Uitspraak 202206468/1/R1

202206468/1/R1.
Datum uitspraak: 6 augustus 2025

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

Stichting Gezond Water (hierna: de stichting), gevestigd in Hansweert, gemeente Reimerswaal,
appellante,

tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 28 oktober 2022 in zaak nr. 21/1338 in het geding tussen:

de stichting

en

het dagelijks bestuur van het Waterschap Drents Overijsselse Delta.

Procesverloop

Bij besluit van 10 september 2020 heeft het dagelijks bestuur het verzoek van de stichting om preventief handhavend op te treden tegen het gebruik van vislood tijdens een viswedstrijd in Dalfsen op 12 en 13 september 2020 afgewezen.

Bij besluit van 12 maart 2021 heeft het dagelijks bestuur het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 28 oktober 2022 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 12 maart 2021 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven.

Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.

Het dagelijks bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De stichting heeft nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 24 maart 2025, waar de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. J. Klooster, zijn verschenen.

Overwegingen

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Waterwet is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt.

Het verzoek om handhaving van de Waterwet is gedaan op 29 juli 2020. Dat betekent dat in dit geval de Waterwet, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Inleiding

2.       De stichting zet zich in om het gebruik van lood door sportvissers te voorkomen. In de sportvisserij wordt lood gebruikt om de vislijn te verzwaren (hierna: vislood).

Op 29 juli 2020 heeft de stichting verzocht om preventief handhavend op te treden tegen het zonder watervergunning gebruiken van vislood tijdens een twaalf uur durende viswedstrijd, georganiseerd door hengelsportvereniging De Brasem, op 12 en 13 september 2020 in Dalfsen. In het verzoek om handhaving heeft de stichting verder geen specifieke omstandigheden over de viswedstrijd naar voren gebracht. Het dagelijks bestuur heeft naar aanleiding van het handhavingsverzoek contact opgenomen met hengelsportvereniging De Brasem. Daaruit is het dagelijks bestuur gebleken dat tijdens de viswedstrijd zal worden gevist op witvis en dat aan de deelnemers voorafgaand aan de viswedstrijd drie loodvrije voerkorven worden verstrekt.

Het dagelijks bestuur heeft het verzoek om preventieve handhaving bij besluit van 10 september 2020 afgewezen en dat besluit in stand gelaten bij het besluit op bezwaar van 12 maart 2021. Volgens het dagelijks bestuur was de kans op verlies van vislood tijdens de viswedstrijd zeer klein of nihil, onder andere vanwege het gebruik van de loodvrije voerkorven. Het dagelijks bestuur is van opvatting dat het terecht het verzoek heeft afgewezen, omdat geen sprake is van een dreigende overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Waterwet waartegen preventief handhavend kan worden opgetreden.

De rechtbank heeft geoordeeld dat het besluit op bezwaar op een onjuiste motivering berust. De rechtbank heeft overwogen dat het doelbewust zonder vergunning brengen van vislood in oppervlaktewater op zich een overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Waterwet kan zijn. De rechtbank acht het niet onwaarschijnlijk dat bij een viswedstrijd als die op 12 en 13 september 2020 vislood na de wedstrijd achterblijft. Maar volgens de rechtbank is zo’n verlies van vislood hoe dan ook geen overtreding van artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet, omdat een sportvisser niet de bedoeling heeft om vislood in het water achter te laten, zodat dat geen vergunningplichtige handeling kan zijn.

Omdat het dagelijks bestuur volgens de rechtbank terecht van handhaving heeft afgezien, heeft zij de rechtsgevolgen van het besluit van 12 maart 2021 in stand gelaten.

De stichting is het eens met de vernietiging van het besluit op bezwaar, maar zij vindt dat de rechtbank hier een onjuiste overweging aan ten grondslag heeft gelegd. Volgens de stichting heeft de rechtbank daarom ten onrechte de rechtsgevolgen van het besluit op bezwaar in stand gelaten.

Relevante wettelijke bepalingen

3.       De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Omvang van het hoger beroep

4.       Voor zover de stichting in algemene zin een oordeel wenst over onder andere de noodzaak van opname van een verbod op het gebruik van vislood in wedstrijdreglementen, het toezien op de naleving daarvan en het gebruik van vislood onder de Omgevingswet, merkt de Afdeling op dat zij dat oordeel niet kan geven. In deze uitspraak beoordeelt de Afdeling de aangevallen uitspraak van de rechtbank. Zij moet zich daarbij houden aan wat de wet daarover regelt en zij moet binnen de grenzen van het geding blijven. Dit betekent dat de Afdeling zich moet beperken tot wat is aangevoerd, en tot de feiten en omstandigheden zoals die zich voordeden op het moment van de besluitvorming door het bestuursorgaan.

