Uitspraak 202401299/1/A2

202401299/1/A2.
Datum uitspraak: 28 augustus 2024

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

[appellant], wonend te [woonplaats],
appellant,

en

het college van bestuur van de Open Universiteit (hierna: het college),
verweerder.

Procesverloop

Bij beslissing van 6 oktober 2023 is aan [appellant] medegedeeld dat hij voor de onderwijseenheid Verdieping straf(proces)recht (RB2402) het instellingscollegegeld OU is verschuldigd.

Bij beslissing van 13 november 2023 is aan [appellant] medegedeeld dat hij voor de onderwijseenheid Bestuursrecht II (RB2102) het instellingscollegegeld OU is verschuldigd.

Bij beslissing van 4 januari 2024 is aan [appellant] medegedeeld dat hij voor de onderwijseenheid Europees Recht (RB1032) het instellingscollegegeld OU is verschuldigd.

Bij beslissing van 11 januari 2024 is aan [appellant] medegedeeld dat hij voor de onderwijseenheid Integratiepracticum (RB9902) het instellingscollegegeld OU is verschuldigd.

Bij beslissing van 16 februari 2024 heeft het college de door [appellant] gemaakte bezwaren tegen deze vier beslissingen ongegrond verklaard.

Tegen deze beslissing heeft [appellant] beroep ingesteld.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

[appellant] heeft nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 18 april 2024, waar [appellant] is verschenen. Het college, vertegenwoordigd door mr. J.E.J. Niesters en mr. M.F.R.H. Ruijschop, heeft via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.

Overwegingen

Wet- en regelgeving

1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.

Inleiding

2.       [appellant] heeft zich op 7 februari 2022 voor het eerst ingeschreven voor een cursus (onderwijseenheid) van de bachelor Rechtsgeleerdheid aan de Open Universiteit. Op dat moment stond hij nog ingeschreven bij de Universiteit van Amsterdam. Op 14 april 2022 heeft hij aan die universiteit de bacheloropleiding Informatiekunde afgerond. [appellant] heeft sinds zijn eerste inschrijving bij de Open Universiteit voortdurend één of meerdere onderwijseenheden, in het totaal 22, van de bachelor Rechtsgeleerdheid gevolgd. Op 6 oktober 2023 ontving [appellant] van de Open Universiteit de eerste mededeling dat hij in plaats van het wettelijke tarief collegegeld OU het instellingscollegegeld OU is verschuldigd.

Besluitvorming

3.       De hoogte van het verschuldigde tarief collegegeld OU in de genoemde beslissingen is vastgesteld na consultatie van het systeem van de Dienst Uitvoering Onderwijs (hierna: DUO). Dit systeem heeft voor de inschrijving voor een onderwijseenheid met ingang van oktober 2023 de indicatie ‘instellingstarief’ gegeven. Deze indicatie is door het college gevolgd. Tegen de hoogte van het vastgestelde tarief heeft [appellant] bezwaar gemaakt. Het college heeft dit bezwaar, onder overneming van het advies van de geschillenadviescommissie, ongegrond verklaard. Aan deze beslissing heeft het college ten grondslag gelegd dat studenten aan de Open Universiteit per onderwijseenheid en niet, zoals bij de andere universiteiten, per studiejaar worden ingeschreven. Daarnaast is op inschrijvingen bij de Open Universiteit op grond van artikel 7.45b van de WHW het collegegeld OU van toepassing en niet het wettelijk en instellingscollegegeld als bedoeld in de artikelen 7.45a en 7.46 van de WHW die gelden voor de andere universiteiten. In artikel 2.3a van het Uitvoeringsbesluit WHW 2008 (hierna: UWHW) wordt verwezen naar het wettelijk collegegeld als bedoeld in artikel 7.45a van de WHW en niet naar het collegegeld OU. Daarnaast wordt in deze bepaling de voorwaarde gesteld dat de andere opleiding wordt gevolgd in de vorm van aaneengesloten studiejaren en niet als afzonderlijke onderwijseenheden. Hieruit volgt volgens het college dat studenten van de Open Universiteit niet onder de groep studenten bedoeld in artikel 2.3a van het UWHW vallen. Dat een onjuiste indicatie in het systeem van DUO voor 22 eerdere cursussen is gevolgd, betekent niet dat het college het onjuiste bedrag aan collegegeld OU ook voor toekomstige cursussen in rekening moet brengen. Een eerder gemaakte fout hoeft niet te worden herhaald, aldus het college.

