Uitspraak 202200332/3/R3

202200332/3/R3.
Datum uitspraak: 8 mei 2024

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Nadere uitspraak over de gevorderde vergoeding van de proceskosten in het geding tussen:

1.       Stichting Landschap Overijssel, gevestigd te Dalfsen, en Stichting Natuur en Milieuraad Enschede, gevestigd te Enschede (hierna tezamen in enkelvoud: LO),
2.       Stichting Dassenwerkgroep Twente, gevestigd te Hengelo, en Stichting Das & Boom, gevestigd te Ubbergen, gemeente Berg en Dal (hierna tezamen in enkelvoud: Stichting Dassenwerkgroep),
3.       Stichting Lonnekerberg en omgeving, gevestigd te Lonneker, gemeente Enschede, en Stichting Lonneker Land, gevestigd te Enschede (hierna tezamen in enkelvoud: StiL),
appellanten,

en

1.       de raad van de gemeente Enschede (hierna: de raad),
2.       het college van burgemeester en wethouders van Enschede (hierna: het college van b&w),
3.       het college van gedeputeerde staten van Overijssel (hierna: het college van gs),
verweerders.

Procesverloop

Bij uitspraak van 6 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4540, heeft de Afdeling het onderzoek in de zaak heropend ter voorbereiding van een nadere uitspraak over de gevorderde vergoeding van de proceskosten.

De Afdeling heeft de raad, het college van b&w en het college van gs in de gelegenheid gesteld om te reageren op het verzoek van LO, StiL en de Dassenwerkgroep om vergoeding van de door hen daadwerkelijk gemaakte proceskosten.

De raad, het college van b&w en het college van gs hebben een reactie ingediend.

Geen van de partijen heeft binnen de daartoe gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht om op een nadere zitting te worden gehoord.

De Afdeling heeft daarop het onderzoek gesloten.

Overwegingen

Inleiding

1.       In de uitspraak van 6 december 2023 heeft de Afdeling de beroepen van LO, StiL en de Dassenwerkgroep gegrond verklaard. Zij hebben de Afdeling verzocht de raad, het college van b&w en het college van gs te veroordelen tot vergoeding van de door hen daadwerkelijk gemaakte proceskosten. In deze uitspraak beslist de Afdeling op deze verzoeken.

Relevante regelgeving

2.       De relevante artikelen uit het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: het Handvest), het Verdrag van Aarhus en Richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, gewijzigd op 16 april 2014 (Pb EU 2012, L 26 en PbEU 2014 L124; hierna: de mer-richtlijn), de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) en het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: het Bpb) zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Die bijlage maakt onderdeel uit van deze uitspraak.

Het verzoek van de Dassenwerkgroep

3.       De Dassenwerkgroep heeft verzocht om vergoeding van de daadwerkelijk gemaakte proceskosten. Zij heeft op de zitting een proceskostenformulier overgelegd. Daarop is aangegeven dat er reiskosten voor het bijwonen van de zitting zijn gemaakt. Deze gemaakte reiskosten komen voor vergoeding in aanmerking. Er is niet gevraagd om vergoeding van andere gemaakte kosten. Het is niet gebleken dat de Dassenwerkgroep werd bijgestaan door een beroepsmatige rechtsbijstandverlener.

De verzoeken van LO en StiL

4.       LO en StiL hebben verzocht om vergoeding van de reiskosten die zijn gemaakt voor het bijwonen van de zitting. Deze gemaakte reiskosten komen voor vergoeding in aanmerking.

5.       LO heeft voorts verzocht om vergoeding van de door haar gemaakte kosten voor de werkzaamheden van de door haar ingeschakelde deskundige.

5.1.    LO heeft Ecologisch advies- en projectbureau NatuurInclusief gevraagd een verslag uit te brengen over de gevolgen die de besluiten van de raad, het college van b&w en het college van gs hebben voor diersoorten die op grond van de Wet natuurbescherming beschermd zijn. Dit bureau heeft een rapport uitgebracht. LO heeft een factuur van 8 september 2022 overgelegd.

