Uitspraak 202302798/2/R2 en 202302799/2/R2

202302798/2/R2 en 202302799/2/R2.
Datum uitspraak: 28 juli 2023

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in de gedingen tussen:

Dycore B.V., gevestigd te Breda,
verzoekster,

en

1.       de raad van de gemeente Breda
2.       het college van burgemeester en wethouders van Breda,
verweerders.

Procesverloop

Bij besluit van 12 december 2022 heeft het college ten behoeve van het bestemmingsplan "Belcrum, Klavers-Jansen" hogere waarden als bedoeld in artikel 110a van de Wet geluidhinder (hierna: Wgh) vastgesteld (zaak nr. 202302799/2/R2).

Bij besluit van 16 maart 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Belcrum, Klavers Jansen" (hierna: het bestemmingsplan) gewijzigd vastgesteld (zaak nr. 202302798/2/R2).

Tegen deze besluiten heeft Dycore beroep ingesteld.

Dycore heeft de voorzieningenrechter verzocht voorlopige voorzieningen te treffen.

De raad en het college hebben een verweerschrift ingediend.

De voorzieningenrechter heeft de verzoeken ter zitting behandeld op 6 juli 2023, waar Dycore, vertegenwoordigd door mr. M.P. Wolf, advocaat te Breda, B.W. van Amstel en mr.ing. M.J.M. Blankvoort, en de raad en het college (hierna: het gemeentebestuur), vertegenwoordigd door mr. M. van der Made, W. van Empel en R.A.J.A. Scheffer, zijn verschenen. Voorts is ter zitting V.o.f. Consortium Spoorzone Breda, vertegenwoordigd door mr. E.C.G. Hoenselaar, ir. J.L.M. Havermans en ing. T. Loof, als partij gehoord.

Overwegingen

Inleiding

1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.

2.       Het plangebied maakt onderdeel uit van de Strip, een deelgebied van het havenkwartier in Breda. Tot die Strip hoort ook het deelgebied Backer en Rueb, waarvoor de raad op 15 juni 2023 het bestemmingsplan "Belcrum, Backer en Rueb" heeft vastgesteld. Het gaat om voormalige industrielocaties.

Het bestemmingsplan "Belcrum, Klavers Jansen" maakt de realisatie mogelijk van 165 nieuwe gestapelde woningen en commerciële en maatschappelijke functies. Het plan voorziet in vier bestemmingsvlakken voor woongebouwen. In het rapport "Akoestisch onderzoek wet geluidhinder" van DGMR van 5 augustus 2021 (hierna: het akoestisch onderzoek) worden deze aangeduid als de woongebouwen A t/m D. Het bestemmingsvlak voor woongebouw D is het meest westelijk gelegen. Dit woongebouw is bedoeld voor sociale woningbouw.

Het plangebied is gelegen tussen de Minister Kanstraat, Industriekade, Belcrumweg en de Speelhuislaan. De locatie maakt onderdeel uit van het gebiedsperspectief Havenkwartier en het cultuurcluster Klavers Jansen.

3.       Ten noordwesten van het plangebied is het gezoneerde industrieterrein Breda-Noord (De Krogten) gelegen. De geluidzone van dit industrieterrein is vastgelegd in het bestemmingsplan "Paraplu-herziening geluidzone industrieterrein Breda Noord". De geluidzone is ook gelegen op een klein deel van de gronden die deel uitmaken van het plangebied.

4.       In het hogere waarde besluit is onder 9 bepaald dat ten behoeve van het bestemmingsplan "Belcrum, Klavers-Jansen" ten oosten van de Belcrumweg en ten zuiden van het industrieterrein Breda-Noord (De Krogten), BDA00C, percelen 152, 868 en 1375: a. […] b. de geluidbelasting vanwege industrieterrein Breda-Noord (De Krogten) maximaal 52 dB(A) mag bedragen.

