Uitspraak 202203724/1/R3

202203724/1/R3.
Datum uitspraak: 11 oktober 2023

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1.       [appellante sub 1]. en anderen, gevestigd respectievelijk wonend te Zevenhuizen (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellante sub 1].),
2.       Stichting Pensioenfonds Metaal en Techniek en anderen, gevestigd te Den Haag respectievelijk Amstelveen respectievelijk Waddinxveen,
appellanten,

en

de raad van de gemeente Zuidplas,
verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 19 april 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "[tuincentrum naam]" vastgesteld.

Tegen dit besluit hebben [appellante sub 1]. en Stichting Pensioenfonds Metaal en Techniek en anderen beroep ingesteld.

De raad heeft verweerschriften ingediend.

Stichting Pensioenfonds Metaal en Techniek en anderen, [appellante sub 1]. en de raad hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 juni 2023, waar [appellante sub 1]., vertegenwoordigd door [gemachtigde A], [gemachtigde B], bijgestaan door mr. drs. G. van der Wende, advocaat te Capelle aan den IJssel, mr. S.J. Nauta, advocaat te Barendrecht, mr. J. Wildschut, [gemachtigde C] en dr. M.H. Exterkate, Stichting Pensioenfonds Metaal en Techniek, vertegenwoordigd door mr. I.H. van den Berg, advocaat te Amsterdam, [gemachtigde D]. [gemachtigde E], [gemachtigde F], [gemachtigde G], [gemachtigde H], [gemachtigde I] en de raad, vertegenwoordigd door mr. L. van Schie-Kooman, advocaat te Delft, en E.A. Reussink, zijn verschenen.

Overwegingen

INLEIDING

1.       Het plan voorziet in de uitbreiding van het bestaande tuincentrum aan het perceel [locatie] te Zevenhuizen (hierna: het perceel). In de beoogde situatie zal het tuincentrum worden uitgebreid en wordt horeca toegevoegd. Het totale verkoopvloeroppervlak van het tuincentrum mag 7.000 m2 bedragen. Daarnaast wordt er horeca met een maximale winkelvloeroppervlak van 1.000 m2 inclusief terras mogelijk gemaakt en een binnenspeeltuin met een winkelvloeroppervlak van 500 m2.

2.       Op het perceel bevindt zich naast een tuincentrum ook een supermarkt, een groothandel en bedrijfswoningen. De bestaande supermarkt zal een bruto vloeroppervlak (hierna: bvo) behouden van 440 m2. De bestaande groothandel zal eveneens het bestaande bvo van 540 m2 behouden. Het plan maakt het niet mogelijk dat de supermarkt en de groothandel worden uitgebreid. Het aantal bedrijfswoningen blijft gehandhaafd in het bestreden plan. Eén bedrijfswoning zal worden verplaatst.

3.       [appellante sub 1]. is eigenaar van het perceel en exploiteert op dit moment zowel een tuincentrum als een groothandel en supermarkt op het perceel. [appellante sub 1]. is ook de initiatiefnemer van de in het plan voorziene ontwikkelingen. Zij kan zich op onderdelen niet met het plan verenigen omdat er volgens haar beperkingen worden aangebracht aan de supermarkt die aanwezig is op haar perceel.

4.       Stichting Pensioenfonds Metaal en Techniek en anderen zijn ondernemers/rechtspersonen van winkels en winkelcentra in de omgeving van het perceel. Zij verzetten zich tegen de voorziene uitbreiding van het tuincentrum en vrezen als gevolg van de in het plan voorziene uitbreiding van het tuincentrum voor een aantasting van hun bedrijfsbelangen, voor (onaanvaardbare) leegstand en een verslechtering van de verkeersdoorstroming.

OPZET UITSPRAAK

5.       De Afdeling zal in het onderstaande de beroepsgronden gericht tegen het vastgestelde bestemmingsplan bespreken. Daarbij zal als eerste worden ingegaan op het toetsingskader (overweging 6). Vervolgens zal de Afdeling ingaan op de inhoudelijke beroepsgronden van eerst Stichting Pensioenfonds Metaal en Techniek en anderen en vervolgens op die van [appellante sub 1]. De volgende onderwerpen zullen achtereenvolgens aan de orde komen:

- behoefte (overweging 8);

- verkeer (overwegingen 9-15);

- nevenassortiment (overweging 16);

- Omgevingsvisie Zuid-Holland (overweging 17);

- vertrouwensbeginsel (overweging 18);

- gelijkheidsbeginsel (overweging 19);

- Dienstenrichtlijn (overwegingen 20-24);

Aan het einde van de uitspraak staat de conclusie (overwegingen 25 en 26).

Toetsingskader

6.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.

Beroep van Stichting Pensioenfonds Metaal en Techniek en anderen

Ingetrokken beroepsgrond

7.       De Stichting Pensioenfonds Metaal en Techniek en anderen hebben betoogd dat in het bestreden plan een groothandel van maximaal milieucategorie 3.1 mogelijk wordt gemaakt, terwijl in het voorheen geldende planologische regime een groothandel van maximaal milieucategorie 2 mogelijk was. Deze beroepsgrond is ter zitting ingetrokken en blijft daarom buiten de beoordeling van de Afdeling.

Behoefte

8.       Stichting Pensioenfonds Metaal en Techniek en anderen betogen

dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro), omdat de raad de leegstandseffecten te beperkt heeft ingeschat en ten onrechte heeft geconstateerd dat er behoefte bestaat aan de in het plan voorziene ontwikkelingen. In dat kader is de raad ook onzorgvuldig omgegaan met het advies van de Adviescommissie Detailhandel Zuid-Holland. De raad heeft de kritiek van de Adviescommissie onvoldoende weerlegd. De motivering, waarom toch kan worden meegewerkt aan het door initiatiefnemer gewenste detailhandelsinitiatief is volgens Stichting Pensioenfonds Metaal en Techniek en anderen onvoldoende. Zo is ondanks het negatieve advies van de Adviescommissie voorzien in een uitbreiding van het tuincentrum met een breed assortiment, met een accent op vermaak, beleving en recreatief winkelen, terwijl in dit segment al voldoende aanbod is in de regio. Ook gaat de raad er in de ruimtelijke onderbouwing ten onrechte vanuit dat er sprake is van een bestaand tuincentrum met binnen- en buitenruimte, terwijl er volgens hen sprake is van een nieuwe ontwikkeling. Daarnaast heeft geen gedegen regionale afstemming plaatsgevonden en is er onvoldoende marktruimte beschikbaar voor de voorziene ontwikkeling.

Verder voeren Stichting Pensioenfonds Metaal en Techniek en anderen aan dat de locatie voor de nieuwe ontwikkeling als geheel ruimtelijk niet geschikt is. Ook is de horecafunctie die mogelijk wordt gemaakt op de gronden waaraan de bestemming "Detailhandel - tuincentrum" is toegekend niet ondergeschikt, gelet op de omvang, de diversiteit die binnen de horecafunctie mogelijk is en de potentieel zelfstandige aantrekkingskracht.

Voorts voeren Stichting Pensioenfonds Metaal en Techniek en anderen aan dat de raad ten onrechte niet is ingegaan op de optie om voor de supermarkt een uitsterfregeling op te nemen en dat de planregels het ten onrechte mogelijk maken om naast een supermarkt nog andere detailhandel te realiseren op de gronden waaraan de functieaanduiding "detailhandel" is toegekend.

8.1.    De raad stelt zich, onder verwijzing naar onder meer het behoefteonderzoek "Third opinion uitbreiding tuincentrum Zuidplas" van BRO van 9 februari 2022, op het standpunt dat weliswaar de voorziene uitbreiding van het tuincentrum omzeteffecten zal hebben bij bestaande aanbieders, maar dat door de groei van de bevolking en de groei van bestedingen deze extra omzet kan worden gedragen door het toenemende economisch draagvlak. Het omzeteffect is mede daardoor niet dermate groot dat bestaande aanbieders de deuren moeten sluiten. Het gaat mogelijk ten koste van de winstgevendheid en/of groeipotentie, maar zal niet leiden tot leegstand. Zelfs in het scenario dat toch leegstand ontstaat, is deze leegstand vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar, aldus de raad.