5.2.    De raad en het college van b&w hebben zich op het standpunt gesteld dat deze kosten niet voor vergoeding in aanmerking komen, omdat de gronden die hebben geleid tot het oordeel van de Afdeling in de uitspraak van 6 december 2023 niet gerelateerd zijn aan het verslag dat Ecologisch advies- en projectbureau NatuurInclusief heeft opgesteld en waarop de factuur van 8 september 2022 ziet. De Afdeling neemt dit standpunt van de raad en het college van b&w niet over. Zij overweegt in dit verband als volgt.

5.3.    Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling komen de kosten van een deskundige op de voet van artikel 8:75 van de Awb voor vergoeding in aanmerking als het inroepen van die deskundige redelijk was en ook de deskundigenkosten zelf redelijk zijn. Hieruit vloeit voort dat niet is vereist dat een deskundigenrapport over een voor de uitkomst van dat geschil mogelijk relevante vraag uiteindelijk heeft bijgedragen aan de rechterlijke beslissing. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 25 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2505) bestaat er onder bepaalde omstandigheden echter aanleiding hierop een uitzondering te maken. In die uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat omstandigheden, die aanleiding kunnen zijn voor het maken van een uitzondering, zich in het bijzonder voordoen in zaken in het omgevingsrecht. In die zaken kan het voorkomen dat beroepsgronden zijn gericht tegen zeer verschillende aspecten van hetzelfde besluit. Zo kunnen in beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan of tot verlening van een omgevingsvergunning gronden worden aangevoerd over aspecten zoals geluid, geur, luchtkwaliteit, stikstof, natuur, landschap, externe veiligheid en/of de volksgezondheid. Wanneer ter onderbouwing van een beroepsgrond over bijvoorbeeld het aspect geluid een rapport door een deskundige wordt opgesteld en de Afdeling komt na een inhoudelijke bespreking tot de slotsom dat die beroepsgrond niet slaagt, dan komen de kosten in verband met het geluidsrapport niet voor vergoeding in aanmerking. Voor vergoeding is ook geen aanleiding in het geval het bestreden besluit om andere redenen voor vernietiging in aanmerking komt, bijvoorbeeld vanwege een ambtshalve te toetsen aspect of vanwege een andere beroepsgrond over een ander aspect van het bestreden besluit, bijvoorbeeld over geurhinder, en die beroepsgrond wel slaagt.

5.4.    In deze zaak zijn door LO kosten gemaakt voor het laten opstellen van een notitie door Ecologisch advies- en projectbureau NatuurInclusief. Deze notitie gaat over de beroepsgrond die ziet op het aspect soortenbescherming. In de uitspraak van 6 december 2023 heeft de Afdeling deze grond niet inhoudelijk besproken. Er is dus ook niet geoordeeld dat deze beroepsgrond niet slaagt. Voor het maken van de hiervoor bedoelde uitzondering bestaat dan ook geen aanleiding. Aangezien naar het oordeel van de Afdeling in dit geval het inroepen van een deskundige redelijk was en ook de door de deskundige gemaakte kosten redelijk zijn, komen deze kosten daarom voor vergoeding in aanmerking.

6.       LO en StiL hebben ook verzocht om vergoeding van de daadwerkelijk gemaakte kosten voor rechtsbijstand. Er mag volgens hen niet worden uitgegaan van het forfaitaire vergoedingenstelsel van het Bpb.

Zij voeren in dit verband aan dat het stelsel niet verenigbaar is met artikel 6, eerste lid, van het EVRM.

Zij voeren ook aan dat dit stelsel niet verenigbaar is met artikel 47, tweede alinea, van het Handvest, gelezen in samenhang met artikel 52, eerste lid, van het Handvest. Volgens hen is geen sprake is van een evenredige beperking van het door artikel 47, tweede alinea, beschermde recht op toegang tot de rechter, waarbij zij erop wijzen dat procedures op grond van artikel 9, tweede en vierde lid, van het Verdrag van Aarhus en artikel 11, vierde lid, van de mer-richtlijn eerlijk, billijk en niet onevenredig kostbaar mogen zijn. Als een betrokkene slechts een fractie van zijn proceskosten vergoed krijgt bij vernietiging van het bestreden besluit, zijn die procedures volgens LO en StiL niet eerlijk en billijk en wel buitensporig kostbaar.