5.       Dycore is producent en leverancier van prefab betonnen systeemvloeren. Haar vestiging in Breda is gelegen op het gezoneerde industrieterrein Breda-Noord (De Krogten) aan het Steenen Hoofd.

Dycore vreest dat door de geluidbelasting op woongebouw D haar bedrijfsactiviteiten worden beperkt. Ook vreest zij voor verkeers- en parkeerproblemen. Voorts is volgens haar de planbegrenzing en m.e.r.-beoordeling niet juist.

Spoedeisend belang

6.       Uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat V.o.f. Consortium Spoorzone Breda, in verband met de behoefte aan betaalbare woningen, voornemens is om onder meer voor woongebouw D snel een omgevingsvergunning voor bouwen aan te vragen. Daarvoor heeft zij al een technische voortoets laten verrichten van het ontwerp bouwplan. Gelet hierop bestaat naar het oordeel van de voorzieningenrechter een spoedeisend belang bij het treffen van een voorlopige voorziening.

Beoordeling van de verzoeken

Geluidhinder

7.       Dycore betoogt dat het akoestisch onderzoek niet controleerbaar is, omdat niet alle invoergegevens en rekenresultaten van het rekenmodel zijn bijgevoegd. Voorts is ten onrechte geen rekening gehouden met haar meest recent "vergunde" bedrijfsvoering op grond van een melding en maatwerkvoorschriften.

7.1.    Het gemeentebestuur voert aan dat bij een planontwikkeling (het RO-spoor) in het akoestisch onderzoek moet worden uitgegaan van de maximaal planologische situatie, dat wil zeggen een maximaal gevulde geluidzone, zodat de geluidruimte van bedrijven niet wordt beperkt. In paragraaf 3.5 van het akoestisch onderzoek is ingegaan op de geluidbelasting vanwege een maximaal gevuld industrieterrein. Een uitdraai van alle modelitems van een maximaal gevuld industrieterrein heeft hierbij volgens het gemeentebestuur weinig toegevoegde waarde. De melding en de maatwerkvoorschriften zijn gebaseerd op de Wet milieubeer en het Activiteitenbesluit milieubeheer (het milieuspoor). Deze hebben geen invloed op de maximale planologische mogelijkheden en spelen geen rol bij het uitvoeren van het akoestisch onderzoek in het RO-spoor, aldus het gemeentebestuur.

7.2.    Deze voorlopige voorzieningenprocedure leent zich niet voor een beoordeling van de vraag of het akoestisch onderzoek in zoverre deugdelijk is uitgevoerd. Deze vraag vergt nader onderzoek, dat in de bodemprocedure moet plaatsvinden. De voorzieningenrechter ziet op voorhand geen aanleiding voor het oordeel dat aan het akoestisch onderzoek zodanige gebreken kleven of dat dit zodanige leemten in kennis bevat dat dit niet aan het plan ten grondslag mocht worden gelegd. Overigens is bij het verweerschrift alsnog een uitdraai van het akoestisch rekenmodel opgenomen.

De betogen slagen niet.

8.       Dycore betoogt dat het besluit hogere waarde en het plan in strijd zijn met de Wgh. De hogere waarde heeft betrekking op een aantal rekenpunten ter plaatse van gevels van appartementen in woongebouw D. Deze nieuwe woonfuncties komen echter te liggen buiten de geluidzone van het industrieterrein Breda Noord (De Krogten). De Wgh biedt uitsluitend de mogelijkheid om een hogere waarde te verlenen voor woningen binnen de geluidzone, aldus Dycore. Zij wijst er verder op dat in artikel 5.2.4 van de planregels wordt verwezen naar het hogere waarde besluit.

8.1.    Op de zitting heeft het gemeentebestuur toegelicht dat de aanleiding om de hogere waarde voor de geluidbelasting vanwege het industrieterrein te stellen was dat in het akoestisch onderzoek op de noord- en westgevel van woongebouw D geluidbelastingen vanwege het gezoneerde industrieterrein zijn berekend van respectievelijk 52 en 51 dB(A). Dat heeft ermee te maken dat het gebouw aanmerkelijk hoger zal worden dan de 5 m waarop de geluidzone is berekend. Op de hoogte van 5 m wordt de zonegrenswaarde niet overschreden, aldus het gemeentebestuur.