8.2.    Ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro bevat de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien.

Ingevolge artikel 8:69a van Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.

8.3.    Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.

8.4.    Bij de beantwoording van de vraag of de relativiteitseis in de weg staat aan vernietiging van het bestreden besluit wegens strijd met de rechtsregel neergelegd in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro moet onderscheid worden gemaakt tussen de belangen die genoemde bepaling beoogt te beschermen enerzijds en de belangen van de rechtzoekende die deze rechtsregel inroept anderzijds.

8.5.    In de Nota van toelichting bij artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro (Stb. 2012, 388, blz. 34 en 49-50) is vermeld dat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is opgenomen teneinde zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren. Met betrekking tot onderdeel a van dit artikel vermeldt de Nota van toelichting dat het provinciale en gemeentelijke overheden verplicht nieuwe stedelijke ontwikkelingen af te stemmen op de geconstateerde actuele behoefte en de wijze waarop in deze behoefte wordt voorzien ook regionaal af te stemmen. Op deze wijze moet over- en ondercapaciteit in stedelijke ontwikkeling zoveel mogelijk worden voorkomen. Inzichtelijk moet zijn gemaakt dat het plan niet tot onnodig nieuw ruimtebeslag leidt en geen zodanige leegstand tot gevolg zal hebben dat dit tot een uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie in de betrokken regio zal leiden. Voorts is in de Nota van toelichting opgenomen dat bij de beoordeling of sprake is van een actuele regionale behoefte, de behoefte dient te worden afgewogen tegen het bestaande aanbod en in dat aanbod ook de leegstaande woningen, kantoren, winkelpanden en bedrijventerreinen zitten. Hierbij is van belang dat een bestemmingsplan niet dient om concurrentieverhoudingen te regelen, zoals tevens volgt uit artikel 3.1.6, vierde lid, van het Bro waarin is bepaald dat een onderzoek naar de actuele regionale behoefte, in het geval een bestemmingsplan ziet op de vestiging van een dienst als bedoeld in artikel 1 van de Dienstenwet, slechts tot doel heeft na te gaan of de vestiging van een dienst in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De stappen schrijven geen vooraf bepaald resultaat voor. Het optimale resultaat moet worden beoordeeld door het bevoegd gezag dat de regionale en lokale omstandigheden kent en de verantwoordelijkheid draagt voor de ruimtelijke afweging met betrekking tot die ontwikkeling. Samengevat strekt artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro daarom tot bevordering van zorgvuldig ruimtegebruik, waaronder het voorkomen van onnodig ruimtebeslag, en het voorkomen van onaanvaardbare leegstand.

8.6.    Voor zover de rechtsregel van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro in rechte wordt ingeroepen door een concurrent die kwalificeert als belanghebbende bij het besluit in de zin van artikel 1:2 van de Awb omdat zijn onderneming werkzaam is in hetzelfde marktsegment en verzorgingsgebied geldt het volgende.

Als de concurrent stelt dat het besluit strijdt met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro dienen daarbij feiten en omstandigheden naar voren te komen die het oordeel rechtvaardigen dat de voorziene ontwikkeling tot een uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening relevante leegstand zal kunnen leiden. In dat geval staat de in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitseis niet aan inhoudelijke beoordeling van de gestelde strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro in de weg. In het kader van die beoordeling kan aan de orde komen of het bestreden besluit zodanige leegstandseffecten tot gevolg heeft dat dit tot een uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie zal kunnen leiden. Daarbij betrekt de bestuursrechter het oordeel van het betrokken bestuursorgaan over de onaanvaardbaarheid van die leegstandseffecten.

8.7.    Voor relevante leegstand als hiervoor bedoeld is onvoldoende dat de voorziene ontwikkeling, die mogelijk wordt gemaakt door een bestemmingsplan of een omgevingsvergunning, leidt of kan leiden tot een verminderde vraag naar producten of diensten en daardoor tot daling van omzet en inkomsten van de eigen onderneming of de betreffende vestiging. Het enkele feit dat de voorziene ontwikkeling kan leiden tot beëindiging van de eigen bedrijfsactiviteiten ter plaatse en daardoor tot leegstand van het in gebruik zijnde bedrijfsgebouw is op zichzelf eveneens onvoldoende om te concluderen dat zich relevante leegstand zal voordoen. Dit kan echter onder omstandigheden anders zijn, bijvoorbeeld indien het bedrijfsgebouw dermate bijzondere bouwkundige dan wel locatie-specifieke eigenschappen heeft, dat andersoortig gebruik - al dan niet door transformatie - niet of onder zeer bezwarende omstandigheden tot de mogelijkheden behoort, wat niet licht zal kunnen worden aangenomen. Voorts zou relevante leegstand zich voor kunnen doen bij leegstand als gevolg van de voorziene ontwikkeling in de omgeving van het bij de concurrent in gebruik zijnde bedrijfspand.

8.8.    Stichting Pensioenfonds Metaal en Techniek en anderen vertegenwoordigen Stichting Pensioenfonds Metaal en Techniek, Altera Vastgoed N.V., Ondernemers Platform Waddinxveen en Ondernemersvereniging Gouweplein Waddinxveen. Stichting Pensioenfonds Metaal en Techniek is eigenaar van winkelcentrum Nesselande in Rotterdam en Altera Vastgoed N.V. is eigenaar van winkelcentrum Gouweplein in Waddinxveen. De winkelcentra liggen op een afstand van 7 km respectievelijk 3,6 km van het plangebied. Ondernemers Platform Waddinxveen behartigt de belangen van bedrijven en ondernemers in Waddinxveen en Ondernemersvereniging Gouweplein Waddinxveen doet hetzelfde voor de huurders van het winkelcentrum Gouweplein in Waddinxveen.

8.9.    Stichting Pensioenfonds Metaal en Techniek en anderen stellen dat het belang waarvoor zij in deze procedure bescherming zoeken door het inroepen van de rechtsregel van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro ziet op het voorkomen van leegstand in de regio en een aantasting van het ondernemersklimaat. Zo opereren volgens hen de winkelcentra Nesseland in Rotterdam en Gouweplein in Waddinxveen en het tuincentrum van [appellante sub 1]. in hetzelfde verzorgingsgebied en (deels) in hetzelfde marktsegment. Volgens hen zal het ondernemersklimaat van de betreffende winkelcentra verslechteren. In beide winkelcentra is nu al sprake van leegstand. Leegstand doet afbreuk aan de aantrekkelijkheid van de winkelcentra voor bezoekers en ondernemers. Daar komt bij dat bij het tuincentrum makkelijker kan worden geparkeerd en dat de grondprijs voor de locatie van het tuincentrum veel lager is dan de gemiddelde huurprijs in de centrumgebieden. Hierdoor is er sprake van oneerlijke concurrentie.

8.10.  De Afdeling is van oordeel dat weliswaar de voorziene ontwikkeling zou kunnen leiden tot een verminderde vraag en daardoor tot daling van omzet en inkomsten van de bedrijven die Stichting Pensioenfonds Metaal en Techniek en anderen vertegenwoordigt, maar, zoals hiervoor is overwogen, is dat op zichzelf onvoldoende voor het oordeel dat het plan tot een uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening relevante leegstand zal kunnen leiden. Dat is niet anders in het geval de omzetdaling zou leiden tot beëindiging van de bedrijfsactiviteiten ter plaatse en daardoor tot leegstand van de bij hen in gebruik zijnde bedrijfsgebouwen. Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die tot een ander oordeel aanleiding geven. Stichting Pensioenfonds Metaal en Techniek en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat de bedrijfsgebouwen van de ondernemingen die zij vertegenwoordigen, dermate bijzondere bouwkundige dan wel locatie-specifieke eigenschappen hebben, dat andersoortig gebruik dan het huidige gebruik van de panden van de ondernemers die Stichting Pensioenfonds Metaal en Techniek en anderen vertegenwoordigen - al dan niet door transformatie - niet of slechts onder zeer bezwarende omstandigheden tot de mogelijkheden behoort. Voorts is niet gebleken dat als gevolg van de voorziene ontwikkeling in de omgeving van de bedrijfsgebouwen van Stichting Pensioenfonds Metaal en Techniek en anderen leegstand zal ontstaan. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat niet is gebleken van feiten of omstandigheden die het oordeel rechtvaardigen dat de voorziene ontwikkeling tot een uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening relevante leegstand zal kunnen leiden. De in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitseis staat daarom aan inhoudelijke beoordeling van de beroepsgronden van Stichting Pensioenfonds Metaal en Techniek en anderen over de gestelde strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro in de weg.

