Uitspraak 202300420/1/V1

202300420/1/V1.
Datum uitspraak: 4 september 2024

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:

de minister van Asiel en Migratie,

appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen, van 21 december 2022 in zaak nr. 21/6755 in het geding tussen:

[de vreemdeling]

en

de minister.

Procesverloop

Bij besluit van 12 september 2019 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid de aan de vreemdeling verleende verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd ingetrokken en tegen hem een inreisverbod uitgevaardigd.

Bij besluit van 18 november 2021 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 21 december 2022 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van de uitspraak.

Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.

De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. N.B. Swart, advocaat te Groningen, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Overwegingen

Inleiding

1.       De vreemdeling is geboren op 20 november 2000 en heeft de Marokkaanse nationaliteit. Hij is op 15 september 2010 Nederland binnengekomen. De minister heeft bij besluit van 15 oktober 2010 de vreemdeling een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd verleend, onder de beperking ‘gezinshereniging bij ouder(s)’. Bij besluit van 9 december 2016 heeft de minister de beperking van de verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd gewijzigd naar ‘niet-tijdelijke humanitaire gronden’. De minister heeft vervolgens bij het besluit van 12 september 2019 de verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd ingetrokken, bepaald dat de vreemdeling Nederland onmiddellijk moet verlaten en tegen hem een inreisverbod uitgevaardigd voor de duur van tien jaren. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat de vreemdeling een gevaar vormt voor de openbare orde, omdat de vreemdeling meermalen is veroordeeld voor het plegen van strafbare feiten. De vreemdeling is onder meer onherroepelijk veroordeeld voor poging tot doodslag, straatroof en zware mishandeling. Dat besluit heeft de minister in stand gelaten bij het besluit op bezwaar van 25 maart 2020.

1.1.    De rechtbank heeft over dat besluit bij uitspraak van 8 februari 2021 in zaak nr. 20/3152 overwogen dat de minister niet alle relevante belangen kenbaar heeft betrokken in een individuele belangenafweging. De rechtbank heeft erop gewezen dat de jeugdstrafrechter de vreemdeling in 2018 een onvoorwaardelijke PIJ-maatregel, Plaatsing in een Inrichting voor Jeugdigen, heeft opgelegd. Volgens de rechtbank heeft de minister niet meegewogen dat de onvoorwaardelijke PIJ-maatregel wordt ingezet om het risico op recidive te verminderen en de resocialisatie te bevorderen en dat de minister dit doel belemmert, omdat door de intrekking van de verblijfsvergunning onder de huidige regelgeving een verloftraject niet mogelijk is. De behandeling staat daardoor al lange tijd stil.

De minister heeft volgens de rechtbank niet onderkend dat de vreemdeling zich daarmee in een patstelling bevindt, omdat een verloftraject een essentieel onderdeel is van de behandeling. De rechtbank heeft het besluit op bezwaar van 25 maart 2020 daarom wegens strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel vernietigd en de minister opgedragen om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar. De minister heeft vervolgens bij besluit van 18 november 2021 het bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.

1.2.    De rechtbank heeft in de uitspraak van 21 december 2022, die in dit hoger beroep ter toetsing voorligt, over dat besluit onbestreden overwogen dat de minister de glijdende schaal uit artikel 3.86 van het Vb 2000 op de juiste wijze heeft toegepast en dat de minister bevoegd is om de verblijfsvergunning in te trekken. Partijen verschillen echter erover van mening of de minister het in de uitspraak van 8 februari 2021 geconstateerde zorgvuldigheidsgebrek met het besluit van 18 november 2021 heeft hersteld.

Leidt intrekking van de verblijfsvergunning tot stilstand van het behandeltraject van een vreemdeling in de PIJ-maatregel?

2.       De minister klaagt in de eerste grief over het oordeel van de rechtbank dat hij het geconstateerde zorgvuldigheidsgebrek niet heeft hersteld. De minister betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat intrekking van de verblijfsvergunning niet leidt tot stilstand van het behandeltraject als onderdeel van de onvoorwaardelijke PIJ-maatregel, omdat incidenteel verlof nog wel mogelijk is. De minister wijst op artikel 34 van het Reglement justitiële jeugdinrichtingen (hierna: het Reglement).

2.1.    De Afdeling heeft zich bij uitspraak van 17 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1483, uitgelaten over de besluitvorming van de minister als de strafrechter een vreemdeling een tbs-maatregel heeft opgelegd. Uit die uitspraak, onder 5.1 en 6, volgt dat de minister in zijn besluit de redelijkerwijs voorzienbare gevolgen van zijn besluitvorming had moeten betrekken. Omdat in die zaak redelijkerwijs voorzienbaar was dat de besluitvorming van de minister tot gevolg zou hebben dat de tbs-behandeling van de desbetreffende vreemdeling tot stilstand zou komen en dat repatriëring naar het land van herkomst daardoor onmogelijk zou worden, houdt het betrekken daarvan bij de verblijfsrechtelijke procedure geen beoordeling in die is voorbehouden aan de toetsing door de strafrechter.