Het gemeentebestuur heeft echter erkend dat de woningen waarvoor een hogere waarde voor de geluidbelasting vanwege het industrieterrein Breda Noord (De Krogten) is vastgesteld, buiten de geluidzone van het industrieterrein liggen. Op dat punt is het besluit hogere waarde niet op basis van het bepaalde van de Wgh tot stand gekomen, aldus het gemeentebestuur. Dit maakt de vaststelling van het bestemmingsplan echter niet onrechtmatig, aldus het gemeentebestuur.

8.2.    Wat het betoog betreft dat het hogere waarde besluit in strijd is met de Wgh, overweegt de voorzieningenrechter als volgt.

Op grond van artikel 110a, eerste lid, van de Wgh is het college binnen de grenzen van de gemeente bevoegd tot het vaststellen van een hogere waarde voor de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting.

Uit de artikelen 44 en 45, eerste lid, van de Wgh, in onderlinge samenhang gelezen, volgt dat een hogere waarde voor de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting vanwege het industrieterrein, betrekking heeft op woningen binnen een geluidzone.

Omdat de voorziene woningen zijn gelegen buiten de geluidzone, is het hogere waarde besluit dan ook, zoals het gemeentebestuur heeft erkend, in strijd met artikel 110a, eerste lid, van de Wgh onbevoegd genomen, voor zover daarbij is bepaald dat de geluidbelasting vanwege industrieterrein Breda-Noord (De Krogten) maximaal 52 dB(A) mag bedragen.

Het betoog slaagt.

8.3.    Gelet op het vorenstaande ziet de voorzieningenrechter aanleiding om het hogere waarde besluit te schorsen wat betreft het bepaalde onder 9, onder b.

8.4.    Wat het betoog betreft dat het plan in strijd is met de Wgh, overweegt de voorzieningenrechter als volgt.

Op grond van artikel 48, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wgh moet de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan dat betrekking heeft op gronden die behoren tot een geluidzone, hogere waarden in acht nemen, voor zover eerder voor de vaststelling van het bestemmingsplan zodanige waarden zijn vastgesteld.

Zoals hiervoor werd overwogen, kon het college voor de vaststelling van het plan geen hogere waarde voor de geluidbelasting vanwege het industrieterrein vaststellen, om welke reden de voorzieningenrechter deze schorst. De raad behoefde een zodanige waarde dan ook niet in acht te nemen. Het plan kan, anders dan Dycore aanneemt, in zoverre dan ook niet in strijd zijn met de Wgh.

Voor zover in artikel 5.2.4, aanhef en onder a, van de planregels is bepaald dat bij het verlenen van een omgevingsvergunning moet worden voldaan aan het besluit hogere waarde, overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Uit het vorenstaande volgt dat in deze planregel niet had mogen worden verwezen naar de hogere waarde die in het hogere waarde besluit onder 9, onder b, is gesteld voor de geluidbelasting vanwege het industrieterrein. Door de schorsing van het bepaalde in het hogere waarde besluit onder 9, onder b, doet die ongeoorloofde verwijzing zich echter niet meer voor. Daarnaast wordt artikel 5.2.4, aanhef en onder a, van de planregels in zoverre niet betekenisloos. In het hogere waarde besluit is immers onder 9, onder a, tevens een hogere waarde gesteld voor wegverkeerslawaai. In zoverre bestaat geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.

Het betoog slaagt niet.

8.5.    Ter zitting heeft het gemeentebestuur overigens verklaard dat naast artikel 5.2.4, dat onderdeel uitmaakt van de planregels over de bestemming "Wonen", in de planregels ook een soortgelijk artikel 3.2.4 zal worden opgenomen voor de bestemming "Gemengd - 2".