Dreigde er gevaar voor een klaarblijkelijke overtreding?

5.       De stichting betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het dagelijks bestuur ten onrechte heeft geweigerd preventief te handhaven. Volgens de stichting was wel sprake van een klaarblijkelijk dreigend gevaar voor overtreding. Zij voert aan dat voor het gebruik van vislood altijd een vergunning op grond van artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet is vereist, omdat de kans aanzienlijk is dat de sportvisser zijn vislood verliest tijdens het vissen. Volgens de stichting heeft de rechtbank ten onrechte van belang geacht dat de sportvisser niet de bedoeling heeft om vislood te verliezen en dat alleen daarom al geen sprake kan zijn van een vergunningplicht.

5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:935), volgt uit artikel 5:7 van de Algemene wet bestuursrecht dat een besluit tot het opleggen van een preventieve last onder dwangsom alleen kan worden genomen, als zich een gevaar voordoet van een overtreding van een concreet bij of krachtens de wet gesteld voorschrift die met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden, indien die overtreding in het besluit kan worden omschreven met die mate van duidelijkheid die uit een oogpunt van rechtszekerheid is vereist.

5.2.    Lood is een stof in de zin van artikel 6.1 van de Waterwet. Op grond van artikel 6.2, eerste lid, aanhef, van de Waterwet, voor zover hier van belang, is het verboden om stoffen te brengen in een oppervlaktewaterlichaam. Dit artikellid heeft tot doel de bescherming van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Waterwet.

Het verbod om stoffen in het oppervlaktewaterlichaam te brengen geldt niet als daarvoor een vergunning is verleend door het bevoegde bestuursorgaan, of vrijstelling is verleend bij of krachtens algemene maatregel van bestuur.

Voor viswedstrijden geldt geen vrijstelling bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur.

Vaststaat dat voor de viswedstrijd op 12 en 13 september 2020 geen watervergunning is verleend.

5.3.    De Afdeling overweegt allereerst in zijn algemeenheid dat het gebruik door de sportvisser van vislood tijdens het vissen kan leiden tot het brengen van stoffen in een oppervlaktewaterlichaam als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, aanhef, van de Waterwet. Dat is zo, als het vislood loskomt van de vislijn en het vislood achterblijft in het oppervlaktewaterlichaam. Bij het enkele gebruik van vislood bij het vissen, waarbij het vislood in zijn geheel weer uit het oppervlaktewaterlichaam wordt gehaald, is dat niet het geval. Op de zitting is gebleken dat dit tussen partijen ook niet in geschil is.

Voor het brengen van stoffen in het oppervlaktewaterlichaam, waarbij die stoffen daarin achterblijven, is op grond van artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet een watervergunning vereist.

5.4.    Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is voor beantwoording van de vraag of in een concreet geval sprake is van een (klaarblijkelijk dreigende) overtreding van artikel 6.2, eerste lid, aanhef, van de Waterwet, niet relevant dat de sportvisser bij verlies van vislood niet de bedoeling zou hebben om vislood te verliezen. De tekst van het artikellid biedt daarvoor geen aanknopingspunt. Ook het onbedoeld brengen van stoffen in het oppervlaktewaterlichaam is een overtreding. Vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van 23 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2728, waaruit dat volgt. De Afdeling heeft daarin geoordeeld dat het met zink verontreinigd bluswater dat via een afvoerput van hemelwater in een sloot is gestroomd, leidt tot overtreding van artikel 6.2, eerste lid, aanhef, van Waterwet.

De stichting heeft in zoverre met juistheid aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen sprake kon zijn van een overtreding, alleen al omdat de sportvisser niet de bedoeling heeft vislood te verliezen. Maar dat leidt niet tot het door haar beoogde doel. De Afdeling overweegt daartoe het volgende.