2.2.    De uitspraak van 17 april 2023 is naar het oordeel van de Afdeling ook van toepassing in zaken waarin de jeugdstrafrechter een vreemdeling een onvoorwaardelijke PIJ-maatregel heeft opgelegd. Een PIJ-maatregel wordt ook wel ‘jeugd-tbs’ genoemd. Ingevolge artikel 6:6:31 van het Wetboek van Strafvordering is een PIJ-maatregel in beginsel begrensd tot een duur van zeven jaren, waarvan één jaar voorwaardelijk. Anders dan bij een tbs-maatregel, kan de strafrechter de duur van een PIJ-maatregel niet eindeloos verlengen. Echter, net als een tbs-maatregel heeft een onvoorwaardelijke PIJ-maatregel een gesloten karakter en is die maatregel als ultimum remedium gericht op het verminderen van een hoge kans op gewelddadige recidive en op de relatie tussen de psychopathologie en het delict. Wijziging van de verblijfsstatus heeft gevolgen voor de uitvoering en duur van die maatregel. Dit betekent dat de minister ook voor de PIJ-maatregel bij zijn besluit tot intrekking van de verblijfsvergunning de redelijkerwijs voorzienbare gevolgen daarvan voor de vreemdeling moet betrekken. De Afdeling ziet zich daarom voor de vraag gesteld of een redelijkerwijs voorzienbaar gevolg van de intrekking van de verblijfsvergunning is dat het behandeltraject binnen de onvoorwaardelijke PIJ-maatregel tot stilstand komt.

2.3.    Uit artikel 33, eerste lid, van het Reglement volgt dat de Dienst Justitiële Inrichtingen (hierna: de DJI) aan de jeugdige planmatig verlof kan verlenen. De DJI verleent planmatig verlof in het kader van een verlofplan, dat onderdeel is van het perspectiefplan en dat is bedoeld voor de resocialisatie van de jeugdige. Uit artikel 33, vijfde lid, van het Reglement volgt dat een jeugdige voor wie vaststaat dat hij, na de tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel, Nederland zal moeten verlaten dan wel zal worden uitgezet of uitgeleverd, niet in aanmerking komt voor planmatig verlof. Een direct gevolg van de intrekking van een verblijfsvergunning is dus dat een vreemdeling aan wie de jeugdstrafrechter een onvoorwaardelijke PIJ-maatregel heeft opgelegd, niet met planmatig verlof kan. Planmatig verlof is een cruciaal element van de onvoorwaardelijke PIJ-maatregel, gelet op de resocialisatiedoelstelling daarvan. Intrekking van een verblijfsvergunning leidt zo tot stagnatie in de behandeling en dus tot een behandeltraject binnen de onvoorwaardelijke PIJ-maatregel dat langer duurt dan nodig is. Dat volgt voor de vreemdeling ook uit de voortgangsrapportage van 16 september 2021. De vreemdeling was op het moment van intrekking van de verblijfsvergunning klaar voor begeleid verlof, maar dit was door de intrekking niet meer mogelijk. De conclusie is dat een redelijkerwijs voorzienbaar gevolg van de intrekking van een verblijfsvergunning is dat het behandeltraject van een vreemdeling in de onvoorwaardelijke PIJ-maatregel tot stilstand komt, omdat de desbetreffende vreemdeling niet in aanmerking komt voor planmatig verlof.

2.4.    De Afdeling is van oordeel dat het betoog van de minister dat intrekking van de verblijfsvergunning niet tot stilstand in de onvoorwaardelijke PIJ-maatregel leidt, omdat incidenteel verlof mogelijk is, niet slaagt. Uit artikel 32, eerste lid, van het Reglement volgt dat de DJI aan de jeugdige incidenteel verlof kan verlenen in verband met onverwachte gebeurtenissen of omstandigheden in de persoonlijke levenssfeer van de jeugdige waarbij zijn aanwezigheid noodzakelijk is. In die bepaling worden onder andere als dergelijke omstandigheden genoemd het overlijden of de begrafenis van een relatie en de bevalling van de partner. De rechtbank heeft terecht overwogen dat dit geen verlof in het kader van de behandeling is. Incidenteel verlof is, anders dan planmatig verlof, niet gericht op resocialisatie.

2.5.    Het beroep van de minister op de uitspraken van de voorzieningenrechter van de rechtbank van 10 februari 2021 in zaak nr. 21/857 en 26 augustus 2022 in zaken nrs. 21/6756, 21/6757 en 22/4464 leidt niet tot een ander oordeel. De voorzieningenrechter heeft in beide uitspraken aanleiding gezien de rechtsgevolgen van het besluit tot intrekking van de verblijfsvergunning van de vreemdeling te schorsen. Zoals de minister zelf erkent, bestond er daarom op dat moment geen grond om de vreemdeling een verlofregeling in het kader van het behandeltraject te onthouden. Dit bevestigt juist dat een verlofregeling binnen de onvoorwaardelijke PIJ-maatregel alleen mogelijk is als een vreemdeling rechtmatig verblijf heeft.

