Uitspraak 202105742/1/R2

202105742/1/R2.
Datum uitspraak: 2 augustus 2023

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

het college van burgemeester en wethouders van Brunssum,
appellant,

tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Limburg (hierna: de rechtbank) van 22 juli 2021 in zaak nr. 20/3449 en 21/1362 in het geding tussen:

het college

en

[wederpartij A] en [wederpartij B].

Procesverloop

Bij besluit van 17 april 2020 heeft het college aan [partij] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een vrijstaand woonhuis, het plaatsen van een grondkering of damwand en het aanleggen van een in- of uitrit aan de [locatie 1] in Brunssum (hierna: het perceel).

Bij besluit van 3 november 2020 heeft het college het bezwaar dat [wederpartij] tegen dit besluit heeft ingediend ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 22 juli 2021 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank met toepassing van artikel 8:86 Awb het beroep dat [wederpartij] tegen het besluit van 3 november 2020 heeft ingediend gegrond verklaard. De rechtbank heeft het besluit van 3 november 2020 vernietigd en het besluit van 17 april 2020 herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.

[wederpartij] en [partij] hebben allebei een schriftelijke uiteenzetting gegeven. [wederpartij] heeft ook voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.

Bij nader besluit van 3 oktober 2022 heeft het college opnieuw een omgevingsvergunning aan [partij] verleend.

[wederpartij] heeft gronden ingediend tegen het nadere besluit.

Het college, [wederpartij] en [partij] hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld op 5 april 2023, waar het college, vertegenwoordigd door mr. K.M.W. Thoma en mr. B.A.L. Dinjes, bijgestaan door mr. L.A. Pronk, advocaat te Helmond en [wederpartij], bijgestaan door mr. D.N. Lavain, advocaat te Stein, zijn verschenen. Verder is op de zitting [partij], bijgestaan door mr. R.J.J.M.M. Metsemakers, advocaat te Urmond en mr. A.J.C.A. van Zitteren, als partij gehoord.

Overwegingen

Conclusie van de Afdeling over het hoger beroep

Het hoger beroep van het college tegen de rechtbankuitspraak is ongegrond. Dat betekent dat het college de omgevingsvergunning niet had mogen baseren op de beheersverordening "Woongebied 2e herziening". Het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van [wederpartij] hoeft daarom niet te worden beoordeeld.

Het van rechtswege ontstane beroep van [wederpartij] tegen de nieuwe omgevingsvergunning van 3 oktober 2022 is ongegrond. Dit betekent dat [partij] deze vergunning behoudt.

Achtergrond

1.       De omgevingsvergunning is verleend op grond van de beheersverordening "Woongebied 2e herziening". Op grond van de beheersverordening mag de woning ten opzichte van de weg dieper op het perceel worden gebouwd dan was toegestaan op grond van het bestemmingsplan "Woongebieden 2e herziening" waarop de beheersverordening is gebaseerd. Op het moment van de aanvraag op 21 november 2019 was op het perceel geen woning aanwezig.

2.       [wederpartij] woont naast het perceel aan de [locatie 2] in Brunssum. Hij vreest dat de bouw van de woning zal leiden tot een aantasting van zijn woon- en leefklimaat, vanwege een woonhuis met een grote omvang dicht tegen zijn perceel aan.

De uitspraak van de rechtbank

3.       De voorzieningenrechter heeft ook uitspraak gedaan in de hoofdzaak. Hier wordt de voorzieningenrechter daarom aangeduid als de rechtbank. Die heeft geoordeeld dat de beheersverordening is vastgesteld in strijd met artikel 3.38, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) omdat de beheersverordening ruimere mogelijkheden biedt dan het bestemmingsplan "Woongebieden 2e herziening". Volgens de rechtbank mag de woning op grond van de beheersverordening namelijk dieper op het perceel worden gebouwd dan op grond van het bestemmingsplan was toegestaan. Volgens de rechtbank is deze ruimere mogelijkheid niet zodanig beperkt dat die nog als ‘bestaand gebruik’ kan worden aangemerkt als bedoeld in artikel 3.38, eerste lid, van de Wro. Daarom heeft de rechtbank de beheersverordening buiten toepassing gelaten, het besluit van 3 november 2020 vernietigd en het besluit van 17 april 2020 herroepen.