6.1.    In het Bpb is geregeld welke proceskosten voor vergoeding in aanmerking komen en hoe die kosten moeten worden vastgesteld. De voor vergoeding in aanmerking komende kosten voor rechtsbijstand worden forfaitair vastgesteld. Het bedrag van deze kosten wordt vastgesteld door aan de verrichte proceshandelingen punten toe te kennen overeenkomstig de bijlage bij het Bpb. Per punt wordt vervolgens een bedrag toegekend. In 2024 wordt per punt een bedrag van € 875,00 voor het beroep en hoger beroep toegekend. Afhankelijk van het gewicht van de zaak kan nog een wegingsfactor worden toegepast, die varieert van 0,25 (zeer licht) tot 2 (zeer zwaar). Artikel 2, derde lid, van het Bpb biedt daarnaast de mogelijkheid om in geval van bijzondere omstandigheden af te wijken van het forfaitaire stelsel.

6.2.    Op grond van het forfaitaire vergoedingenstelsel komt LO in aanmerking voor een vergoeding van € 2.187,50 voor kosten voor beroepsmatige verleende rechtsbijstand, wanneer het gewicht van de zaak als gemiddeld wordt beoordeeld. Voor StiL is dat € 875,00. Dat is een lager bedrag dan de kosten die zij vergoed willen zien. LO vraagt om vergoeding van een bedrag van € 22.923,46 en StiL vraagt om vergoeding van een bedrag van € 4.356,00. Dat betekent dat wanneer wordt uitgegaan van het Bpb LO en StiL een deel van de kosten die zij vergoed willen krijgen, zelf moeten betalen.

Artikel 6, eerste lid, van het EVRM

7.       De Afdeling heeft in haar uitspraak van 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:420, overwogen dat het Bpb niet in strijd is met artikel 6 van het EVRM. De Afdeling ziet geen aanleiding om nu tot een ander oordeel over het beroep op artikel 6 van het EVRM te komen.

Gelet op het betoog van LO en StiL zal de Afdeling in aanvulling op de toetsing aan artikel 6 van het EVRM in de uitspraak van 9 februari 2022, toetsen of het Brp in strijd is met de door LO en StiL genoemde artikelen 47 van het Handvest en 9, vierde lid, van het Verdrag van Aarhus. Daarbij wijst de Afdeling erop dat artikel 11, vierde lid, van de mer-richtlijn een omzetting van laatstgenoemd artikel is. De Afdeling wijst in dit verband op het arrest van 15 maart 2018, North East Pylon Pressure Campaign en Sheehy, C-470/16, EU:C:2018:185, punt 40.

Artikel 47 van het Handvest en artikel 9, vierde lid, van het Verdrag van Aarhus

8.       Het feit dat LO en StiL een deel van de kosten die zij vergoed willen krijgen zelf moeten betalen, is een beperking van het door artikel 47, tweede alinea, van het Handvest beschermde recht op toegang tot de rechter.

Maar een beperking van dat recht is, gelet op artikel 52, eerste lid, van het Handvest, niet in strijd met artikel 47, tweede alinea, van het Handvest indien deze beperking bij wet is gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigt en, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, noodzakelijk is en daadwerkelijk beantwoordt aan door de Europese Unie erkende doelstellingen van algemeen belang.

Bij de door LO en StiL opgeworpen vraag of de beperking van het recht op toegang tot de rechter evenredig is, betrekt de Afdeling de rechtspraak van het Hof van Justitie van de EU (hierna: het Hof) over artikel 9, vierde lid, van het Verdrag van Aarhus. De Afdeling wijst daartoe op het arrest van 11 januari 2024, Societatea Civilă, C-252/22, ECLI:EU:C:2024:13, punt 79, en het arrest van 11 april 2013, Edwards en Pallikaropoulos, C‑260/11, EU:C:2013:221, punt 33. Daarin heeft het Hof overwogen dat het vereiste in artikel 9, vierde lid, van het Verdrag van Aarhus dat procedures op milieugebied 'niet onevenredig kostbaar' mogen zijn, voortkomt uit de eerbiediging van het in artikel 47 van het Handvest neergelegde recht op een doeltreffende voorziening in rechte en van het doeltreffendheidsbeginsel. Daarbij overweegt de Afdeling dat het Hof heeft geoordeeld dat dit vereiste nationale rechters geenszins verbiedt kosten ten laste te laten komen van een verzoeker. Dat blijkt volgens het Hof uitdrukkelijk uit artikel 3, achtste lid, van het Verdrag van Aarhus, dat preciseert dat de bevoegdheden van de nationale rechter om in een rechtsgeding redelijke kosten toe te wijzen onverlet worden gelaten (zie het arrest van 11 januari 2024, punt 72, en het arrest van 15 maart 2018, punt 60). Dit betekent naar het oordeel van de Afdeling dat het enkele feit dat door het forfaitaire vergoedingenstelsel niet alle daadwerkelijk gemaakte kosten voor rechtsbijstand worden vergoed, niet alleen al om die reden in strijd is met artikel 9, vierde lid, van het Verdrag van Aarhus en artikel 47, tweede alinea, van het Handvest gelezen in samenhang met artikel 52, eerste lid, van het Handvest en het daarin neergelegde evenredigheidsbeginsel.