Verkeer

9.       Stichting Pensioenfonds Metaal en Techniek en anderen voeren aan dat het plan zal leiden tot een verdere verslechtering van de doorstroming op de N453 (Bredeweg/Beijerincklaan) en de N219 (Bredeweg/Otto Matseweg). Als gevolg hiervan vrezen zij voor een verminderde bereikbaarheid en een verslechterde verkeersafwikkeling ter hoogte van het winkelcentrum Gouweplein. Volgens Stichting Pensioenfonds Metaal en Techniek en anderen is in het verkeerskundig onderzoek "Uitbreiding tuincentrum Bredeweg 112 in Zevenhuizen" van 16 juli 2020 van BuroDB (hierna: het verkeerskundig onderzoek) uitgegaan van verkeerde uitgangspunten.

9.1.    De raad stelt zich in zijn verweerschrift op het standpunt dat de relativiteit moet worden tegengeworpen. Subsidiair ziet de raad in de beroepsgronden geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid of volledigheid van het verkeerskundig onderzoek.

Relativiteit

10.     De raad stelt dat het relativiteitsvereiste zich ertegen verzet dat Stichting Pensioenfonds Metaal en Techniek en anderen zich beroepen op de verkeersgeneratie. De Afdeling volgt de raad hierin niet. Tijdens de zitting is vastgesteld dat Ondernemings Platform Waddinxveen, dat wordt vertegenwoordigd door Stichting Pensioenfonds Metaal en Techniek en anderen, ook de belangen behartigt van het LogistiekPark A12.

10.1.  De norm van een goede ruimtelijke ordening ziet onder meer ook op het behouden en herstellen van een uit ruimtelijk oogpunt goed ondernemersklimaat (uitspraken van 20 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2560 (Zwolle), 24 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1374 (Steenbergen), 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1192 (Weesp) en 20 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:106 (Best)). Appellanten kunnen tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan bijvoorbeeld opkomen met de stelling dat een bestemmingsplan zal leiden tot een vanuit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening minder goed ondernemersklimaat vanwege onaanvaardbare verkeerscongestie (uitspraak van 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1192 (Weesp)). Indien aannemelijk is dat het plan kan leiden tot een minder goed ondernemersklimaat voor de appellant, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de norm van een goede ruimtelijke ordening kennelijk niet strekt tot bescherming van zijn belangen (uitspraak van 24 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1374 (Steenbergen)).

10.2.  Het LogistiekPark A12 ligt direct tegenover het plangebied. Stichting Pensioenfonds Metaal en Techniek en anderen stellen te vrezen voor de verkeerseffecten als gevolg van de in het plan voorziene uitbreiding van het tuincentrum. Het door Stichting Pensioenfonds Metaal en Techniek en anderen gestelde belang van de verkeersdoorstroming ter plaatse van de voorziene ontwikkeling heeft gezien de korte afstand in dit geval voldoende verband met het ondernemersklimaat ter plaatse van LogistiekPark A12. Niet op voorhand is uitgesloten dat de voorziene uitbreiding van het tuincentrum zal leiden tot negatieve verkeerseffecten rondom het plangebied en dus een minder goed ondernemingsklimaat. Het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste staat daarom niet in zoverre in de weg aan vernietiging van het bestreden besluit. De Afdeling zal hieronder ingaan op de inhoudelijke bezwaren van Stichting Pensioenfonds Metaal en Techniek en anderen.

Gehanteerde verkeersmodel

11.     Stichting Pensioenfonds Metaal en Techniek en anderen voeren aan dat in het verkeerskundig onderzoek geen gebruik is gemaakt van een actueel verkeersmodel. In het gehanteerde model ontbreekt volgens hen de verkeersgeneratie van het recent ontwikkelde distributiecentrum LogistiekPark A12 met een omvangrijk bedrijfsvloeroppervlak.

11.1.  In het verkeerskundig onderzoek staat dat de verkeersgegevens uit het onderzoek zijn ontleend aan het Regionale Verkeersmodel Midden-Holland versie 3.2 en dat dit model als prognosejaar 2030 heeft. In de situatie '2030 Zekere plannen' zijn alle vaststaande ruimtelijke ontwikkelingen in de regio opgenomen, zo staat in het verkeerskundig onderzoek. De raad stelt in zijn verweerschrift dat in het verkeersonderzoek rekening is gehouden met alle ontwikkelingen in de omgeving van het plangebied en dat dus ook rekening is gehouden met de ontwikkeling van het distributiecentrum LogistiekPark A12.

11.2.  Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling in het aangevoerde geen aanleiding om te twijfelen aan de omstandigheid dat ook rekening is gehouden met de verkeersgeneratie van het distributiecentrum LogistiekPark A12 en dus ook dat er gebruik is gemaakt van een actueel verkeersmodel.

Het betoog slaagt niet.

Beperkte toename aantal bezoekers tuincentrum

12.     Stichting Pensioenfonds Metaal en Techniek en anderen voeren aan dat in het verkeerskundig onderzoek wordt uitgegaan van een bezoekerstoename met maximaal een factor 2 en dat hierbij niet uit is gegaan van de maximale planologische mogelijkheden. Er zou ten onrechte geen rekening zijn gehouden met de buitenruimte van het tuincentrum. De toename van het aantal m2 is een factor 7 volgens Stichting Pensioenfonds Metaal en Techniek en anderen. Ook is volgens hen in het bestreden plan niet vastgelegd dat het assortiment van het tuincentrum niet kan worden vergroot.

12.1.  De Afdeling stelt vast dat de raad in het verkeerskundig onderzoek uit is gegaan van de bestaande situatie ter plaatse. Zo staat in het verkeerskundige onderzoek dat uit is gegaan van de bestaande situatie te weten drie bedrijfswoningen, het tuincentrum (overdekt) van ongeveer 1.000 m2 bvo en ongeveer 4.425 m2 aan buitenruimte en een supermarkt van ongeveer 440 m2 bvo. Deze bestaande situatie is vergeleken met de voorziene situatie, te weten 3 bedrijfswoningen, een tuincentrum (overdekt) van ongeveer 10.000 m2 bvo en ongeveer 2.250 m2 aan buitenruimte en een supermarkt van ongeveer 440 m2 bvo. Ook staat in het verkeerskundig onderzoek dat de omvang van de bedrijfswoningen en de supermarkt niet zullen wijzigigen, maar alleen het tuincentrum wordt vergroot. Het gaat daarbij om een uitbreiding van de bedrijfsoppervlakte (binnen en buiten) van 5.425 m2 naar 12.250 m2. De omvang van de bedrijfsoppervlakte wordt hiermee vergroot met een factor 2,25. Het assortiment van de winkel wordt niet vergroot met een factor 2,25, maar de winkel wordt alleen ruimer opgezet en er wordt binnen plaats gecreëerd voor horeca en een kinderspeelplaats. De verwachte groei aan bezoekers is maximaal een factor 2 en die inschatting is aan de hoge kant, zo staat in het verkeerskundig onderzoek.

De Afdeling stelt verder vast dat de buitenruimte van het tuincentrum niet planologisch was vastgelegd in het vorige bestemmingsplan "Het Nieuwe Midden", vastgesteld door de voormalige gemeente Zevenhuizen-Moerkapelle op 16 juni 2009. De raad geeft in zijn verweerschrift aan dat niettemin wel rekening is gehouden met het bestaande oppervlak aan buitenruimte, omdat deze buitenruimte een belangrijke functie heeft nu daar eveneens planten en goederen ter verkoop staan uitgestald en dat het een vertekend beeld geeft als daar geen rekening mee wordt gehouden.