Gronden van het hoger beroep (besluit van 17 april 2020)

4.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte de beheersverordening buiten toepassing heeft gelaten. Een woning die op grond van de beheersverordening dieper op het perceel kan worden gebouwd dan het bestemmingsplan toestond, betekent volgens het college nog niet dat daardoor sprake is van een ontoelaatbare verruiming van de mogelijkheden die niet meer onder ‘bestaand gebruik’ vallen. Een woning die dieper op het perceel kan worden gebouwd, is slechts een verandering van de locatie van de woning en is dus geen nieuwe ruimtelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.38, eerste lid, van de Wro. De bouw van een woning op het perceel was namelijk op grond van het bestemmingsplan al toegestaan, terwijl er geen bouwvlak was aangegeven.

4.1.    De Afdeling moet beoordelen of de rechtbank al dan niet terecht de beheersverordening buiten toepassing heeft gelaten bij de toetsing van het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning. Daarvoor moet de vraag worden beantwoord of de beheersverordening een beperkte ruimtelijke ontwikkeling mogelijk maakt die ook reeds op grond van het bestemmingsplan was toegestaan waardoor die als ‘bestaand gebruik’ kan worden aangemerkt.

Om deze vraag te kunnen beantwoorden zal de Afdeling de regels uit het bestemmingsplan en de beheersverordening uiteenzetten en vergelijken en daar vervolgens een interpretatie aan geven. Daarna zal de Afdeling concluderen dat de beheersverordening een andere ruimtelijke ontwikkeling mogelijk maakt dan wat het bestemmingsplan toestond waardoor de beheersverordening niet overeenkomstig het bestaand gebruik is vastgesteld.

4.2.    Op grond van het bestemmingsplan waarop de beheersverordening is gebaseerd, en de bijbehorende verbeelding heeft het perceel de bestemming "Woondoeleinden I". Aan het perceel is geen bouwvlak toegekend, maar er kan wel een woning op het perceel worden gebouwd. De voorgevel van de woning wordt in beginsel geplaatst bij de ingetekende voorgevelrooilijn (artikel 1, onder 50, van de planregels). De achtergevelrooilijn is een denkbeeldige lijn die in ruimtelijk opzicht de achterkant van het gebouw vormt (artikel 1, onder 3, van de planregels). De maximale afstand tussen de voorgevel- en achtergevelrooilijn bedraagt  15 meter (artikel 6, derde lid en onder b, van de planregels). Dit betekent dat wanneer de voorgevel van een woning op de voorgevelrooilijn wordt geplaatst, de woning maximaal 15 meter diep mag worden. Wanneer een voorgevel verder achter de voorgevelrooilijn wordt geplaatst, dan wordt de woning minder diep.

4.3.    Op grond van de beheersverordening en de bijbehorende verbeelding heeft het perceel de bestemming "Wonen - 2". Op grond van artikel 1, onder 1.85, van de regels van de beheersverordening, is een voorgevelrooilijn een denkbeeldige lijn ter plaatse van de voorgevel van een gebouw. Er is dus, anders dan bij het bestemmingsplan, geen voorgevelrooilijn ingetekend. Er is wel een gevellijn ingetekend. De woning moet achter de gevellijn worden gebouwd en mag maximaal 15 meter diep zijn (artikel 19.2.3, aanhef en onder a en b, onder 3, van de regels van de beheersverordening).

4.4.    De Afdeling stelt vast dat de woning op grond van het bestemmingsplan weliswaar ook al dieper op het perceel kon worden gebouwd, maar dat men daarbij wel gebonden was aan de afstand tussen de voorgevel- en achtergevelrooilijn van 15 meter, zodat de woning in dat geval kleiner zou worden.

Op grond van de beheersverordening mag de woning vanaf de gevellijn overal op het perceel worden gesitueerd en dus ook dieper op het perceel. De maximale diepte van de woning blijft gelijk aan wat het bestemmingsplan al toestond, namelijk 15 meter.

4.5.    Artikel 3.38, eerste lid, van de Wro luidt: "Onverminderd de gevallen waarin bij of krachtens wettelijk voorschrift een bestemmingsplan is vereist, kan de gemeenteraad in afwijking van artikel 3.1 voor die delen van het grondgebied van de gemeente waar geen ruimtelijke ontwikkeling wordt voorzien, in plaats van een bestemmingsplan een beheersverordening vaststellen waarin het beheer van dat gebied overeenkomstig het bestaande gebruik wordt geregeld."

4.6.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 6 augustus 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2972)) volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 3.38 van de Wro (Kamerstukken II, 2005-2006, 28 916, nr. 26, blz. 4) dat het instrument van de beheersverordening is bedoeld om voor gebieden met een lage ruimtelijke dynamiek te kunnen voorzien in een passende planologische bescherming. Dit betekent niet dat er geen enkele ontwikkeling in een dergelijk gebied mag plaatsvinden, maar dat ten opzichte van het bestaande gebruik ten tijde van de vaststelling van de beheersverordening in beperkte mate ruimtelijke ontwikkelingen zijn toegestaan die ook reeds op grond van het voorheen geldende regime waren toegestaan.