8.1.    De Afdeling zal hierna ingaan op het betoog van LO en StiL dat het forfaitaire stelsel een beperking van het recht op toegang tot de rechter is die niet gerechtvaardigd is, omdat het forfaitaire vergoedingenstelsel niet beantwoordt aan door de Europese Unie erkende doelstellingen van algemeen belang en omdat dit stelsel in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.

- doelstellingen

8.2.    Zoals hiervoor onder 8 staat, moet de beperking van het door artikel 47, tweede alinea, van het Handvest beschermde recht op toegang tot de rechter daadwerkelijk beantwoorden aan door de Europese Unie erkende doelstellingen van algemeen belang. LO en StiL betwisten dat van zulke doelstellingen sprake is.

8.2.1. De Afdeling volgt hen daarin niet en overweegt hierover als volgt.

Met ingang van 1 januari 1994 is in de Awb een regeling opgenomen inzake de proceskostenveroordeling. Daarbij is voor de kosten van rechtsbijstand gekozen voor een begrenzing van de hoogte van de te vergoeden kosten. Dit forfaitaire vergoedingenstelsel is, zo staat in de nota van toelichting bij het Bpb (Stb. 1993, 763, blz. 5), een eenvoudige regeling die de justitiabele zekerheid geeft en de taak van de bestuursrechter niet onnodig verzwaart. Het stelsel heeft daarmee tot doel de toepassing van de regels over proceskostenveroordeling eenvoudig te houden en daarmee de bestuursrechter te ontlasten. Het gaat hier dus om het ontlasten van het nationale stelsel van rechtspleging en het nastreven van een goede rechtsbedeling, wat een doelstelling van algemeen belang is. De Afdeling wijst in dit verband op het arrest van het Hof van 18 maart 2010, C-317/08, ECLI:EU:C:2010:146, punten 61, 63 en 64. Daarnaast volgt uit de nota van toelichting (blz. 6) dat het forfaitaire vergoedingenstelsel ook tot doel heeft de overheidsuitgaven te beperken (zie ook Kamerstukken II 1991-92, 22 495, nr. 3, blz. 152). De Afdeling overweegt in dit verband dat dit niet een zuiver economisch doel is, zoals LO en StiL aanvoeren, maar dat hiermee een beheersbaar systeem van bestuursrechtelijke rechtsbescherming wordt gegarandeerd, waarmee wel een ruime toegang tot de bestuursrechter is gewaarborgd. De verwijzing van LO en StiL naar het arrest van het Hof van Justitie van 21 mei 2019, Commissie/Hongarije, C‑235/17, ECLI:EU:C:2019:432 waarin een beroep van Hongarije op overwegingen van budgettaire aard en overwegingen in verband met het besparen van middelen van justitie niet werd aanvaard, behoeft daarom geen bespreking.

Uit het voorgaande volgt dat het forfaitaire vergoedingenstelsel beantwoordt aan door de Europese Unie erkende doelstellingen van algemeen belang.