Het geschil in beroep

4.       [appellant] betoogt dat de regeling gelijktijdig gevolgde opleidingen wel op hem van toepassing is. Deze regeling is opgenomen in artikel 2.3a van het UWHW en breidt de categorie studenten uit die aanspraak kunnen maken op het wettelijke tarief collegegeld. Volgens [appellant] voldoet hij aan de in deze regeling gestelde voorwaarden. Zo heeft hij de Nederlandse nationaliteit. Daarnaast heeft hij zich voor het eerst bij de OU ingeschreven terwijl hij nog geen andere graad had behaald. Tot slot heeft hij onafgebroken voor onderwijseenheden bij de Open Universiteit ingeschreven gestaan. Volgens [appellant] getuigt het van een onjuiste rechtsopvatting dat het college heeft geconcludeerd dat die regeling niet op hem van toepassing is. De mogelijkheid om de groep studenten die aanspraak kan maken op het wettelijk tarief collegegeld uit te breiden vloeit voort uit artikel 7.45a, tweede lid, van de WHW. Om vast te stellen wat de hoogte van het collegegeld OU is, zoals opgenomen in artikel 7.45b, van de WHW wordt in die bepaling verwezen naar artikel 7.45a, eerste en tweede lid, van de WHW. Hierdoor is volgens [appellant] alleen de conclusie mogelijk dat ook hij  aanspraak kan maken op die regeling en dus slechts het wettelijk tarief collegegeld OU is verschuldigd. Daarnaast beroept [appellant] zich op het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel. Omdat hij zich sinds februari 2022 voor 22 onderwijseenheden van de bachelor Rechtsgeleerdheid heeft ingeschreven en daarvoor het wettelijke tarief collegegeld OU in rekening is gebracht, mocht hij erop vertrouwen dat hij die bachelor onder betaling van het wettelijke tarief collegegeld OU kon afronden. Het college heeft in verweer aanvullend toegelicht dat volgens DUO in de systemen geen onderscheid wordt gemaakt tussen de Open Universiteit en de andere universiteiten. Daarom heeft het systeem van DUO tot oktober 2023 waarschijnlijk een onjuiste indicatie voor het collegegeldtarief weergegeven. Omdat er één dag is geweest, namelijk 31 augustus 2023, waarop [appellant] voor geen enkele onderwijseenheid ingeschreven stond, heeft het systeem na die tijd - vanaf 4 oktober 2023 - een andere indicatie afgegeven. Dit betekent volgens het college ook dat, al zou de Afdeling tot de conclusie komen dat [appellant] wel aanspraak kan maken op regeling van artikel 2.3a van de UWHW, er vanaf oktober 2023 sprake is van een nieuwe inschrijving ná het behalen van een graad waardoor het instellingstarief op hem van toepassing is.

Beoordeling van het geschil

Uitleg van de WHW en UWHW

5.       De vraag die als eerste beantwoord dient te worden is of [appellant] als student aan de Open Universiteit behoort tot de categorie studenten die wordt bedoeld in artikel 2.3a van het UWHW en daarom het zogeheten wettelijke tarief collegegeld OU verschuldigd is in plaats van het zogeheten instellingstarief collegegeld OU.