9.       Dycore betoogt verder dat de goede ruimtelijke ordening voor het aspect geluid slechts gedeeltelijk wordt ingevuld door de Wgh, maar daarbuiten een zelfstandige betekenis heeft. Omdat uit het akoestisch onderzoek blijkt dat de geluidbelasting ter plaatse van de appartementen in woongebouw D hoger is dan 50 dB(A), had de raad separaat moeten motiveren waarom toch sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat in deze appartementen, aldus Dycore.

9.1.    Volgens het gemeentebestuur is, ondanks de hoge geluidbelasting op verschillende geveldelen van onder meer woongebouw D, de situatie binnen het plangebied aanvaardbaar. Met een geluidbelasting op de gevel tot 55 dB(A) kan ruim worden voldaan aan de eisen van het Bouwbesluit 2012 voor een aanvaardbaar woon- en leefklimaat binnen woningen. De geluidniveaus worden voor het overgrote deel bepaald door het wegverkeer en slechts voor een gering deel door het industrieterrein, aldus het gemeentebestuur. Verder voert het gemeentebestuur aan dat er een stedelijk woonmilieu in combinatie met culturele voorzieningen en culturele bedrijven ontstaat. Het is geen standaard rustige woonwijk. Hier is volgens het gemeentebestuur een hoger geluidniveau passender dan bij een ontwikkeling in een rustige woonwijk of in het buitengebied.

9.2.    Gelet op wat het gemeentebestuur naar voren heeft gebracht, acht de voorzieningenrechter het op voorhand niet aannemelijk dat door de geluidbelasting op woongebouw D de bedrijfsactiviteiten van Dycore zullen worden beperkt. Daarbij betrekt de voorzieningenrechter dat, mede gelet op de afstand tussen het terrein van Dycore en het plangebied, op voorhand niet aannemelijk is dat de geluidbijdrage van de activiteiten van Dycore op de gevel van woongebouw D van aanmerkelijke omvang zal zijn.

Het betoog slaagt niet.

Verkeer en parkeren

10.     Dycore betoogt dat de realisatie van het plan zal leiden tot verkeersproblemen. Als met het oog daarop regeltechnische optimalisaties worden aangebracht in de verkeersregelinstallatie, waarbij de Noordelijke Rondweg prioriteit heeft, zal dat leiden tot vertragingen in het aan- en afvoerverkeer van Dycore. Vrachtwagens met systeemvloeren staan hierdoor langer voor het stoplicht, voordat zij de Noordelijke Rondweg bereiken.

10.1.  Het gemeentebestuur stelt dat de optimalisaties in de verkeersregelinstallatie betrekking hebben op het kruispunt Speelhuislaan - Belcrumweg. Aan- en afvoerverkeer van Dycore rijdt met name over de ten noorden daarvan gelegen Noordelijke Ringweg, het kruispunt Konijnenberg - Noordelijke Rondweg, en de Konijnenberg. Uit de Aanvullende notitie wegverkeerslawaai van RoyalHaskoningDHV van 5 oktober 2022 volgt dat het plan op een weekdag 584 verkeersbewegingen genereert. Hiervan gaat 60% (350 verkeersbewegingen) naar het noorden (Konijnenberg). Dit bedraagt ten opzichte van de 40.000 verkeersbewegingen op de Noordelijke Rondweg ongeveer 0,87% van het totaal. Het aantal vrachtwagens dat enkel door het plan langer voor het stoplicht staat, zal daarom zeer gering zijn. Dit leidt niet tot belemmeringen in de bedrijfsvoering van Dycore die aan de vaststelling van het bestemmingsplan in de weg staan, aldus het gemeentebestuur.