- evenredigheidsbeginsel

8.3.    Hiervoor onder 8 staat verder dat bij de beantwoording van de vraag of de beperking van dat recht niet in strijd met artikel 47, tweede alinea, van het Handvest, het evenredigheidsbeginsel in acht moet worden genomen. LO en StiL voeren aan dat de beperking van het recht op toegang tot de rechter met dat evenredigheidsbeginsel in strijd is. Zij wijzen er daarbij op dat het forfaitaire vergoedingenstelsel niet geschikt is, omdat de nationale regelgeving de verwezenlijking van de daarbij betrokken doelen niet coherent en systematisch nastreeft. Zij wijzen er verder op dat het stelsel niet noodzakelijk is, omdat het daarmee nagestreefde doel met andere, minder beperkende middelen kan worden bereikt, namelijk een verhoging van de forfaitaire bedragen. Zij wijzen er tot slot op dat het stelsel nadelen veroorzaakt die onevenredig zijn aan het nagestreefde doel.

8.3.1. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het Bpb niet geschikt zou zijn om de hiervoor onder 8.2.1 genoemde doelen te bereiken, omdat burgers op grond van artikel 16.111 van de Omgevingswet wel recht hebben op vergoeding van hun daadwerkelijke gemaakte, redelijke proceskosten bij de bestuursrechter en dus de verwezenlijking van de doelen van het Bpb niet coherent en systematisch worden nagestreefd. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt. Onteigening was geregeld in de Onteigeningswet. De procedure op grond van die wet was een civiele procedure. In lijn met de door de Hoge Raad ontwikkelde rechtspraak werden bij een proceskostenveroordeling de kosten die de belanghebbende redelijkerwijs heeft moeten maken voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vergoed. De vergoeding werd niet vastgesteld aan de hand van forfaitaire bedragen. Deze wijze van het vaststellen van de proceskostenvergoeding is, ondanks dat de onteigeningsprocedure nu geregeld is in de Omgevingswet, niet veranderd (Kamerstukken II, 35 133, nr. 3, blz. 280-281). Het forfaitaire vergoedingenstelsel uit het Bpb geldt nog steeds in alle andere bestuursrechtelijke zaken en wordt daarin ook toegepast. De Afdeling volgt LO en Stil dus niet in hun betoog dat de doelen niet coherent en systematisch worden nagestreefd.

8.3.2. De Afdeling ziet evenmin grond voor het oordeel dat de regeling verder gaat dan nodig is om de nagestreefde doelen te bereiken, omdat er geen minder zwaarwegend alternatief is. Een verhoging van de forfaitaire bedragen heeft weliswaar geen gevolgen voor het doel de toepassing van de regels eenvoudig te houden, maar de door LO en StiL voorgestane aanmerkelijke verhoging, waarbij zij doelen op bedragen die aansluiten op de kosten die in de praktijk voor door advocaten beroepsmatig verleende rechtsbijstand in bestuursrechtelijke procedures worden gemaakt, zal wel gevolgen hebben voor de doelstellingen om het systeem van bestuursrechtelijke rechtsbescherming beheersbaar te houden en een ruime toegang tot de bestuursrechter te waarborgen. De Afdeling wijst er in dit verband nog op dat de forfaitaire bedragen per 1 januari 2021 al met 40% zijn verhoogd en jaarlijks alle puntwaarden worden geïndexeerd (Stb 2020, 524).

8.3.3. Wat betreft het betoog van LO en StiL dat de door het forfaitaire vergoedingenstelsel veroorzaakte nadelen onevenredig zijn aan het nagestreefde doel overweegt de Afdeling als volgt.

Het is juist dat, zoals LO en StiL aanvoeren, burgers veelal niet alle door hen gemaakte kosten voor rechtsbijstand vergoed zullen krijgen, zeker niet in omvangrijke zaken, maar dat betekent niet op zichzelf al dat het forfaitaire vergoedingenstelsel om die reden een disproportionele beperking van het recht op toegang tot de rechter vormt en daarmee in strijd is met artikel 47, tweede alinea, van het Handvest, gelezen in samenhang met artikel 9, vierde lid, van het Verdrag van Aarhus.

