiniging of de aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Indien de verontreiniging of aantasting het gevolg is van een ongewoon voorval, worden de maatregelen onverwijld genomen.