10.2.  Gelet op wat het gemeentebestuur naar voren heeft gebracht, acht de voorzieningenrechter het op voorhand niet aannemelijk dat door de verkeersbewegingen die het plan genereert de bedrijfsactiviteiten van Dycore zullen worden beperkt. Dycore heeft niet bestreden dat het aantal verkeersbewegingen op de Noordelijke Ringweg ten gevolge van het plan slechts met ongeveer 0,87% zal toenemen.

Het betoog slaagt niet.

11.     Dycore betoogt voorts dat de realisatie van het plan zal leiden tot parkeerproblemen. In het plan is hier ten onrechte niets over geregeld. Indien wordt gekozen voor scenario 1, een zogenoemde mobiliteitshub voor onder andere de bewoners van woongebouw D op een perceel aan het Steenen Hoofd, dat momenteel nog bij Dycore in gebruik is, wordt het parkeerverkeer vermengd met het vrachtverkeer op het industrieterrein. Al dit parkeerverkeer komt dan direct langs de fabriek van Dycore, waardoor zij wordt belemmerd in haar bedrijfsvoering.

11.1.  Het gemeentebestuur stelt dat de mobiliteitshub niet rechtstreeks is toegestaan op basis van het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Wanneer ten behoeve van het plan wordt gekozen voor scenario 1 (met mobiliteitshub), dient voor de mobiliteitshub een planologische procedure doorlopen te worden. Deze procedure wordt momenteel voorbereid.

11.2.  De voorzieningenrechter overweegt allereerst dat vooralsnog niet aannemelijk is dat de in het plan voorziene woningbouw kan leiden tot een relevante toename van de parkeerdruk op bestaande parkeervoorzieningen die zijn gelegen binnen een relevante afstand van de bedrijfsvestiging van Dycore. Wat parkeerdruk betreft kan dan ook niet worden aangenomen dat het ondernemersklimaat van Dycore kan worden beïnvloed door het plan. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter bestaat voor Dycore in zoverre dan ook geen belang bij het treffen van een voorlopige voorziening.

Voor zover Dycore vreest voor belemmering van haar bedrijfsvoering door parkeerverkeer van en naar de - mogelijk te verwezenlijken - mobiliteitshub op een perceel aan het Steenen Hoofd, overweegt de voorzieningenrechter dat het plan niet voorziet in deze mobiliteitshub en voor de verwezenlijking daarvan een aparte planologische procedure moet worden doorlopen.

Het betoog slaagt niet.

Plangrens en m.e.r.-beoordeling

12.     Dycore betoogt dat het plan ten onrechte alleen betrekking heeft op het deelgebied Klavers Jansen, eerste en derde kwadrant. Volgens haar hadden ook het deelgebied Klavers Jansen, tweede en vierde kwadrant, en het deelgebied Backer en Rueb moeten worden meegenomen in het plan. Door de gehanteerde plangrens wordt de samenhang met de totale ontwikkeling miskend. Er bestaan tussen de twee deelgebieden volgens haar geen ruimtelijke en functionele verschillen.

Ook is volgens Dycore ten onrechte niet onderzocht of de totale ontwikkeling, mede gezien de geluidzone die van toepassing is vanwege het industrieterrein Breda-Noord (De Krogten), op deze locatie mogelijk kan worden gemaakt. Weliswaar zijn aan het plan naar aanleiding van de zienswijzen aanvullende onderzoeken ten grondslag gelegd, maar dit geldt in ieder geval niet voor het onderzoek over bedrijven en milieuzonering en het akoestisch onderzoek. In verband hiermee wijst Dycore ook op de m.e.r.-beoordeling.

12.1.  Het gemeentebestuur stelt dat er tussen het plangebied van Klavers Jansen en dat van Backer en Rueb niet een zodanige ruimtelijke samenhang bestaat dat voor de twee gebieden één bestemmingsplan opgesteld had moeten worden. Ondanks dat het één voormalig industrieel gebied betreft, zijn er tussen de twee deelgebieden ruimtelijke en functionele verschillen. Zo zijn bij Klavers Jansen al woonfuncties aanwezig en is meer dan bij Backer en Rueb sprake van een functioneel gemengd gebied. Bij Backer en Rueb is meer dan bij Klavers Jansen sprake van een fabrieksterrein met forse bouwmogelijkheden en -hoogtes.