4.7.    De Afdeling deelt het oordeel van de rechtbank dat een woning die dieper op het perceel kan worden gebouwd een andere en verdergaande ruimtelijke uitstraling heeft dan een woning die gebonden is aan een maximale diepte van 15 meter tussen de voorgevel- en achtergevelrooilijn. Daarbij acht de Afdeling het van belang dat het een vrij groot perceel betreft en de woning ook eventueel achter op het perceel kan worden gebouwd. Dit heeft ruimtelijke gevolgen voor omwonenden die daarmee onder het regime van het bestemmingsplan geen rekening hoefden te houden. In dit geval maakt de beheersverordening ten opzichte van het bestaand gebruik ruimtelijk iets anders mogelijk dan wat het bestemmingsplan toestond, zodat de beheersverordening niet overeenkomstig het bestaande gebruik is vastgesteld. De rechtbank heeft dus terecht geoordeeld dat sprake is van strijd met artikel 3.38, eerste lid, van de Wro en heeft terecht de beheersverordening buiten toepassing gelaten.

Het betoog slaagt niet.

Incidenteel hoger beroep

5.       [wederpartij] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van het college gegrond wordt verklaard. Omdat het hoger beroep van het college, gelet op het voorgaande, ongegrond zal worden verklaard, is deze voorwaarde niet vervuld en is het incidenteel hoger beroep van [wederpartij] komen te vervallen. Een inhoudelijke bespreking daarvan is daarom niet meer nodig.

Beroep van rechtswege

6.       Het besluit van 3 oktober 2022 is een besluit tot vervanging van het besluit van 17 april 2020 en is ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in samenhang gelezen met artikel 6:24 van de Awb, onderdeel van dit geding. Het beroep van [wederpartij] is van rechtswege mede gericht tegen dit besluit.

Gronden van beroep (besluit van 3 oktober 2022)

7.       In de uitspraak van 22 juli 2021 heeft de rechtbank de beheersverordening buiten toepassing gelaten, het besluit van 3 november 2020 vernietigd en het besluit van 17 april 2020 herroepen. Het college heeft daarom opnieuw op de aanvraag van 21 november 2019 beslist en daarbij het bestemmingsplan tot uitgangspunt genomen. Het heeft bij besluit van 3 oktober 2022 opnieuw aan [partij] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een vrijstaand woonhuis, het plaatsen van een grondkering of damwand en het aanleggen van een in- of uitrit op het adres [locatie 1]. Hierbij is afgeweken van het bestemmingsplan op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) in samenhang gelezen met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚, van de Wabo.

Toetsingskader

8.       Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.

Goede ruimtelijke ordening

9.       [wederpartij] betoogt dat het besluit van 3 oktober 2022 in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Hij voert ten eerste aan dat de beoordeling hiervan niet op een zorgvuldig onderzoek is gebaseerd, omdat het college op een aantal punten niet heeft onderkend dat de vergunde woning afwijkt van het bestemmingsplan. Het gaat hier om de peilhoogte, het toestaan van ondergronds bouwen, en de afwijkende goot- en nokhoogte.

Ten tweede voert [wederpartij] aan dat de aard en afmetingen van de vergunde woning ten opzichte van de afmetingen van woningen in de omgeving stedenbouwkundig niet passend is.

Ten derde voert hij aan dat het college de ruimtelijke impact van de grote woning naast zijn woning heeft onderschat en niet aanvaardbaar heeft mogen vinden. Volgens [wederpartij] zal hij door de vergunde woning onaanvaardbare inbreuk op zijn woon- en leefklimaat ondervinden vanwege het verlies van privacy en uitzicht. Dit zorgt voor een waardedaling van zijn woning. Weliswaar is in de ruimtelijke onderbouwing een afscherming door middel van een wandschrijf en een hekwerk met groenblijvende beplanting genoemd, maar de vergunning waarborgt niet dat deze worden opgericht en in stand worden gehouden. Ook wordt niet gewaarborgd dat de aanwezige bomen en planten in stand worden gehouden.

9.1.    Zoals onder 4.2 is overwogen, mag de woning op grond van het bestemmingsplan vanaf de voorgevelrooilijn maximaal 15 meter diep zijn. Verder mag het balkon maximaal 3 meter breed en 1 meter diep zijn (artikel 6, derde lid onder j, onder 4, van de planregels). De inhoud van de woning mag maximaal 1.000 m³ bedragen (artikel 6, derde lid en onder g, van de planregels).