3.       De rechtbank heeft gelet op het voorgaande terecht overwogen dat de minister met het besluit van 18 november 2021 het onder 1.1 genoemde zorgvuldigheidsgebrek niet heeft hersteld. Hoewel de minister, gelet op de door de vreemdeling gepleegde misdrijven, op grond van artikel 3.86 van het Vb 2000 bevoegd is om de verblijfsvergunning van de vreemdeling in te trekken, mag de minister dit niet doen zonder bij zijn beoordeling de redelijkerwijs voorzienbare gevolgen van dat besluit voor de mogelijkheid van verlof en het behandeltraject binnen de onvoorwaardelijke PIJ-maatregel te betrekken.

De grief faalt.

Noodzakelijkheidsvereiste

4.       De minister klaagt in de tweede grief over het oordeel van de rechtbank dat hij ondeugdelijk heeft gemotiveerd dat het in het kader van de openbare orde noodzakelijk is om het verblijf van de vreemdeling op het grondgebied van de lidstaat uit te sluiten (zie de uitspraak van de Afdeling van 2 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2068, onder 9). De minister betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij in het besluit van 18 november 2021 voldoende is ingegaan op de door de vreemdeling gestelde positieve gedragsverandering. Verder wijst de minister erop dat de door de rechtbank aangehaalde verklaring van de werkgever van de vreemdeling en de brief van de reclassering van 20 juni 2022 dateren van na het besluit van 18 november 2021.

4.1.    De minister betoogt ten onrechte dat hij deugdelijk heeft gemotiveerd dat is voldaan aan het noodzakelijkheidsvereiste, omdat er tot op heden bij de vreemdeling geen positieve gedragsverandering in volledige vrijheid heeft plaatsgevonden, die geruime tijd probleemloos heeft standgehouden. De minister heeft namelijk niet onderkend dat, gelet op wat de Afdeling onder 2.3 heeft overwogen, de vreemdeling geen verloftraject kan starten als hij geen rechtmatig verblijf heeft. Het niet hebben van rechtmatig verblijf zorgt er daarmee voor dat de vreemdeling niet de mogelijkheid heeft om de door de minister verlangde positieve gedragsverandering te laten zien.

4.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de minister de voortgangsrapportage van 16 september 2021 en de verklaringen van de vreemdeling tijdens de hoorzitting van 8 oktober 2021 onvoldoende heeft betrokken in zijn besluit. Zo volgt uit de voortgangsrapportage dat juist op het moment dat de vreemdeling binnen zijn behandeling toe was aan de stap naar begeleid verlof, dit niet mogelijk was, omdat hij geen rechtmatig verblijf heeft. Hierbij heeft de rechtbank, anders dan de minister betoogt, ook terecht de verklaring van de werkgever van de vreemdeling en de brief van de reclassering betrokken. Zie de uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2853, onder 4 en 5, waaruit volgt dat partijen als hoofdregel in de beroepsfase bewijsmiddelen mogen indienen die zij in een eerdere fase van de procedure niet hebben ingebracht. De minister heeft niet toegelicht waarom de rechtbank in dit geval wegens strijd met de goede procesorde van de hoofdregel had moeten afwijken. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de minister ondeugdelijk heeft gemotiveerd dat is voldaan aan het noodzakelijkheidsvereiste.

De grief faalt.

Terugkoppeling aan de wetgever

5.       Uit artikel 33, vijfde lid, van het Reglement volgt dat het voor een vreemdeling niet mogelijk is om in Nederland het behandeltraject binnen de onvoorwaardelijke PIJ-maatregel af te ronden als die vreemdeling geen rechtmatig verblijf heeft. Uit de Verlofregeling tbs volgt dat een vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft, is uitgesloten van onbegeleid en transmuraal resocialisatieverlof; zie eerdergenoemde uitspraak van 17 april 2023, onder 9. Dit betekent dat het behandeltraject in Nederland tot stilstand komt als de minister het rechtmatig verblijf van een vreemdeling beëindigt. Als repatriëring door overdracht van de tenuitvoerlegging van de maatregel onmogelijk is en het behandeltraject in Nederland tot stilstand komt, dreigt de PIJ-maatregel langer te duren dan nodig is, als redelijkerwijs voorzienbaar gevolg van de besluitvorming van de minister. Het is aan de wetgever om desgewenst het Reglement en de Verlofregeling tbs aan te passen, zodat ook een vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft in aanmerking kan komen voor een verloftraject waarmee hij de maatregel kan afronden.

Conclusie

6.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. Dit betekent dat de minister een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar moet nemen. Daarbij moet de minister uitgaan van de feiten en omstandigheden die zich op dat moment voordoen en de uitspraken van de rechtbank van 8 februari 2021 en 21 december 2022 en deze uitspraak in acht nemen. De minister moet de proceskosten vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;

II.       veroordeelt de minister van Asiel en Migratie tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 875,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

III.      bepaalt dat van de minister van Asiel en Migratie een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.

Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. J.H. van Breda, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J.C. Beerse, griffier.

w.g. Sevenster
voorzitter

w.g. Beerse
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 4 september 2024

382-1028