Verder wijst het gemeentebestuur erop dat het bij de plantoelichting de Aanvullende notitie m.e.r.-beoordelingen heeft opgenomen. In de eerder opgestelde m.e.r.-beoordelingsnotities waren de plannen Klavers Jansen en Backer en Rueb hoofdzakelijk afzonderlijk onderzocht. Los van de vraag of er sprake is van één project, heeft het gemeentebestuur besloten de cumulatieve effecten van beide ontwikkelingen nader te beschouwen. Aanvullend onderzoek op het gebied van bedrijven en milieuzonering leidt volgens het gemeentebestuur niet tot andere uitkomsten, omdat de afstand tussen milieubelastende en milieugevoelige functies leidend is. Ook aanvullend akoestisch onderzoek leidt niet tot andere uitkomsten, omdat de maximaal gevulde geluidzone bepalend is, aldus het gemeentebestuur.

12.2.  De raad komt beleidsruimte toe bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze ruimte is echter niet zo groot dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.

De voorzieningenrechter is van oordeel dat het gemeentebestuur zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing een goede ruimtelijke ordening dient. Het gemeentebestuur heeft kunnen stellen dat er tussen het plangebied van Klavers Jansen en dat van Backer en Rueb niet een zodanige ruimtelijke samenhang bestaat dat voor de twee gebieden één bestemmingsplan opgesteld had moeten worden vastgesteld, en dat tussen de twee deelgebieden ruimtelijke en functionele verschillen bestaan. Daarbij betrekt de voorzieningenrechter dat het plangebied van Klavers Jansen voor het overgrote deel buiten de geluidzone van het gezoneerde industrieterrein Breda-Noord (De Krogten) valt, terwijl het plangebied van Backer en Rueb daar vrijwel geheel binnen valt.

Ten aanzien van het onderzoek en de m.e.r.-beoordeling overweegt de voorzieningenrechter dat weliswaar aanvankelijk de plannen Klavers Jansen en Backer en Rueb hoofdzakelijk afzonderlijk zijn onderzocht, maar dat vervolgens aanvullend onderzoek is gedaan om de cumulatieve effecten van beide ontwikkelingen nader te beschouwen. Wat Dycore heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat hieraan zodanige gebreken kleven of dat dit zodanige leemten in kennis bevat dat het gemeentebestuur dit niet ten grondslag heeft kunnen leggen aan de besluitvorming. Gelet hierop ziet de voorzieningenrechter evenmin aanleiding voor het oordeel dat de m.e.r.-beoordeling niet deugdelijk is uitgevoerd.

De betogen slagen niet.

Conclusie en proceskosten

13.     Gelet op het vorenstaande ziet de voorzieningenrechter aanleiding om ten aanzien van het hogere waarde besluit de hierna te melden voorlopige voorziening te treffen.

Ten aanzien van het bestemmingsplan ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.

14.     Het college moet in zaak nr. 202302799/2/R2 de proceskosten vergoeden.

De raad hoeft in zaak nr. 202302798/2/R2 geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        schorst bij wijze van voorlopige voorziening in zaak nr. 202302799/2/R2 het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Breda van 12 december 2022 tot het vaststellen van een hogere waarde voor de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting ten behoeve van het bestemmingsplan "Belcrum, Klavers Jansen" te Breda, voor zover het betreft het bepaalde onder 9, onder b;

II.       wijst het verzoek in zaak nr. 202302798/2/R2 af;

III.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Breda tot vergoeding van bij Dycore B.V. in verband met de behandeling van het verzoek in zaak nr. 202302799/2/R2 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.

Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, griffier.

w.g. Minderhoud
voorzieningenrechter

w.g. Kuipers
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 28 juli 2023

271