9.2.    Met de omgevingsvergunning wordt afgeweken van het bestemmingsplan. De woning wordt namelijk 7,3 meter achter de voorgevelrooilijn gebouwd en heeft een diepte van 21,3 meter. De afstand tussen de voorgevel- en achtergevelrooilijn bedraagt daarmee 28,6 meter in plaats van maximaal 15 meter. De omgevingsvergunning staat dus toe dat de woning 10 meter dieper op het perceel wordt gebouwd. Verder is een groter balkon vergund, namelijk een balkon met een breedte van 5,2 meter en een diepte van 3,37 meter. Ook is een grotere inhoud vergund, namelijk 1.150 m³ in plaats van 1.000 m³.

Voor de motivering heeft het college zich onder meer gebaseerd op de ruimtelijke onderbouwing "Woning - [locatie 1]" die op 24 mei 2022 door RHO Adviseurs is opgemaakt en onderdeel uitmaakt van het besluit van 3 oktober 2022.

9.3.    Vast staat dat de woning op een andere plek mag komen dan het bestemmingsplan toestaat en groter mag worden. Naar het oordeel van de Afdeling kon het college zich op het standpunt stellen dat deze afwijking in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening en geen onevenredige nadelige gevolgen heeft. De redenen van dit oordeel zijn als volgt.

9.4.    Allereerst zijn de peilhoogte, de bouwhoogte en het ondergronds bouwen niet in strijd met het bestemmingsplan. Het college is namelijk niet van een verkeerde peilhoogte uitgegaan aangezien wordt voldaan aan de definitie van ‘peil’ in artikel 1 onder 1.42 van de planregels. Ook is de totale bouwhoogte niet in strijd met het bestemmingsplan. Hoewel de eerste bouwlaag 3,325 meter bedraagt, heeft het college gemotiveerd dat beide bouwlagen gezamenlijk voldoen aan de maximale bouwhoogte. Ook zijn het souterrain, de kelder en de ondergrondse garage niet in strijd met het bestemmingsplan. Artikel 6 van de planregels sluit ondergronds bouwen namelijk niet uit. Anders dan [wederpartij] stelt is op deze punten niet van het bestemmingsplan afgeweken.

9.5.    Verder mocht het college zich op het standpunt stellen dat de  beoogde diepte van 21,5 meter van de vergunde woning vanuit stedenbouwkundig oogpunt op het perceel ruimtelijk verantwoord is, gezien de breedte van het perceel op het smalste gedeelte , de forse diepte van het perceel (gemiddeld 85 meter) en de totale omvang van het perceel (circa 2.615 m²). Allereerst staat in paragraaf 2.2.2 van de ruimtelijke onderbouwing beschreven waarom een woning die verder weg ligt van de weg dan de bestaande naastgelegen woningen op dit relatief grote perceel vanuit stedenbouwkundig oogpunt ruimtelijk evenwichtig is. Hierbij wordt terecht gewezen op de omstandigheid dat een dergelijke verder weg liggende plaatsing van een voorgevel aan de Merkelbeekerstraat vaker voorkomt. Bovendien staat in het stedenbouwkundig advies van 8 oktober 2019 dat wanneer de hoofdbouwmassa van de woning gesitueerd zou worden op het smallere voorste gedeelte van het perceel, het geheel van de woning niet de gewenste ruime opzet zou hebben gehad die zo karakteristiek is voor de Merkelbeekerstraat. Door de diepere voortuin ontstaat er juist een groene uitstraling van het geheel. Ook staat in het stedenbouwkundig advies dat de bouwhoogte geen onevenredige inbreuk maakt op het stedenbouwkundig beeld. [wederpartij] heeft geen ander advies overlegd waaruit blijkt dat de vergunde woning niet stedenbouwkundig inpasbaar zou zijn. Bovendien sluit de bouwhoogte aan bij de naastliggende woning die ook is voorzien van twee bouwlagen en een schuindakconstructie.