12.2.  In wat is aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad onder deze omstandigheden niet heeft kunnen uitgaan van de bestaande situatie van het plangebied. In het aangevoerde ziet de Afdeling ook geen aanleiding dat de raad zich in zoverre niet op het verkeerskundig onderzoek heeft mogen baseren en daarbij dus mocht uitgaan van een groeifactor 2.

Het betoog slaagt niet.

Verkeerstellingen

13.     Stichting Pensioenfonds Metaal en Techniek en anderen voeren aan dat er ten onrechte slechts één verkeerstelling heeft plaatsgevonden op een zaterdagmiddag terwijl er ook nog andere belangrijke maatgevende momenten zijn. In dat kader stellen Stichting Pensioenfonds Metaal en Techniek en anderen, onder verwijzing naar het door hen ingebrachte rapport "Second opinion Verkeersonderzoek [tuincentrum naam]. Zevenhuizen" van Broersen Verkeerskundig Advies van 19 mei 2023 (hierna: de second opinion van Broersen), ook dat er een te lage inschatting is gemaakt van de toename van het verkeer, omdat er ten onrechte geen berekeningen zijn gemaakt aan de hand van de CROW-publicatie 317 "Kencijfers parkeren en verkeersgeneratie". Wanneer deze berekeningen wel waren gedaan had de voorziene ontwikkeling tot een 3 à 4 keer hogere verkeerstoename geleid. Daarnaast wordt voorbijgegaan aan de omstandigheid dat het tuincentrum een wezenlijk andere karakter krijgt, omdat er horeca mogelijk wordt gemaakt binnen het plangebied.

13.1.  In het verkeerskundig onderzoek is om de verkeersgeneratie van het tuincentrum in de bestaande situatie te meten een telling uitgevoerd. In het verkeerskundig onderzoek staat dat de telling is uitgevoerd op een maatgevende zaterdag en dat er op deze dag in totaal 637 betalende klanten zijn geregistreerd. Eén betalende klant staat hierin gelijk aan één autobezoek. Ervan uitgaande dat ongeveer 15% van de bezoekers op deze maatgevende zaterdag geen aankoop heeft gedaan, resulteert dit in een totaal van ongeveer 750 bezoekers/auto's. Hiermee kan de verkeersgeneratie van het tuincentrum in de bestaande situatie worden vastgesteld op 1.500 motorvoertuigen per etmaal op een zaterdag, zo staat in het verkeerskundig onderzoek. Uit het verkeerskundig onderzoek volgt verder dat voor de berekening van de verkeersgeneratie van de supermarkt en de drie bedrijfswoningen binnen het plangebied de CROW-kencijfers zijn gebruikt. Vervolgens is de totale verkeersgeneratie van het plangebied in de bestaande situatie voor een gemiddelde werkdag bepaald op 995 autoritten per etmaal en op een zaterdag 1.965 autoritten per etmaal.

In het verkeerskundig onderzoek wordt verder uitgegaan van een verdubbeling van het aantal bezoekers aan het tuincentrum door de voorziene ontwikkeling. Dit aantal is aan de hoge kant, maar wordt wel gezien als worst case situatie. In het verkeerskundig onderzoek staat dat bij een verdubbeling van het aantal bezoekers het aantal naar het tuincentrum gebonden autoritten toeneemt naar 3.000 op een zaterdag en 1.500 op een gemiddelde werkdag.

13.2.  Voor zover Stichting Pensioenfonds Metaal en Techniek en anderen betogen dat er onvoldoende verkeerstellingen hebben plaatsgevonden, en dat niet op alle maatgevende momenten een telling is uitgevoerd, overweegt de Afdeling dat de raad heeft toegelicht dat uit tellingen blijkt dat de zaterdagmiddag het drukst bezochte dagdeel is waarbij het bezoekersaantal het hoogste is bij het tuincentrum en dat daarom de zaterdagmiddag als representatieve situatie is beschouwd. De Afdeling ziet in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet uit heeft mogen gaan van de zaterdagmiddag.

13.3.  Voor zover Stichting Pensioenfonds Metaal en Techniek en anderen aanvoeren dat er een te lage inschatting is gemaakt van de verkeerstoename als gevolg van het voorziene plan, overweegt de Afdeling als volgt.

Zoals onder 12.2 is overwogen mocht de raad bij de berekening van de verkeersgeneratie van de voorziene uitbreiding van het tuincentrum uitgaan van de bestaande feitelijke situatie en een groeifactor 2 voor het aantal bezoekers. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad bij de berekening van de verkeergeneratie van de voorziene uitbreiding van het tuincentrum uit had moeten gaan van de CROW-kencijfers.

Over stelling van Stichting Pensioenfonds Metaal en Techniek en anderen dat het karakter van het plangebied verandert omdat er onder andere in het voorziene plan in horeca wordt gezien, heeft de raad ter zitting nader toegelicht dat in het verkeerskundig onderzoek een totaalberekening is gemaakt, waarbij rekening is gehouden dat er ondergeschikte horeca mogelijk wordt gemaakt en dat van deze ondergeschikte horeca alleen bezoekers van het tuincentrum gebruik zullen maken. De verkeersdeskundige van [appellante sub 1]. heeft ter zitting toegelicht dat aan de op grond van het bestreden plan mogelijk gemaakte ondergeschikte horeca geen zelfstandige functie toekomt. In het aangevoerde ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad bij het berekenen van de verkeersgeneratie ook apart zelfstandige verkeersstromen van en naar de horeca-inrichting had moeten berekenen.

13.4.  Gelet op het vorenstaande slaagt het betoog niet.

Verkeersafwikkeling

14.     Stichting Pensioenfonds Metaal en Techniek en anderen voeren, onder verwijzing naar de door hen ingebrachte second opinion van Broersen, aan dat een goede verkeersafwikkeling na realisatie en ingebruikname van de voorziene uitbreiding van het tuincentrum niet vaststaat.

14.1.  In de second opinion van Broersen wordt geconcludeerd dat in het verkeerskundig onderzoek te eenzijdig is gekeken naar de effecten van de verkeerstoename voor de ontsluitingsroute via de Bredeweg - N219 - A12. Hierdoor is onbekend of de Beijerincklaan - N457 en de kruispunten op deze route het extra verkeer dat de uitbreiding van het tuincentrum teweegbrengt op een goede en veilige wijze kan afwikkelen.

14.2.  In het verkeerskundig onderzoek staat dat er ook is gekeken naar de verkeersafwikkeling op het kruispunt Bredeweg-Beijerincklaan. In het onderzoek is geconcludeerd dat dit kruispunt het verkeer blijvend goed kan afwikkelen. Zowel in het drukste uur op zaterdag als tijdens de avondspits op de werkdagen kan het kruispunt het verkeer op een acceptabele wijze verwerken. De bereikbaarheid en vrije doorstroming van het verkeer op dit kruispunt en de aansluitende wegen worden niet belemmerd, zo staat in het verkeerskundig onderzoek.

Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad in een ruimer gebied onderzoek had moeten doen naar de verkeersgeneratie van het plan.

Het betoog slaagt niet.

Conclusie verkeer

15.     Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat de raad zich op het standpunt heeft mogen stellen dat als gevolg van het plan geen zodanige verslechtering van de verkeerssituatie optreedt dat hij het plan niet heeft kunnen vaststellen.

Nevenassortiment

16.     Stichting Pensioenfonds Metaal en Techniek en anderen voeren aan dat in het plan ten onrechte niet is opgenomen wat onder het begrip "nevenassortiment" moet worden verstaan. Doordat dit niet duidelijk is, is ook niet duidelijk welke nadelige gevolgen het type assortiment heeft op de kernwinkelgebieden. De grote omvang en het aanbod van het nevenassortiment treft deze bestaande winkels, maar vergroot bovendien de kans dat nieuwe winkels zich niet zullen vestigen in de kernwinkelgebieden. Ook biedt de algemene regel dat het nevenassortiment moet passen bij het hoofdassortiment ruimte voor discussie over welke producten wel en niet daaronder kunnen vallen.