5.5.    Alleen het feit dat een viswedstrijd plaats zal vinden, betekent in zijn algemeenheid nog niet dat met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid een overtreding van artikel 6.2, eerste lid, aanhef, van de Waterwet zal plaatsvinden. Het staat namelijk niet op voorhand vast dat de visser die deelneemt aan een viswedstrijd, vislood zal gebruiken tijdens het vissen. Verder is het in zijn algemeenheid ook niet zo dat als tijdens het vissen vislood wordt gebruikt, dat ook zonder meer in het oppervlaktewaterlichaam zal achterblijven. Dit hebben partijen op de zitting bevestigd. Over het achterblijven van vislood in het water hebben zij op de zitting het volgende toegelicht. De kans dat vislood in het oppervlaktewater achterblijft, hangt onder meer af van het gebruikte systeem en de omstandigheden waaronder wordt gevist. Of vislood loskomt van de vislijn is afhankelijk van verschillende omstandigheden, zoals de windkracht en -richting, de mate van stroming van het water, de aard van de bodem en de aanwezigheid van obstakels in het oppervlaktewaterlichaam.

Dat, zoals de stichting betoogt, sprake is van een dreigende overtreding, alleen al omdat sportvissers vaak vislood gebruiken en er een kans bestaat dat bij het vissen vislood wordt verloren en achterblijft in het oppervlaktewaterlichaam, volgt de Afdeling dus niet.

5.6.    Wat betreft de viswedstrijd op 12 en 13 september 2020 is van belang dat daarbij met gebruikmaking van loodvrije voerkorven op witvis zou worden gevist. Het dagelijks bestuur heeft zich mede daarom op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid dat artikel 6.2, eerste lid, aanhef, van de Waterwet zou worden overtreden. Met voerkorven wordt een vislijn namelijk verzwaard, zodat voor de sportvisser minder aanleiding bestaat om vislood te gebruiken. Onder deze omstandigheid heeft het dagelijks bestuur zich naar het oordeel van de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat er geen klaarblijkelijk dreigend gevaar voor overtreding van artikel 6.2, eerste lid, aanhef, van de Waterwet bestaat. Het dagelijks bestuur heeft dan ook terecht geweigerd om preventief handhavend op te treden.

De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen, zij het op andere gronden.

Het betoog slaagt niet.

Artikelen 6.8 en 6.9 van de Waterwet

6.       De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte eraan voorbij is gegaan dat het dagelijks bestuur niet heeft beslist op haar verzoek om preventieve handhaving van de overtreding van de artikelen 6.8 en 6.9 van de Waterwet. De stichting heeft bij de rechtbank niet aangevoerd dat er niet volledig op haar verzoek is beslist. In het omgevingsrecht kunnen beroepsgronden niet voor het eerst in hoger beroep worden aangevoerd. Een uitzondering wordt gemaakt als uitgesloten is dat andere belanghebbenden daardoor worden benadeeld. Die uitzondering doet zich bij deze beroepsgrond niet voor. De Afdeling zal deze beroepsgrond daarom niet inhoudelijk bespreken.

Conclusie

7.       Het hoger beroep van de stichting is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, moet worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.

8.       Het dagelijks bestuur hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.

Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, voorzitter, mr. M.M. Kaajan en mr. M.J.M. Ristra-Peeters, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.

w.g. Gundelach
voorzitter

w.g. Van Heusden
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 6 augustus 2025

163-1093

BIJLAGE

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 5:1

1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.

[…].

Artikel 5:7

Een herstelsanctie kan worden opgelegd zodra het gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt.

Waterwet

Artikel 1.1

1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders bepaald, verstaan onder:

[…];

oppervlaktewaterlichaam: samenhangend geheel van vrij aan het aardoppervlak voorkomend water, met de daarin aanwezige stoffen, alsmede de bijbehorende bodem, oevers en, voor zover uitdrukkelijk aangewezen krachtens deze wet, drogere oevergebieden, alsmede flora en fauna;

[…].

Artikel 2.1

1. De toepassing van deze wet is gericht op:

a. voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met

b. bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en

c. vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.

2. De toepassing van deze wet is mede gericht op andere doelstellingen dan genoemd in het eerste lid, voor zover dat elders in deze wet is bepaald.

Artikel 6.1

In dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders bepaald, verstaan onder:

lozen: brengen van stoffen in een oppervlaktewaterlichaam of brengen van water of stoffen op een zuiveringtechnisch werk;

[…];

stoffen: afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen;

[…].

Artikel 6.2

1. Het is verboden om stoffen te brengen in een oppervlaktewaterlichaam, tenzij:

a. een daartoe strekkende vergunning is verleend door Onze Minister of, ten aanzien van regionale wateren, het bestuur van het betrokken waterschap;

b. daarvoor vrijstelling is verleend bij of krachtens algemene maatregel van bestuur;

[…].