9.6.    Over de gevolgen voor het woon- en leefklimaat van [wederpartij] overweegt de Afdeling als volgt. De vergunde woning die hoger wordt en dieper op het perceel wordt gebouwd dan op grond van het bestemmingsplan was toegestaan, heeft nadelige gevolgen voor het uitzicht van [wederpartij] en zijn privacy. Maar hiermee heeft het college rekening gehouden. De afstandsmaat van tenminste 3 meter tot de zijdelingse perceelsgrens die in het bestemmingsplan staat wordt namelijk in acht genomen, waardoor de woning niet dichterbij komt dan wat het bestemmingsplan al toestond. Weliswaar stelt [wederpartij] dat de woning relatief hoog is ten opzichte van zijn woning, maar uit de bouwtekeningen is af te leiden dat dat wordt veroorzaakt doordat het perceel waarop de woning mag worden gebouwd, hoger ligt. Dit is echter een omstandigheid waarin het bestemmingsplan al rekening mee was gehouden. Daarbij komt dat tussen het perceel van [wederpartij] en het perceel van [partij] hoge bomen staan die het zicht beperken en is er op beide percelen nog voldoende ruimte aanwezig om beplanting aan te brengen. Ook is er ruimte voor een hekwerk met groenblijvende beplanting dan wel een ondoorzichtige erfafscheiding. Bovendien staat in paragraaf 2.2.3.3 van de ruimtelijke onderbouwing dat een wandschijf langs de buitenruimte van de slaapkamer is ontworpen, waardoor het directe zicht op de kortste afstand tot het perceel van [wederpartij] wordt beperkt. Zoals op de zitting besproken, maakt de wandschijf onderdeel uit van de aanvraag en is die ook vergund. Ook is de wandschijf op de bouwtekeningen ingetekend. Hiermee staat voldoende vast dat die wandschijf ook daadwerkelijk wordt gerealiseerd.

Voor zover [wederpartij] stelt dat het hekwerk met beplanting juridisch niet is geborgd, is de Afdeling van oordeel dat dit ook niet hoeft. Het college heeft op de zitting toegelicht dat het hekwerk niet noodzakelijk is om de privacy van [wederpartij] te waarborgen, aangezien de wel verplichte wandschijf de privacy van [wederpartij] al voldoende waarborgt.

9.7.    Gelet op wat hiervoor is overwogen onder 9.3 tot en met 9.7 slaagt dit betoog niet.

Welstand

10.     [wederpartij] betoogt dat het besluit van 3 oktober 2022 in strijd is met redelijke eisen van welstand. Hij geeft daarvoor drie argumenten. Ten eerste mocht het college zich bij de vergunningverlening niet op het welstandsadvies van 9 december 2019 baseren, omdat dit inmiddels is verouderd.

Ten tweede wordt met de vergunde woning geen uniformiteit in het bouwblok nagestreefd. Ook sluit het niet aan op de bestaande kwaliteiten, kleuren en vormgeving, wordt de stedenbouwkundige structuur niet in stand gehouden en ook wordt de helderheid, de sobere uitstraling en het groen niet behouden, terwijl het geldende welstandsbeleid dit wel vereist. Verder lijkt het niveau van redelijke eisen van welstand niet hoger, maar juist lager ondanks het sterke onderscheid van het bouwplan ten opzichte van de omgeving.

Ten derde is het welstandsadvies niet onafhankelijk opgesteld omdat de stadsbouwmeester die per 1 januari 2020 is benoemd, ook de architect was bij het bouwproject.

10.1.  Op de zitting heeft [wederpartij] erkend dat het verouderd zijn van het welstandsadvies geen probleem is, maar dat het betoog meer is gericht tot de inhoud en de totstandkoming van het welstandsadvies. De Afdeling zal daarom geen oordeel geven over dit argument.

10.2.  Hoewel het college niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij het college zelf ligt, mag het op dat advies afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders als de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies van een andere deskundig te achten persoon of instantie heeft overgelegd of concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht.

10.3.  In het welstandsadvies staat onder meer dat het uiterlijk en de plaatsing van de woning voldoen aan redelijke eisen van welstand. [wederpartij] heeft geen ander advies van een deskundige overlegd. Dat [wederpartij] een andere waardering heeft gegeven aan het uiterlijk van de woning, leidt niet tot het oordeel dat het welstandsadvies gebreken vertoond. Er zijn geen aanknopingspunten waarom het advies niet zou deugen.

10.4.  Over het betoog dat de stadsbouwmeester die verantwoordelijk is voor het welstandsadvies ook betrokken was bij het ontwerp van de woning, overweegt de Afdeling als volgt. Uit het dossier blijkt dat de architect die was betrokken bij het ontwerp van de woning met ingang van 1 januari 2020 is benoemd als stadsbouwmeester van de gemeente Brunssum. Het voorliggende bouwplan is beoordeeld door de voorganger van die stadsbouwmeester. In het advies van 9 december 2019 staat ook nadrukkelijk dat de nieuwe stadsbouwmeester niet aan de beoordeling van dit bouwplan heeft deelgenomen als stadsbouwmeester, maar alleen als architect van het bouwplan daarop een toelichting heeft gegeven. Het enkele feit dat de architect al was benoemd tot stadsbouwmeester maakt niet dat de voormalige stadsbouwmeester niet meer onafhankelijk kon oordelen. Gelet hierop bestaat er geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit van 3 oktober 2022 niet zorgvuldig zou zijn.