5.1.    Voor de beantwoording van die vraag is van belang dat de WHW en het UWHW op verschillende plaatsen in de regelgeving onderscheid maken tussen de situatie van een student aan een reguliere universiteit en die van een student aan de Open Universiteit. Dat dit onderscheid bestaat tussen de reguliere universiteiten en de Open Universiteit is inherent aan de modulegewijze benadering van het onderwijs dat de Open Universiteit aanbiedt. Studenten aan de Open Universiteit schrijven zich in voor een of meer losse onderwijseenheden, in tegenstelling tot studenten aan de reguliere universiteiten, die zich voor een studiejaar moeten inschrijven. Dit uit zich ook in de bekostiging door het Rijk van de Open Universiteit, die plaatsvindt op basis van het aantal inschrijvingen voor onderwijseenheden en niet, zoals bij de reguliere universiteiten, op basis van het aantal jaarinschrijvingen per student. Omdat studenten aan de Open Universiteit dus niet worden ingeschreven voor een studiejaar maar voor een of meer afzonderlijke onderwijseenheden, is hun situatie niet gelijk aan die van een student die aan een reguliere universiteit voor een studiejaar ingeschreven staat.

5.2.    De Afdeling onderschrijft het oordeel van het College van Beroep voor het Hoger Onderwijs (hierna: CBHO) in de uitspraak van 24 mei 2022, CBHO 2022/029, dat het onderwijs aan de OU een ander onderwijssysteem betreft dan het onderwijs aan reguliere universiteiten. Bij dit andere onderwijssysteem betalen studenten niet het volledige bedrag aan collegegeld voor een heel studiejaar, maar een afgeleide daarvan per studiepunt en per onderwijseenheid. Deze studenten kunnen per cursus inschrijven, terwijl studenten aan andere instellingen per studiejaar moeten inschrijven en betalen. Zoals het CBHO heeft overwogen, is in artikel 7.43, eerste lid, van de WHW bepaald dat de student bij inschrijving voor een opleiding collegegeld is verschuldigd. In de artikelen 7.45, 7.45a en 7.46 van de WHW is nader ingevuld hoe de inschrijving bij reguliere universiteiten plaatsvindt. In voornoemde artikelen betreft het telkens een inschrijving voor  de duur van een studiejaar. In artikel 7.45 van de WHW is bepaald wat de hoogte van het volledige wettelijke collegegeld (voor een studiejaar) bedraagt en in artikel 7.45a van de WHW is bepaald wie er aanspraak mag maken op het betalen van het wettelijk collegegeld. Een student die door het instellingsbestuur van de Open Universiteit voor een onderwijseenheid is ingeschreven, is volgens artikel 7.43, eerste lid, van de WHW het collegegeld OU, als bedoeld in artikel 7.45b, eerste en derde lid, verschuldigd. In laatstgenoemd artikel is kort gezegd bepaald dat een student voor inschrijving voor een onderwijseenheid het collegegeld OU verschuldigd is, dat een afgeleide is van het wettelijk collegegeld, berekend aan de hand van het aantal studiepunten (ECTS) dat een onderwijseenheid groot is. [appellant] valt als student bij de Open Universiteit voor het betalen van het collegegeld OU onder de regeling van artikel 7.45b van de WHW en niet onder artikel 7.45a. Dat zijn inschrijvingen voor de gevolgde onderwijseenheden elkaar snel hebben opgevolgd waardoor hij over een langere periode nagenoeg onafgebroken bij de OU ingeschreven heeft gestaan, betekent niet dat hij een andere (tweede) opleiding volgt in de vorm van aaneengesloten studiejaren als bedoeld in de regeling gelijktijdig gevolgde opleidingen. De OU biedt deze vorm van onderwijs ook niet aan. [appellant] behoort daarom niet tot de uitgebreide categorie studenten als bedoeld in artikel 2.3a van het UWHW.