16.1.  De raad stelt dat de eisen over nevenassortiment in artikel 3, lid 3.3.3, van de planregels overeen komen met de hierover in de Omgevingsverordening gestelde eisen. In de definitie van tuincentrum als opgenomen in artikel 1.54 van de planregels is het hoofdassortiment duidelijk omschreven, aldus de raad. Producten die verkocht worden als nevenassortiment dienen volgens de raad in dezelfde categorie te vallen als het hoofdassortiment. De raad verwijst daarbij naar de uitspraak van de Afdeling van 23 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3981, onder 32.3.

16.2.  Artikel 1.54 van de planregels luidt:

"Tuincentrum: detailhandelsvestiging waarvan het hoofdassortiment bestaat uit boomkwekerijproducten, planten, bloembollen, bloemen, attributen voor de inrichting en het onderhoud van tuinen, balkons en terrassen waaronder tuinmeubilair, alsmede de daarbij benodigde hulpmaterialen."

Artikel 3, lid 3.3.3 van de planregels luidt:

"Ten aanzien van de verkoop van aanvullend assortiment gelden de volgende bepalingen.

a. ten hoogste 20% van het oppervlak als bedoeld in artikel 3 lid 1 sub a mag worden gebruikt voor het voor verkoop aanbieden van nevenassortiment bij het tuincentrum;

b. het aangeboden nevenassortiment dient te passen bij het hoofdassortiment."

16.3.  De Afdeling is van oordeel dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat uit artikel 3, lid 3.3.3, van de planregels onvoldoende duidelijk blijkt wat onder "nevenassortiment" moet worden verstaan en dat de raad zich niet mocht baseren op de onder 16.1 weergegeven uitleg van deze bepaling. In artikel 3, lid 3.3.3, van de planregels is opgenomen dat het nevenassortiment moet passen bij het hoofdassortiment, waarmee wordt bedoeld dat de producten die verkocht worden als nevenassortiment in dezelfde categorie dienen te vallen als het hoofdassortiment.

Het betoog slaagt niet.

Beroep van [appellante sub 1].

Omgevingsvisie Zuid-Holland

17.     [appellante sub 1]. voert aan dat de inperking van de detailhandelsfunctie niet strookt met het provinciale beleid. Uit de Omgevingsvisie Zuid-Holland blijkt dat de provincie zich richt op het bundelen van winkels en voorzieningen in de centra. Buiten de centra wordt alleen aan specifieke branches van detailhandel de ruimte gegeven om zich te vestigen. Het gaat dan vooral om detailhandel die zich door de aard en omvang van de te verkopen goederen niet goed past in centra, maar ook om kleinschalige detailhandel. De supermarkt van [appellante sub 1]. kan worden gezien als kleinschalige detailhandel. Het is voor [appellante sub 1]. onbegrijpelijk dat de raad de maximaal toegestane m2 ten behoeve van de detailhandel wil terugdringen, onder andere omdat zij stellen dat detailhandel in het buitengebied niet gewenst is.

17.1.  De raad stelt zich in zijn verweerschrift op het standpunt dat uitbreiding van de detailhandel in strijd is met provinciaal beleid. De provincie heeft te kennen gegeven de detailhandel alleen toe te staan voor de 440 m2 bestaande bvo.

17.2.  In de Omgevingsvisie Zuid-Holland staat dat nieuwe detailhandelsontwikkelingen zich primair concentreren binnen de centra van dorpen en steden en dat uitbreiding van de perifere, solitaire en verspreide detailhandel zeer terughoudend wordt benaderd. Buiten de centra van steden, dorpen en wijken wordt alleen ruimte geboden aan enkele specifieke branches die vanwege aard of omvang van de goederen niet goed inpasbaar zijn in centra. In de Omgevingsvisie Zuid-Holland staat ook dat buiten de centra enkele uitzonderingen mogelijk zijn voor de vestiging van kleinschalige detailhandel, zoals gemakswinkels. In de Omgevingsverordening Zuid-Holland wordt het begrip "gemakswinkel" gedefinieerd als een winkel voor kleine en snelle aankopen met een beperkt assortiment voor dagelijks of direct te gebruiken artikelen. In artikel 6.13, derde lid, onder b, sub 1, van de Omgevingsverordening Zuid-Holland is kleinschalige detailhandel in de vorm van een gemakswinkel uitgezonderd van de eis om nieuwe detailhandel in bestaande winkelconcentraties te realiseren. In de toelichting bij dit artikel is vermeld: "De maximale omvang van kleinschalige detailhandel is niet vastgelegd in de verordening, om ruimte te laten voor maatwerk. Als richtsnoer kan 200 m2 woorden aangehouden."

De raad stelt zich op het standpunt dat het oppervlakte van de huidige supermarkt aanzienlijk groter is dan 200 m2 en bovendien een assortiment heeft dat niet alleen is bedoeld voor kleine en snelle aankopen. Zo is er een uitgebreide versafdeling en wordt er een diversiteit aan supermarktartikelen verkocht. [appellante sub 1]. heeft dit niet weersproken.

Gelet op het vorenstaande heeft de raad zich op het standpunt  mogen stellen dat een uitbreiding van detailhandel in strijd is met de Omgevingsvisie Zuid-Holland.

Het betoog slaagt niet.

Vertrouwensbeginsel

18.     [appellante sub 1]. betoogt dat er sprake is van een schending van het vertrouwensbeginsel, omdat zij er gerechtvaardigd op heeft mogen vertrouwen dat het aantal toegestane m2 ten behoeve van de detailhandel wvo zou betreffen en niet bvo. Zo wijst zij naar de brief van 12 juni 2006 waarin de heer Naaktgeboren, hoofd van de afdeling ruimtelijke ordening, de toezegging heeft gedaan dat een oppervlakte van 784 m2 aan detailhandel zou worden ingepast binnen het plangebied.

Ook blijkt volgens [appellante sub 1]. dat de op 19 juli 2006 verleende bouwvergunning voor de loods is verleend voor uiteindelijk 872 m2. De toezegging uit de brief van 12 juni 2006 is volgens haar bekrachtigd door deze omgevingsvergunning. Volgens [appellante sub 1]. blijkt uit de aanvraag van de omgevingsvergunning dat een groot deel van de loods zal worden gebruikt voor de opslag ten behoeve van de supermarkt.

Voorts verwijst [appellante sub 1]. naar de verklaring van voormalig wethouder Bosman. De heer Bosman is van 2006 tot 2014 wethouder geweest van de gemeente Zevenhuizen-Moerkapelle en later ook de gemeente Zuidplas. Uit de verklaring blijkt dat [appellante sub 1]. een omgevingsvergunning heeft voor een supermarkt van 364 m2 en een loods van 240 m2 voor opslag ten behoeve van de supermarkt. Daarnaast was er ruimte voor 180 m2 opslag voor agrarische producten en machines. Bosman stelt dat de beperking van 440 m2 bvo niet conform de toentertijd gemaakte afspraken is. Er is dus een onverklaarde en onduidelijke inperking van het totale aantal bvo van 604 m2 naar 440 m2.

18.1.  De raad stelt zich primair op het standpunt dat er geen sprake is van een uitlating. Zo stelt de raad dat in de brief van 12 juni 2006 expliciet staat aangegeven dat de gemeente niet instemt met de uitbreiding van detailhandelsactiviteiten en waar nodig handhavend zal optreden. Ook is aangegeven dat detailhandelsactiviteiten niet kunnen worden uitgebouwd. Dat raad wijst erop dat al eerder per e-mail van 3 april 2006 door de heer De Vries expliciet is te kennen gegeven dat hij geen toezeggingen kan doen, nu de besluitvorming is voorbehouden aan het college en dat de gedoogde detailhandel qua volume niet mag worden vergroot. Daarnaast stelt de raad dat de inhoud van de brief van 12 juni 2006 niet is bekrachtigd door de verleende omgevingsvergunning. Voor zover al sprake zou zijn van een toezegging, geldt dat deze in ieder geval niet aan de raad kan worden toegerekend, omdat de brief van 12 juni 2006 is geschreven namens het college en niet namens de raad.

18.2.  De Afdeling past bij de bespreking van het betoog van [appellante sub 1]. over het beroep op het vertrouwensbeginsel het stappenplan toe, zoals uiteengezet in de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bestuursorgaan kan worden toegerekend.