Het betoog slaagt niet.

Provinciale verordening en beleid

11.     [wederpartij] betoogt dat de omgevingsvergunning in strijd met het provinciaal beleid is verleend. Hij voert aan dat de "Omgevingsverordening Limburg 2014" vereist dat woningbouwplannen die vanaf 2022 door de gemeente worden vastgesteld binnen vijf jaar gerealiseerd moeten worden. Volgens [wederpartij] moet er bij de omgevingsvergunning een realisatietermijn worden opgenomen zodat is gewaarborgd dat de woningbouw binnen vijf jaar gerealiseerd is, maar dit is niet gebeurd. Tevens ontbreekt de vereiste verantwoording over het terugdringen van nog onbenutte bouwmogelijkheden.

Verder voert [wederpartij] aan dat in de regionale "Structuurvisie Wonen Zuid-Limburg 2016" (hierna: regionale structuurvisie) staat dat bestaande onbenutte bouwmogelijkheden uit het bestemmingsplan worden geschrapt tenzij deze zijn opgenomen in de regionale woningmarktprogrammering. In de ruimtelijke onderbouwing is beschreven dat de woning onderdeel uitmaakt van het gemeentelijke woningbouwprogramma, maar volgens [wederpartij] is dat onjuist omdat dat er niet uit volgt. De bouwtitel had daarom uit het bestemmingsplan geschrapt moeten worden. Volgens [wederpartij] had het college daarom voor deze bouwaanvraag een verklaring van geen bedenkingen moeten vragen.

11.1.  De Afdeling stelt voorop dat zij moet beoordelen of het college het besluit van 3 oktober 2022 rechtmatig heeft genomen. De toetsing van dit besluit wordt verricht aan de hand van de feiten en omstandigheden zoals die zich voordeden en het recht dat gold ten tijde van het nemen van dit besluit. Wijzigingen in de juridische situatie die zich na die datum hebben voorgedaan, kan de Afdeling niet in haar beoordeling betrekken.

[wederpartij] beroept zich op de versie van 19 januari 2023 van de Omgevingsverordening Limburg 2014. Ten tijde van het besluit van 3 oktober 2022 was deze Omgevingsverordening nog niet van kracht. De Afdeling zal daarom de Omgevingsverordening Limburg 2014 niet bij haar beoordeling betrekken.

11.2.  Op grond van artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 6.5, eerste en derde lid van het Besluit Omgevingsrecht, is het college in beginsel niet bevoegd de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen zolang de raad niet de vereiste verklaring van geen bedenkingen heeft afgegeven. De raad kan gevallen aanwijzen waarin de verklaring niet is vereist.

In de lijst opgenomen categorieën gevallen die 14 april 2015 door de raad van de gemeente Brunssum is opgesteld staat wanneer geen verklaring van geen bedenkingen nodig is. Eén van deze categorieën is het bouwen of toevoegen van maximaal tien woningen, zolang het project onder meer voldoet aan de structuurvisie.

11.3.  [wederpartij] betoogt dat sprake is van strijd met de regionale structuurvisie. In paragraaf 4.2.1 van de regionale structuurvisie staat onder meer dat bouwmogelijkheden van één of meer zelfstandige woningen in het bestemmingsplan vanaf 1 januari 2017 door de gemeenteraad bij de actualisering van bestemmingsplannen worden geschrapt, tenzij deze zijn opgenomen in een regionale woningmarktprogrammering.

11.4.  Het college heeft in de ruimtelijke onderbouwing gemotiveerd dat aan de regionale structuurvisie wordt voldaan. De Afdeling is van oordeel dat uit het aangevoerde niet volgt dat de vergunning voor deze woning niet voldoet aan de regionale structuurvisie. Paragraaf 4.2.1 houdt namelijk een opdracht in aan de raad om bestemmingsplannen aan te passen en is niet gericht op het al dan niet verlenen van omgevingsvergunningen. Het college hoefde hiermee dus geen rekening te houden bij het nemen van het besluit van 3 oktober 2022. Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat een verklaring van geen bedenkingen moet worden gevraagd. Voor zover [wederpartij] betoogt dat het bestemmingsplan op dit punt had moeten worden gewijzigd, oordeelt de Afdeling dat hier de omgevingsvergunning van 3 oktober 2022 ter beoordeling voorligt en niet het bestemmingsplan "Woongebieden 2e herziening".