De Afdeling verwijst in dit verband ten eerste naar wat zij onder 8 heeft overwogen, namelijk dat het enkele feit dat door het forfaitaire vergoedingenstelsel niet alle daadwerkelijk gemaakte kosten voor rechtsbijstand worden vergoed, niet alleen al om die reden leidt tot strijd met het evenredigheidsbeginsel. Er bestaat geen Unierechtelijke verplichting om alle gemaakte kosten te vergoeden. Procedures mogen evenwel niet onevenredig kostbaar zijn. Uit het hiervoor onder 8 genoemde arrest van 11 januari 2024 volgt dat bij de beoordeling van de vraag of een procedure onevenredig kostbaar is rekening moet worden gehouden met de omstandigheden zoals genoemd punt 74 van dat arrest en verder ook rekening kan worden gehouden met omstandigheden zoals genoemd in punt 75 van dat arrest. Het Hof overweegt daar:

"74. Daarbij moet rekening worden gehouden met zowel het belang van de persoon die zijn rechten wil verdedigen als het algemeen belang in verband met de bescherming van het milieu. Zo mag deze beoordeling niet uitsluitend op de economische situatie van de betrokkene zijn gebaseerd, maar moet zij ook op een objectieve analyse van het bedrag van de kosten berusten. Dit geldt temeer daar particulieren en verenigingen van nature een actieve rol moeten spelen bij de bescherming van het milieu. Derhalve mogen de kosten van een procedure de financiële mogelijkheden van de betrokkene niet te boven gaan, noch in ieder geval objectief gezien kennelijk onredelijk zijn (zie naar analogie arrest van 11 april 2013, Edwards en Pallikaropoulos, C‑260/11, EU:C:2013:221, punten 39 en 40).

75. Voorts kan de rechter rekening houden met de situatie van de betrokken partijen, de redelijke kans van slagen van de verzoeker, het belang dat voor de verzoeker en voor de bescherming van het milieu op het spel staat, de complexiteit van het toepasselijke recht en van de toepasselijke procedure en het eventueel wispelturige karakter van de verschillende fasen in een beroep (zie naar analogie arrest van 11 april 2013, Edwards en Pallikaropoulos, C‑260/11, EU:C:2013:221, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak)."

8.3.4. Het Bpb voorziet in het in aanmerking nemen van zulke omstandigheden. De rechter moet bij het vaststellen van de vergoeding voor de gemaakte kosten rekening houden met het aantal proceshandelingen, met de complexiteit van de zaak en met het gewicht van de belangen die in het geding zijn. Zoals hiervoor onder 6.1 staat, wordt het bedrag van de te vergoeden kosten vastgesteld door aan de verrichte proceshandelingen punten toe te kennen overeenkomstig de bijlage bij het Bpb. Per punt wordt vervolgens een bedrag toegekend. Dat betekent dat bij omvangrijke zaken waarin meer proceshandelingen worden verricht, meer kosten worden vergoed. Bij zaken die zwaarder zijn dan gemiddeld kan voorts een wegingsfactor van 1,5 of 2 worden toegepast. De Afdeling wijst er verder op dat is onderkend dat in uitzonderlijke gevallen strikte toepassing van deze regeling onrechtvaardig kan uitpakken (Stb. 1993,763, blz. 10). Daarom is het derde lid aan artikel 2 toegevoegd. Dat artikellid biedt de mogelijkheid om, rekening houdend met verschillende belangen, een hoger bedrag toe te kennen. In de nota van toelichting (blz. 10) is dit verband als voorbeeld gegeven een geval waarin de burger door gebrekkige informatieverstrekking door de overheid op uitzonderlijk hoge kosten voor het verzamelen van het benodigde feitenmateriaal is gejaagd. Ook bij bijvoorbeeld uitzonderlijk grote, complexe en bewerkelijke zaken waarmee een groot maatschappelijk belang is gemoeid, zou naar het oordeel van de Afdeling aanleiding kunnen bestaan om artikel 2, derde lid, van het Bpb toe te passen om een hoger bedrag toe te kennen.

De Afdeling wijst er tot slot op dat het Hof heeft overwogen dat het vereiste dat een procedure niet buitensporig kostbaar is, geldt voor alle financiële kosten die worden veroorzaakt door deelneming aan de gerechtelijke procedure en dat het buitensporig kostbare karakter bijgevolg in zijn geheel moet worden beoordeeld, rekening houdend met alle door de betrokken partij gedragen kosten (zie de arresten van 11 januari 2024, punt 73, en van 11 april 2013, punt 27). De Afdeling benadrukt in reactie hierop dat het forfaitaire stelsel als door LO en StiL bedoeld alleen gaat over de kosten van rechtsbijstand. De voor het inschakelen van een deskundige gemaakte kosten vallen niet onder dat forfaitaire stelsel voor rechtsbijstand. Die kosten komen, zoals hiervoor onder 5.4 is overwogen, overigens ook voor volledige vergoeding in aanmerking.