18.3.  De Afdeling stelt vast dat binnen het plangebied onder meer twee gebouwen liggen waaraan de functieaanduiding "detailhandel" respectievelijk "groothandel" is toegekend.

Artikel 4.1 van de planregels luidt:

"De voor ‘Gemengd’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:

[…]

b. uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'groothandel', tevens groothandel met een bruto vloeroppervlakte van 540 m2 uit ten hoogste milieucategorie 3.1 als genoemd in de Staat van Bedrijfsactiviteiten;

c. uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘detailhandel’, tevens een supermarkt met maximaal 440 m2 bruto vloeroppervlakte;

[…]"

18.4.  Partijen zijn verdeeld over de vraag of [appellante sub 1]. recht heeft op meer dan de op grond van artikel 4.1, aanhef en onder c, van de planregels vastgestelde 440 m2 bvo aan detailhandel in de vorm van een supermarkt.

18.5.  De Afdeling ziet geen aanleiding voor de conclusie dat er sprake is van een toezegging, andere uitlating of gedraging, die steun geeft voor de stelling dat [appellante sub 1]. meer bestaande rechten heeft dan maximaal 440 m2 bvo aan detailhandel.

18.6.  [appellante sub 1]. wijst allereerst naar de brief van 12 juni 2006. De Afdeling stelt vast dat in de brief van 12 juni 2006 de volgende passage is opgenomen: "Middels brief van 7 juni 2005 hebben wij u in dat verband bericht, dat wij niet zullen instemmen met een uitbreiding van deze detailhandelsactiviteiten en waar nodig handhavend zullen optreden. Door u is een principe-plan ingediend voor een gedeeltelijke vernieuwing van de opstellen op uw terrein. Dit plan houdt in dat 485 m2 loodsruimte wordt gesloopt en dat er vervangende nieuwbouw komt van 420 m2. Dit betekent, dat de oppervlakte, welke door u wordt gebruikt voor detailhandel en daarmee verband houdende opslag, wordt verkleind:

- De loods met 200 m2 winkelruimte en 164 m2 winkelgerelateerde ruimte blijft ongewijzigd;

- De additionele loodsruimte met een gemengd gebruik voor agrarische en detailhandelsdoeleinden wordt verkleind van 485 m2 tot 420 m2, welke gebaseerd op een jaargemiddelde - zal worden gebruikt voor 240 m2 opslag t.b.v. detailhandel en 180 m2 opslag voor agrarische producten en machines. Met dit plan wordt enerzijds de nominale oppervlakte voor detailhandel verkleind terwijl er sprake is van een logistieke verbetering."

De Afdeling is van oordeel dat niet duidelijk uit de brief volgt dat er een voornemen is om meer detailhandel in de vorm van een supermarkt toe te staan dan de in het bestreden plan vastgestelde 440 m2 bvo. In de brief staat weliswaar dat er een voornemen is om binnen het plangebied een verkooploods van 200 m2 aan winkelruimte, 164 m2 aan winkelgerelateerde ruimte en een nieuwe loods met onder meer 240 m2 opslag ten behoeve van detailhandel toe te staan, maar onduidelijk is welke gebouwen binnen het plangebied er worden bedoeld met de begrippen 'loods' en 'additionele loods'. Ook staat in de brief dat het oppervlakte voor detailhandel hiermee wordt verkleind. Uit de brief kan niet worden afgeleid dat de huidige groothandel ook is bedoeld voor opslag van de supermarkt. De Afdeling is van oordeel dat in de brief van 12 juni 2006 geen uitlating staat die is te kwalificeren als een toezegging.

18.7.  Na de brief van 12 juni 2006 is er op 13 juni 2006 een omgevingsvergunning voor het bouwen van een nieuwe loods aangevraagd. Op 19 juli 2006 heeft het college van destijds de gemeente Zevenhuizen-Moerkapelle hiervoor een omgevingsvergunning verleend. Op de zitting heeft de raad desgevraagd de omgevingsvergunning van 19 juli 2006 getoond. Op de zitting heeft de Afdeling samen met partijen deze omgevingsvergunning bekeken. De Afdeling ziet in de omgevingsvergunning geen aanknopingspunten dat in de toen te bouwen nieuwe loods detailhandel is aangevraagd en dat ook impliciet is vergund. De Afdeling ziet op grond van de omgevingsvergunning en de bijbehorende bouwtekening en evenmin het aanvraagformulier van deze vergunning, dan ook niet dat [appellante sub 1]. meer bestaande rechten heeft dan 440 m2 bvo aan detailhandel. In de bouwtekeningen behorende bij de omgevingsvergunning staat dat de vergunning ziet op "geplande nieuwbouw 420 m2". Uit de situatietekening van de omgevingsvergunning kan worden afgeleid dat de geplande nieuwbouw ziet op de gronden waaraan in het bestreden plan de functieaanduiding "groothandel" is toegekend. In deze "geplande nieuwbouw" is op grond van de bouwtekeningen ruimte voor "opslag aardappelen", "sorteer/inpakruimte", twee koelcellen, en op de eerste etage is er ruimte ingetekend voor "opslag kisten/verpakkingsmateriaal", een kantine en wc's. De Afdeling ziet niet dat er sprake is van opslag ten behoeve van de supermarkt.

18.8.  Voor zover [appellante sub 1]. wijst naar de e-mail van 12 augustus 2021, maakt dit het oordeel niet anders, omdat uit deze e-mail ook niet volgt dat [appellante sub 1]. meer dan 440 m2 bvo detailhandel aan bestaande rechten heeft. De heer Bosman is voormalig wethouder bij de gemeente en geeft in zijn e-mail van 3 april 2006 uitleg over hoe de verleende omgevingsvergunning van 19 juli 2006 geïnterpreteerd kan worden. Daarbij stelt de heer Bosman ook dat [appellante sub 1]. haar activiteiten binnen het plangebied min of meer ongewijzigd kon voortzetten, maar dat de opslag voor detailhandel iets is teruggebracht. Ook deze uitlating van de heer Bosman is niet te kwalificeren als een toezegging.

18.9.  De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het plan in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft vastgesteld.

Het betoog slaagt niet.

Gelijkheidsbeginsel

19.     [appellante sub 1]. voert aan dat zij ongelijk wordt behandeld. Zij wijst naar de situatie op het perceel Bredeweg 126 te Zevenhuizen. Op dat perceel wordt de opslag ten behoeve van detailhandel los gezien van het aantal m2 dat beschikbaar is voor detailhandel. In dat kader wijst [appellante sub 1]. erop dat in de planregels voor het perceel Bredeweg 126 de vierkante meters aan supermarkt expliciet als wvo zijn aangeduid in plaats van bvo. Dit in tegenstelling tot de planregels bij [appellante sub 1].

19.1.  Over de door [appellante sub 1]. gemaakte vergelijking met de situatie op het perceel Bredeweg 126 te Zevenhuizen heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat er geen sprake is van een strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat in beide gevallen de oppervlakte voor detailhandel op dezelfde wijze is beperkt. Op het perceel Bredeweg 126 is de bestaande detailhandel ook zodanig planologisch vastgelegd en is het aantal m2 aan detailhandel net als in het bestreden plan vastgelegd in bvo in plaats van wvo. De Afdeling stelt vast dat op de gronden van het perceel Bredeweg 126 het bestemmingsplan "Het Nieuwe Midden", onherroepelijk op 11 augustus 2011, van toepassing is. Op grond van dit bestemmingsplan zijn aan de gronden van het perceel de bestemming "Lintzone" en de functieaanduiding "detailhandel toegestaan 1" toegekend. Op grond van 6.1, aanhef en onder d, van de regels van dat bestemmingsplan zijn de voor 'Lintzone' aangewezen gronden bestemd voor lintbebouwing ten behoeve van een detailhandelsbedrijf van maximaal 235 m2 bvo ter plaatse van de aanduiding 'detailhandel toegestaan 1'(dh 1). Op het perceel Bredeweg 126 is dus net zoals op de gronden waaraan in het plangebied van het bestreden plan de functieaanduiding "detailhandel" is toegekend, het aantal m2 aan detailhandel niet uitgedrukt in wvo, maar in bvo.