Het betoog slaagt niet.

Structuurvisie Brunssum

12.     [wederpartij] betoogt dat de omgevingsvergunning is verleend in strijd met de "Structuurvisie Brunssum". [wederpartij] voert aan dat de structuurvisie Brunssum vereist dat voor iedere nieuwe woningbouwontwikkeling een sloopcompensatie gegarandeerd moet zijn. Volgens [wederpartij] is dit bij de vergunningverlening miskend.

12.1.  De Afdeling stelt vast dat de structuurvisie Brunssum is vastgesteld in november 2009 en het bestemmingsplan is vastgesteld op 9 december 2008. Anders dan [wederpartij] betoogt, is er in dit geval geen sprake van een nieuwe woningbouwontwikkeling in de zin van de structuurvisie Brunssum aangezien de bouw van een woning op het perceel al was toegestaan vóór de vaststelling van de structuurvisie Brunssum (zie ook wat hiervoor is overwogen in 11.1).

Het betoog slaagt niet.

Flora en fauna

13.     [wederpartij] betoogt dat de omgevingsvergunning in strijd met de vereiste zorgvuldigheid is genomen omdat voorafgaand aan de besluitvorming geen onderzoek is uitgevoerd waarin is uitgesloten dat beschermde flora en fauna aanwezig zijn. Op voorhand is niet te stellen dat de uitvoerbaarheid van het bouwplan - binnen de verplichte realisatietermijn - is gegarandeerd.

13.1.  In paragraaf 4.3.2 van de ruimtelijke onderbouwing staat dat op het perceel geen flora en fauna aanwezig is wegens het ontbreken van een geschikte habitat. Ook staat hierin dat de ontwikkeling kan worden uitgevoerd, mits een omgevingscheck wordt gedaan en eventueel noodzakelijke mitigerende maatregelen worden genomen waarbij altijd rekening moet worden gehouden met het broedseizoen. Ook staat in paragraaf 4.3.2 dat te allen tijde de zorgplicht van de Wnb in acht wordt genomen. [wederpartij] heeft de juistheid van dit onderzoek niet gemotiveerd bestreden. Bovendien staat in de vergunningvoorschriften dat een schouw gedaan moet worden in verband met de mogelijke aanwezigheid van diersoorten. Deze schouw moet uiterlijk twee weken voor de aanvang van de werkzaamheden worden aangeleverd bij het college. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat, anders dan [wederpartij] betoogt, onderzoek is gedaan naar de aanwezigheid van flora en fauna op het perceel.

Het betoog slaagt niet.

Bodemonderzoek

14.     Verder betoogt [wederpartij] dat het bodemonderzoek waar het college zich op baseert dateert van 18 november 2019 terwijl de vergunning op 4 oktober 2022 (lees: 3 oktober 2022) is verleend. Volgens [wederpartij] heeft het college niet gemotiveerd waarom het zich op een bodemonderzoek baseert dat drie jaar oud is. Uit artikel 3.1a van de Wabo volgt namelijk dat het bevoegd gezag zich bij het verlenen van de omgevingsvergunning in ieder geval mocht baseren op onderzoeken die niet ouder zijn dan twee jaar.

14.1.  Uit de wetsgeschiedenis bij artikel 3.1a van de Wabo (Kamerstukken II, 2011/12, 33 135, nr. 3, p. 4-6 en 27) volgt dat met dit artikel is beoogd aan te geven dat het gebruik van gegevens en onderzoeken, die niet ouder zijn dan twee jaar, geen nadere motivering of rechtvaardiging behoeft. Daarnaast geeft dit artikel ook de ruimte dat ook gegevens en onderzoeken die ouder zijn dan twee jaar gebruikt mogen worden. Verder staat er dat het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel met zich kunnen brengen dat bij een langere termijn gemotiveerd wordt, waarom van die gegevens gebruik wordt gemaakt. Hiertoe zal in beginsel alleen aanleiding bestaan, indien door belanghebbenden gesteld wordt dat aan het besluit actuele gegevens ten grondslag dienen te worden gelegd, omdat sprake is van gewijzigde feiten of omstandigheden, of de gegevens dermate gedateerd zijn - wat betreft verstreken tijd, niet wat betreft inhoud - dat het bevoegde bestuursorgaan eigener beweging behoefte voelt het gebruik ervan te verantwoorden.