9.       Gelet op het voorgaande, overweegt de Afdeling dat het forfaitaire vergoedingenstelsel uit het Bpb op zichzelf niet in strijd is met het door LO en StiL genoemde artikel 6 van het EVRM en artikel 47, tweede alinea, van het Handvest, gelezen in samenhang met artikel 9, vierde lid, van het Verdrag van Aarhus. Gelet daarop volgt uit wat LO en StiL hebben aangevoerd ook niet dat het forfaitaire stelsel in strijd is met artikel 11, vierde lid, van de mer-richtlijn.

Bijzondere omstandigheden

10.     LO en StiL betogen dat, gelet op de bijzondere omstandigheden van dit geval, toepassing moet worden gegeven aan het derde lid van artikel 2 van het Bpb en een volledige vergoeding van de kosten voor rechtsbijstand moet worden toegekend.

10.1.  Zoals hiervoor onder 8.3.3 is overwogen, kunnen zich bijzondere omstandigheden voordoen waarin op grond van artikel 2, derde lid, van het Bpb een hoger bedrag moet worden toegekend dan de forfaitaire vergoeding. Het moet daarbij wel gaan om bijzondere gevallen. Naar het oordeel van de Afdeling hebben LO en StiL echter niet aannemelijk gemaakt dat in dit geval zulke bijzondere omstandigheden zich voordoen. Het enkel overleggen van een hoge factuur is daarvoor niet voldoende. Het gaat in deze zaak weliswaar om vier besluiten van drie bestuursorganen, maar de beroepsgronden zijn hoofdzakelijk gericht tegen het besluit van de raad tot vaststelling van het bestemmingsplan. De gronden die tegen de andere besluiten zijn aangevoerd, zijn mede daarop gebaseerd. In vergelijking met andere soortgelijke zaken gaat het hier niet om een zodanig grote en juridisch complexe zaak dat op grond van artikel 2, derde lid, van het Bpb een hoger bedrag moet worden toegekend. Aan de complexiteit van de zaak kan op voldoende wijze recht worden gedaan door binnen het forfaitaire stelsel een hogere wegingsfactor toe te kennen voor de door een derde verleende rechtsbijstand. De Afdeling wijst er in dit verband nog op dat, zoals hiervoor is overwogen, de kosten van de deskundige die LO in verband met één van de beroepsgronden, waar een bijzondere deskundigheid voor was vereist, heeft moeten inschakelen, voor volledige vergoeding in aanmerking komen.

Het beroep van LO en StiL op artikel 2, derde lid, van het Bpb slaagt niet. Dit laat overigens onverlet dat naar het oordeel van de Afdeling wel aanleiding bestaat bij de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand een wegingsfactor 1,5 toe te passen wegens de complexiteit van de zaak.

Prejudiciële vragen

11.     LO en StiL hebben de Afdeling verzocht om prejudiciële vragen te stellen. Uit het voorgaande volgt echter dat de opgeworpen vraag of het forfaitaire vergoedingenstelsel in strijd met artikel 47, tweede alinea, van het Handvest, gelezen in samenhang met artikel 9, tweede en vierde lid, van het Verdrag van Aarhus kan worden beantwoord aan de hand van de rechtspraak van het Hof van Justitie. Gelet op de arresten van het Hof van Justitie van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335 (Cilfit), punten 13 en 14 en 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799, punt 36, bestaat dan ook geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen.

Proceskosten

12.     De raad, het college van b&w en het college van gs moeten de proceskosten vergoeden. Nu zowel het besluit van de raad en de besluiten van het college van b&w als het besluit van het college van gs in de uitspraak van 6 december 2023 vernietigd, acht de Afdeling het redelijk de raad en het college van b&w tezamen voor de helft en het college van gs voor de andere helft te veroordelen tot vergoeding van in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

veroordeelt de raad van de gemeente Enschede, het college van burgemeester en wethouders van Enschede en het college van gedeputeerde staten van Overijssel gezamenlijk op de hiervoor onder 12 vermelde wijze tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van:

a.       € 10.915,34 aan Stichting Landschap Overijssel en Stichting Natuur en Milieuraad, waarvan € 3.281,25 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;

b.       € 63,79 aan Stichting Dassenwerkgroep Twente en Stichting Das & Boom, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;

c.       € 1.377,49 aan Stichting Lonnekerberg en omgeving en Stichting Lonneker Land, waarvan € 1.312,50 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.

Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. R. Uylenburg en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.

w.g. Ten Veen
voorzitter

w.g. Pieters
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 8 mei 2024

473

BIJLAGE

Handvest van de grondrechten van de Europese Unie

Artikel 47

[…].

Eenieder heeft recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld. Eenieder heeft de mogelijkheid zich te laten adviseren, verdedigen en vertegenwoordigen.

[…].

Artikel 52

1. Beperkingen op de uitoefening van de in dit Handvest erkende rechten en vrijheden moeten bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen slechts beperkingen worden gesteld, indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

2. […].

3. Voor zover dit Handvest rechten bevat die corresponderen met rechten welke zijn gegarandeerd door het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, zijn de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde als die welke er door genoemd verdrag aan worden toegekend. Deze bepaling verhindert niet dat het recht van de Unie een ruimere bescherming biedt.

[…].

Verdrag van Aarhus

Artikel 9

[…].

2. Elke partij waarborgt, binnen het kader van haar nationale wetgeving, dat leden van het betrokken publiek

a) die een voldoende belang hebben, dan wel

b) stellen dat inbreuk is gemaakt op een recht, wanneer het bestuursprocesrecht van een partij dit als voorwaarde stelt,

toegang hebben tot een herzieningsprocedure voor een rechterlijke instantie en/of een ander bij wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig orgaan, om de materiële en formele rechtmatigheid te bestrijden van enig besluit, handelen of nalaten vallend onder de bepalingen van artikel 6 en, wanneer het nationale recht hierin voorziet en onverminderd het navolgende lid 3, andere relevante bepalingen van dit Verdrag. […].

4. Aanvullend op en onverminderd het voorgaande lid 1, voorzien de in de voorgaande leden 1, 2 en 3, bedoelde procedures in passende en doeltreffende middelen, met inbegrip van, zo nodig, een dwangmiddel tot rechtsherstel en zijn zij billijk, snel en niet onevenredig kostbaar. […].

Richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, gewijzigd op 16 april 2014

Artikel 11

[…].

4. De bepalingen van dit artikel sluiten een toetsingsprocedure in eerste instantie bij een bestuursrechtelijke instantie niet uit en doen niet af aan de eis dat de bestuursrechtelijke toetsingsprocedures doorlopen moeten zijn alvorens beroep bij een rechterlijke instantie kan worden ingesteld, wanneer die eis bestaat naar nationaal recht.

Een dergelijke procedure moet eerlijk, billijk en snel zijn en mag niet buitensporig kostbaar zijn.

5. […].

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 8:75

1. De bestuursrechter is bij uitsluiting bevoegd een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het beroep bij de bestuursrechter, en van het bezwaar of van het administratief beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. De artikelen 7:15, tweede tot en met vierde lid, en 7:28, tweede, vierde en vijfde lid, zijn van toepassing. Een natuurlijke persoon kan slechts in de kosten worden veroordeeld in geval van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de kosten waarop een veroordeling als bedoeld in de eerste volzin uitsluitend betrekking kan hebben en over de wijze waarop bij de uitspraak het bedrag van de kosten wordt vastgesteld.

2. […].

Besluit proceskosten bestuursrecht

Artikel 1

Een veroordeling in de kosten als bedoeld in artikel 8:75 onderscheidenlijk een vergoeding van de kosten als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, of 7:28, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan uitsluitend betrekking hebben op:

a. kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand,

[…].

Artikel 2

1. Het bedrag van de kosten wordt bij de uitspraak, onderscheidenlijk de beslissing op het bezwaar of het administratief beroep als volgt vastgesteld:

a. ten aanzien van de kosten, bedoeld in artikel 1, onderdeel a: overeenkomstig het in de bijlage opgenomen tarief;

[…].

3. In bijzondere omstandigheden kan van het eerste lid worden afgeweken.