Gelet op wat [appellante sub 1]. heeft aangevoerd is de Afdeling van oordeel dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen sprake is van een strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat in beide gevallen de oppervlakte voor detailhandel op dezelfde wijze is beperkt.

Het betoog slaagt niet.

Dienstenrichtlijn

20.     [appellante sub 1]. betoogt dat in de planregels opgenomen beperking dat ter plaatse van de functieaanduiding "detailhandel" een supermarkt met maximaal 440 m2 bvo kan worden gerealiseerd, in strijd is met artikel 15, derde lid, onder a, b en c, van de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006, L 376/36; hierna: de Dienstenrichtlijn). Op grond van die bepaling mogen aan de vrijheid van vestiging van dienstverleners alleen beperkingen worden gesteld die non-discriminatoir, noodzakelijk en evenredig zijn.

20.1.  Artikel 15 van de Dienstenrichtlijn luidt:

"1. De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen.

2.  De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen:

a) kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters;

[…].

3. De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:

a) discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel;

b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;

c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.

[…]".

Artikel 4.1, aanhef en onder c, van de planregels luidt:

"De voor ‘Gemengd’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:

c. uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘detailhandel’, tevens      een supermarkt met maximaal 440 m² bruto vloeroppervlakte;"

20.2.  Het ligt op de weg van degene die een beroep doet op de Dienstenrichtlijn om te beargumenteren dat sprake is van een eis die een beperking oplevert. In dit geval is de vraag of artikel 4.1, aanhef en onder c, van de planregels een eis in de zin van de Dienstenrichtlijn bevat. Het ligt vervolgens op de weg van de raad om bij de beslissing over de vaststelling van een bestemmingsplan dan wel over de vraag of een planregel moet worden herzien, te onderbouwen dat die eis in overeenstemming is met de Dienstenrichtlijn. Het is dus in de eerste plaats aan de raad om met specifieke gegevens te onderbouwen waarom de in het plan neergelegde beperkingen gerechtvaardigd zijn in het licht van de daaraan in de Dienstenrichtlijn gestelde eisen. In dit verband verwijst de Afdeling naar overweging 5.4 van haar uitspraak van 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2863.

Discriminatieverbod

21.     [appellante sub 1]. voert aan dat de beperking in de planregeling discriminerend is, omdat deze specifiek voor haar geldt. Bij de locatie aan de Bredeweg 126 is wel onderscheid gemaakt tussen winkelvloeroppervlak (hierna: wvo) en het oppervlakte ten behoeve van de supermarkt, terwijl dit bij [appellante sub 1]. niet is gebeurd.

21.1.  Zoals hiervoor, onder 20.1, is vastgesteld, is de planregeling voor het perceel Bredeweg 126 niet op een andere wijze dan in het voorliggende plan vormgegeven.

21.2.  De raad stelt dat met de beperking van het aantal bvo aan detailhandel in het bestreden plan geen uitdrukkelijk onderscheid wordt gemaakt naar de nationaliteit, de vestigingsplaats of de verblijfplaats van dienstverrichters. Ook zijn geen eisen gesteld over de handelings- en procesbevoegdheid van buitenlandse vennootschappen. De beperking geldt bovendien op dezelfde manier voor alle dienstverrichters die een detailhandelsbedrijf willen starten in het plangebied. Hierbij worden dienstverrichters uit andere lidstaten niet direct of indirect in een andere positie gebracht dan dienstverrichters uit Nederland. Gelet hierop heeft dit verbod geen discriminerende werking jegens bepaalde dienstverrichters, aldus de raad.

21.3.  In overweging 65 van de considerans van de Dienstenrichtlijn is het volgende vermeld over de voorwaarde van non-discriminatie: "De vrijheid van vestiging veronderstelt met name het beginsel van gelijke behandeling, dat niet alleen het discrimineren op grond van nationaliteit verbiedt, maar ook elke indirecte discriminatie op grond van andere criteria die in de praktijk tot hetzelfde resultaat kunnen leiden. De toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in een lidstaat, als hoofd- of als nevenactiviteit, mag daarom niet afhankelijk worden gesteld van criteria als de plaats van vestiging, de feitelijke of juridische verblijfplaats of de plaats waar de dienstenactiviteit voornamelijk wordt uitgeoefend. Deze criteria omvatten echter geen eisen op grond waarvan de dienstverrichter, dan wel een van zijn werknemers of een vertegenwoordiger, aanwezig moet zijn bij de uitoefening van de activiteit wanneer dit door een dwingende reden van openbaar belang wordt gerechtvaardigd. Voorts mag een lidstaat geen beperkingen opleggen aan de handelings- en procesbevoegdheid van vennootschappen die zijn opgericht in overeenstemming met de wetgeving van een andere lidstaat, waar zij hun hoofdvestiging hebben. Ook mag een lidstaat dienstverrichters met een bijzondere nationale of lokale sociaaleconomische band geen voordeel kunnen toekennen, noch dienstverrichters uit hoofde van hun vestigingsplaats beperkingen kunnen opleggen wat betreft hun vrijheid om rechten en goederen te verwerven, te gebruiken of te vervreemden, of om gebruik te maken van de verschillende vormen van krediet of huisvesting, voor zover deze keuzemogelijkheden de toegang tot of de daadwerkelijke uitoefening van zijn activiteit dienen."

In overweging 94 van de considerans van de Dienstenrichtlijn is het volgende vermeld: "Overeenkomstig de Verdragsbepalingen inzake het vrije verkeer van diensten is discriminatie op basis van nationaliteit of woonland of verblijfplaats van een afnemer verboden. Een dergelijke discriminatie kan de vorm aannemen van een verplichting, enkel opgelegd aan onderdanen van een andere lidstaat, om originelen, voor eensluidend gewaarmerkte afschriften, een nationaliteitsbewijs of authentieke vertalingen te verstrekken om van een dienst of van bepaalde voordelen of prijzen te kunnen profiteren. Dit verbod op discriminerende eisen belet echter niet dat voordelen, en met name prijsvoordelen, aan bepaalde afnemers kunnen worden voorbehouden indien daarvoor rechtmatige en objectieve criteria zijn."

21.4.  De Afdeling stelt vast dat de planregeling geen discriminerende werking heeft jegens bepaalde dienstverrichters op grond van hun nationaliteit. Het verbod geldt immers voor dienstverrichters van alle nationaliteiten die zich zouden vestigen op het perceel. Het criterium dat een supermarkt een maximaal aantal m2 aan bvo mag hebben, leidt er verder niet toe dat het gebruiksverbod discriminerende werking heeft jegens bepaalde dienstverrichters op grond van hun nationaliteit.

Gelet op het voorgaande heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat in dit geval geen sprake is van een eis die een direct of indirect onderscheid maakt in de zin van artikel 15, derde lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn.

Het betoog slaagt niet.

Noodzakelijkheid

22.     [appellante sub 1]. voert aan dat niet is aangetoond dat met de maatregel een doel wordt nagestreefd dat een dwingende reden van algemeen belang vormt. Zo is niet onderbouwd waarom de beperking tot 440 m2 bvo noodzakelijk is, nu er ruimte vrij is gekomen door de beëindiging van de supermarkt aan de Bredeweg 126.

Daarnaast is niet onderbouwd waarom de beperking nodig is in verband met de leefbaarheid van de dorpscentra.