5.3.    Omdat studenten zich bij de Open Universiteit per afzonderlijke onderwijseenheid inschrijven, moet voor een student bij iedere inschrijving de hoogte van het verschuldigde collegegeld steeds opnieuw worden vastgesteld. Daarbij moet dus ook telkens worden bepaald of de student nog voldoet aan de voorwaarden als bedoeld in artikel 7.45b, eerste lid, van de WHW om voor het wettelijk collegegeld OU in aanmerking te komen. Vanaf het moment dat de bachelorgraad van [appellant] op 15 april 2022 was geregistreerd bij DUO voldeed hij niet meer aan die voorwaarden en had bij de eerstvolgende inschrijving voor een onderwijseenheid het instellingscollegegeld OU in rekening moeten worden gebracht.

5.4.    Het betoog slaagt niet.

Vertrouwensbeginsel

6.       [appellant] betoogt dat het in rekening brengen van het instellingstarief collegegeld OU in strijd is met het vertrouwensbeginsel. De vraag die beantwoord dient te worden is of dit beginsel zich ertegen verzet dat het college aan [appellant] voor de zes nog openstaande onderwijseenheden het instellingscollegegeld OU in rekening brengt.

6.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van het bestuursorgaan toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en hoe het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen (zie de uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, r.o. 11.2). Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging afkomstig is van het bevoegde bestuursorgaan of aan het bevoegde bestuursorgaan moet worden toegerekend (zie de hiervoor genoemde uitspraak van 29 mei 2019, r.o. 11.3).

6.2.    De Afdeling stelt vast dat de Open Universiteit voor 22 onderwijseenheden bij afzonderlijke factureringsbesluiten het (wettelijk) collegegeld OU bij [appellant] in rekening heeft gebracht, terwijl hij het instellingscollegegeldtarief OU verschuldigd was. Gelet op het grote aantal facturen waarin het collegegeld OU bij hem in rekening werd gebracht, mocht [appellant] er naar het oordeel van de Afdeling op vertrouwen dat het daarin vermelde tarief juist was, ook voor nog te volgen onderwijseenheden. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de facturen door de dienst Finance en Control van de Open Universiteit zijn verzonden. [appellant] mocht er daarom vanuit gaan dat deze facturen namens het college waren verzonden, wat ook niet door het college is betwist.

6.3.    Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen dat een juist tarief in rekening was gebracht betekent niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Andere belangen, zoals het algemeen belang of belangen van derden, kunnen zwaarder wegen (zie de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, r.o. 11.4).

6.4.    Naar het oordeel van de Afdeling weegt het belang van [appellant] niet zwaarder dan het belang van het college. Daarbij overweegt de Afdeling als volgt.

Volgens vaste rechtspraak van het CBHO (zie onder meer de uitspraak van 7 juni 2018, CBHO 2018/037, r.o. 2.6), die de Afdeling volgt, is een onderwijsinstelling die eerder kennelijk ten onrechte het wettelijk collegegeldtarief in rekening heeft gebracht, niet verplicht dit tarief ook in  volgende jaren in rekening te brengen. Het college is dus niet gehouden om een in het verleden gemaakte fout in de toekomst te blijven herhalen. Daarbij komt dat het college er in dit geval voor heeft gekozen om de eerdere onjuiste facturen niet te corrigeren, maar om alleen voor de nog zes openstaande vakken het juiste tarief in rekening te brengen. Het betreft een klein aantal onderwijseenheden dat [appellant], naast zijn baan, als deeltijdstudent moet afronden. Het gewekte vertrouwen leidt daarmee in de belangenafweging niet tot het oordeel dat het college in strijd met de regelgeving moest handelen. Het college mocht voor de resterende zes onderwijseenheden het instellingscollegegeld OU heffen.

6.5.    Het betoog slaagt niet.

Conclusie

7.       Het beroep is ongegrond.

8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

verklaart het beroep ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. H. Benek, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier.

w.g. Daalder
voorzitter

w.g. Rijsdijk
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2024

705-1043

BIJLAGE - Wettelijk kader

Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek

Artikel 1.1. Begripsbepalingen

In deze wet wordt verstaan onder:

[…]

k. studiejaar: het tijdvak dat aanvangt op 1 september en eindigt op 31 augustus van het daaropvolgende jaar.