22.1.  De raad stelt dat de beperking van het aantal m2 bvo is gesteld ter bescherming van het stedelijk milieu met het oog op de leefbaarheid van de dorpscentra. De raad stelt dat de beperking is gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang, namelijk dat hiermee sprake is van een evenwichtige verdeling van functies, een goed verblijfsklimaat door de concentratie van detailhandel in het centrum. Met de beperking om detailhandel te concentreren in het dorpscentrum wordt leegstand in het centrum voorkomen en blijft een aantrekkelijk en levendig centrum behouden. In dat kader verwijst de raad naar het provinciale detailhandelsbeleid dat erop is gericht om detailhandelsvoorzieningen zoveel mogelijk te concentreren in de centra van steden, dorpen en wijken. Hiermee wordt een synergie gestimuleerd met andere voorzieningen die op publiek zijn gericht. De provincie Zuid-Holland staat kritisch tegenover nieuwe detailhandel in de periferie omdat die veelal ten koste gaat van de bestaande winkelgebieden in de centra. Zo is in de Omgevingsverordening van de provincie Zuid-Holland is opgenomen dat nieuwe detailhandel alleen is toegestaan binnen of aansluitend aan een bestaande winkelconcentratie in centra van steden, dorpen en wijken, of binnen een nieuwe wijkgebonden winkelconcentratie in een nieuwe woonwijk, of binnen een nieuwe goed bereikbare en centraal gelegen winkelconcentratie als gevolg van herallocatie. De uitbreiding van de supermarkt op het perceel past niet in de hiervoor omschreven visie. Alleen het feitelijke gebruik van de supermarkt mag als bestaand gebruik bestemd worden. Andere detailhandel is niet toegestaan. Uitbreiding of verplaatsing van de bestaande supermarkt wordt door de provincie als vestiging van nieuwe detailhandel beschouwd. Dit beleid is ook doorvertaald in de gemeentelijke Structuurvisie Zuidplas 2030 en de Omgevingsvisie Zuidplas 2040. Conform dit beleid behoren winkels in verband met de levendigheid en daarmee de leefbaarheid van de dorpskernen in de dorpscentra van de vier dorpskernen gevestigd te zijn. Om die reden is het bestemmingsplan op dit punt consoliderend van aard en is alleen de bestaande detailhandelsvestiging positief bestemd. Dat er ruimte vrij is gekomen door de beëindiging van de supermarkt op Bredeweg 126, doet aan het voorgaande niet af, aldus de raad.

22.2.  Bij de beantwoording van de vraag of een eis noodzakelijk is in de zin van artikel 15, derde lid, onder b, van de Dienstenrichtlijn, dient te worden bezien of deze eis gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang. Uit artikel 4, aanhef en onder 8, van de Dienstenrichtlijn volgt dat hiervan sprake kan zijn als een eis wordt gesteld met het oog op de bescherming van het stedelijk milieu.

22.3.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4195, onder 10.3, gaat het bij de noodzakelijkheidstoets om de vraag of het doel dat ter rechtvaardiging van de regeling wordt ingeroepen een dwingende reden van algemeen belang vormt overeenkomstig artikel 4, punt 8, van de Dienstenrichtlijn.

In het provinciale beleid is, voor de gehele provincie Zuid-Holland, het streven verankerd naar het behoud van de leefbaarheid van de centra van steden, dorpen en wijken. In de situatie die thans aan de orde is, gaat het specifiek om de gevolgen voor het dorpscentrum van de gemeente Zevenhuizen. Het provinciale beleid is doorvertaald naar onder andere de gemeentelijke Omgevingsvisie Zuidplas 2040. Het uitgangspunt van de Omgevingsvisie Zuidplas 2040 is onder meer de Detailhandelsnota van de gemeente Zuidplas 2020-2025 (hierna: de Detailhandelsnota) geweest. In de Detailhandelsnota staat dat het detailhandelsaanbod in de dorpskern van Zevenhuizen gefragmenteerd is. Met de beperking van het aantal m2 bvo wil de raad deze fragmentatie ter bescherming van het stedelijke milieu tegengaan. Dat doel is een dwingende reden van algemeen belang.

De raad heeft zich naar het oordeel van de Afdeling op goede gronden op het standpunt gesteld dat het streven naar het behoud van de leefbaarheid van het dorpscentrum met een evenwichtige verdeling van functies noodzakelijk is voor de bescherming van het stedelijk milieu. Gelet op het vorenstaande heeft de raad zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat het doel waarmee hij weigert de uitbreiding van een supermarkt planologisch mogelijk te maken, rechtvaardigt, een dwingende reden van algemeen belang vormt.

Het betoog slaagt niet.

Evenredigheid

23.     [appellante sub 1]. voert aan dat de beperking onevenredig is. Volstaan had moeten worden met een minder vergaande maatregel, namelijk door de groothandel ten behoeve van de supermarkt toe te staan. Als de opslagruimte voor detailhandel onder de 440 m2 bvo valt, blijft er geen ruimte over voor verkoopruimte. Ook zou er een daadwerkelijk onderscheid kunnen worden gemaakt in maximaal 440 m2 wvo en de overig vergunde m2 bvo te beschouwen en te begrenzen als groothandel ten behoeve van de supermarkt en agrarische producten, aldus [appellante sub 1]. In dat kader wijst [appellante sub 1]. er ook op dat er een onevenredig onderscheid is tussen de beperkende planregeling en de volgens hem op grond van de omgevingsvergunning van 19 juli 2006 vergunde situatie.

23.1.  De Afdeling stelt vast dat het betoog van [appellante sub 1]. ziet op het aspect of er geen andere, minder beperkende maatregelen hadden kunnen worden genomen. De Afdeling stelt vast dat de geschiktheid en de effectiviteit van de beperking niet in geschil zijn. De Afdeling zal dus uitsluitend beoordelen of er geen andere, minder verder beperkende maatregelen hadden kunnen worden genomen.

23.2.  De raad stelt in zijn verweerschrift dat met het toestaan van 440 m2 bvo detailhandel het bestaande gebruik als supermarkt is opgenomen in het bestemmingsplan en uitbreiding van het bvo detailhandel in lijn met het provinciaal en gemeentelijk beleid wordt beperkt. De beperking van het aantal m2 bvo tot 440 m2 is geschikt om het nagestreefde doel om leegstand in de centrumgebieden te voorkomen en de leefbaarheid te behouden te bereiken en gaat niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken, nu de bestaande supermarkt positief is bestemd en bestaande planologische rechten daarmee zijn gerespecteerd. Het is daarom niet zo dat van der Spek helemaal geen detailhandelsactiviteiten mag uitoefenen. Wel dienen de detailhandelsactiviteiten - verkoop en opslag - binnen de bestaande 440 m2 bvo te worden uitgeoefend. Met betrekking tot de locatie Bredeweg 126 is in beide gevallen de oppervlakte voor detailhandel op gelijke wijze beperkt. Het voorstel van [appellante sub 1]. om de groothandel ten behoeve van supermarkt toe te staan, is geen minder vergaande maatregel die tot hetzelfde resultaat zou leiden. Toepassing van deze regeling zou betekenen dat de detailhandelsactiviteiten uitbreiden en dat is zoals aangegeven onwenselijk, aldus de raad.

23.3.  Gelet op de gegeven toelichting van de raad is de Afdeling van oordeel dat de raad redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat de planregeling niet verder gaat dan nodig is om het daarmee beoogde doel te bereiken en dat doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt.

Voor zover er andere minder beperkende maatregelen mogelijk zouden zijn, zoals het door [appellante sub 1]. aangedragen alternatief om de groothandel ten behoeve van de supermarkt toe te staan, waardoor het er 440 m2 aan wvo in plaats van bvo wordt toegestaan, heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat dat voorstel niet het gewenste effect zou hebben. Naar het oordeel van de Afdeling is de raad er terecht niet toe overgegaan om, overeenkomstig het verzoek van [appellante sub 1]., de planregeling aan te passen zodat de groothandel ook ten behoeve van supermarkt wordt toegestaan. Een andere handelwijze zou in strijd zijn met provinciaal en gemeentelijk beleid om de detailhandelsfunctie niet verder uit te breiden. Gelet op het vorenstaande acht de Afdeling het dan ook niet aannemelijk dat het genoemde doel op een minder ingrijpende wijze kan worden geëffectueerd.

Het betoog slaagt niet.

Conclusie Dienstenrichtlijn

24.     Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de planregeling in zoverre niet voldoet aan de eisen van artikel 15, derde lid, onder b en c, van de Dienstenrichtlijn.

CONCLUSIE

25.     De beroepen zijn ongegrond.

26.     Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

verklaart de beroepen ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. C.H. Bangma en mr. H.J.M. Besselink, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.M.W. van Ewijk, griffier.

w.g. Daalder
voorzitter

w.g. Van Ewijk
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 11 oktober 2023

867