[…]

Artikel 7.43. Collegegeldverplichting

1. Een student is voor elk studiejaar dat hij door het instellingsbestuur voor een opleiding is ingeschreven, aan de desbetreffende instelling volledig, gedeeltelijk of verlaagd wettelijk collegegeld als bedoeld in de artikelen 7.45 en 7.45a of instellingscollegegeld als bedoeld in artikel 7.46 verschuldigd. Een student die door het instellingsbestuur van de Open Universiteit voor een onderwijseenheid is ingeschreven, is het collegegeld OU, bedoeld in artikel 7.45b, verschuldigd.

[…]

Artikel 7.45a. Aanspraak op wettelijk collegegeld

1. Het wettelijke collegegeld is verschuldigd door een student die:

a.       blijkens het basisregister onderwijs sedert 1 september 1991 voor een inschrijving aan een bacheloropleiding niet eerder een bachelorgraad als bedoeld in artikel 7.10a heeft behaald of voor een inschrijving aan een masteropleiding niet eerder een mastergraad als bedoeld in artikel 7.10a heeft behaald, en

b.       tot één van de groepen van personen, bedoeld in artikel 2.2 van de Wet studiefinanciering 2000, behoort of de Surinaamse nationaliteit bezit.

2. Bij algemene maatregel van bestuur kan de categorie studenten, bedoeld in het eerste lid, worden uitgebreid.

[…]

Artikel 7.45b. Collegegeld OU

1. Een student als bedoeld in artikel 7.45a, eerste en tweede lid, die is ingeschreven voor een onderwijseenheid bij de Open Universiteit, is collegegeld OU verschuldigd ter hoogte van ten minste één zestigste deel en ten hoogste één dertigste deel van het volledige wettelijke collegegeld, bedoeld in artikel 7.45, eerste lid, vermenigvuldigd met het aantal studiepunten dat een onderwijseenheid groot is.

2. In afwijking van het eerste lid, kan bij algemene maatregel van bestuur voor de in het eerste lid bedoelde studenten een verlaagd collegegeld OU worden vastgesteld. De artikelen 7.45, zesde lid, en 7.45a, vijfde lid, zijn van overeenkomstige toepassing.

3. Een student die is ingeschreven voor een onderwijseenheid bij de Open Universiteit en die niet voldoet aan de voorwaarden, bedoeld in artikel 7.45a, eerste en tweede lid, is collegegeld OU verschuldigd ter hoogte van ten minste één dertigste deel van het volledig wettelijk collegegeld, bedoeld in artikel 7.45, eerste lid, vermenigvuldigd met het aantal studiepunten dat een onderwijseenheid groot is.

[…]

Uitvoeringsbesluit WHW 2008

Artikel 2.3a. Uitbreiding categorie studenten wettelijk collegegeld in verband met gelijktijdig gevolgde opleidingen

1. Een persoon die blijkens het register onderwijsdeelnemers sedert 1 september 1991 voor de eerste keer een opleiding volgt en zich voor het behalen van de aan die opleiding verbonden graad heeft ingeschreven voor een of meer andere opleidingen, is voor die andere opleiding of andere opleidingen wettelijk collegegeld verschuldigd, mits hij behoort tot één van de groepen van personen, bedoeld in artikel 2.2 van de Wet studiefinanciering 2000, of de Surinaamse nationaliteit bezit.

2. Een persoon, bedoeld in het eerste lid, komt uitsluitend in aanmerking voor de aanspraak, bedoeld in het eerste lid, indien:

a.       de inschrijving voor de andere opleiding of de andere opleidingen, bedoeld in het eerste lid, heeft plaatsgevonden voordat Onze Minister met betrekking tot de voor de eerste keer gevolgde opleiding de mededeling, bedoeld in artikel 7.9d van de wet, heeft ontvangen; en

b.       die andere opleiding of die andere opleidingen waarop de aanspraak op wettelijk collegegeld betrekking heeft, door de betrokkene wordt gevolgd in de vorm van aaneengesloten studiejaren.