[wederpartij] heeft niet gemotiveerd dat er gewijzigde omstandigheden zijn die maken dat het college niet meer van het bodemonderzoek gebruik mocht maken. Het college mocht daarom het bodemonderzoek van 18 november 2019 gebruiken.

Het betoog slaagt niet.

Relativiteitsvereiste

15.     [wederpartij] betoogt dat met de omgevingsvergunning ten onrechte een bouwvrijstelling voor stikstof is toegepast. Met inachtneming van de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2022 (Porthos) (ECLI:NL:RVS:2022:3159) behoort het aspect stikstof volgens [wederpartij] opnieuw beoordeeld te worden.

Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.

15.1.  [wederpartij] beroept zich op de normen die zijn neergelegd in bepalingen van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb). De bepalingen in de Wnb over de beoordeling van plannen die gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied strekken ter bescherming van het behoud van de natuurwaarden in deze gebieden. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van de Afdeling van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, onder 10.51) kunnen de individuele belangen van een natuurlijk persoon bij behoud van een goede kwaliteit van zijn woon- en leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, zo verweven zijn met de algemene belangen die de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van zijn belangen.

De afstand tussen de woning van [wederpartij] en het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied "Brunssummerheide" is meer dan 2 km. Gelet op deze afstand is er naar oordeel van de Afdeling geen sprake van verwevenheid. Dit betekent dat [wederpartij] zich, gelet op artikel 8:69a van de Awb, niet op de onrechtmatigheid van de bouwvrijstelling voor stikstof kan beroepen. De Afdeling ziet daarom af van een inhoudelijke bespreking daarvan.

Conclusie

16.     Het hoger beroep van het college is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. Het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 3 oktober 2022 is ongegrond.

17.     Het college moet alsnog griffierecht betalen.

18.     Het college moet de proceskosten kosten van [wederpartij] voor de behandeling van het hoger beroep vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Brunssum ongegrond;

II.       bevestigt de aangevallen uitspraak;

III.      bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Brunssum een griffierecht van € 548,00 wordt geheven;

IV.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Brunssum tot vergoeding bij [wederpartij A] en [wederpartij B] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

V.       verklaart het beroep van [wederpartij A] en [wederpartij B] tegen het besluit van 3 oktober 2022 ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Scheele, griffier.

w.g. De Moor-van Vugt
lid van de enkelvoudige kamer

w.g. Scheele
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 2 augustus 2023

723-1019

BIJLAGE

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 2:4 luidt:

"1. Het bestuursorgaan vervult zijn taak zonder vooringenomenheid.

2. Het bestuursorgaan waakt ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden."

Artikel 3:2 luidt:

"Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen."

Artikel 3:9 luidt:

"Indien een besluit berust op een onderzoek naar feiten en gedragingen dat door een adviseur is verricht, dient het bestuursorgaan zich ervan te vergewissen dat dit onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden."

Artikel 6:19 luidt:

"1. Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.

[…]."

Artikel 8:3 luidt:

"1. Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit:

a. inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel,

[…]."

Artikel 8:69a luidt:

"De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Artikel 2.1 luidt:

"1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

a. het bouwen van een bouwwerk,

[…],

c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,

[…]."

Artikel 2.10 luidt:

"1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:

[…];

c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;

d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend;

[…]."

Artikel 2.12 luidt:

"1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:

a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:

[…];

3˚. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;

[…]."

Artikel 2.27, eerste lid, luidt:

"In bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen wordt een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft. Bij een maatregel als bedoeld in de eerste volzin worden slechts categorieën gevallen aangewezen waarin voor het verrichten van de betrokken activiteit een afzonderlijke toestemming van het aangewezen bestuursorgaan wenselijk is gezien de bijzondere deskundigheid die dat orgaan ten aanzien van die activiteit bezit of de verantwoordelijkheid die dat orgaan draagt voor het beleid dat betrekking heeft op de betrokken categorie activiteiten. Bij die maatregel kan worden bepaald dat het aangewezen bestuursorgaan categorieën gevallen kan aanwijzen waarin de verklaring niet is vereist."

Artikel 3.1a luidt:

"Het bevoegd gezag kan zich bij het verlenen van een omgevingsvergunning in ieder geval baseren op gegevens en onderzoeken die niet ouder zijn dan twee jaar."

Wet ruimtelijke ordening

Artikel 3.38 luidt:

"1. Onverminderd de gevallen waarin bij of krachtens wettelijk voorschrift een bestemmingsplan is vereist, kan de gemeenteraad in afwijking van artikel 3.1 voor die delen van het grondgebied van de gemeente waar geen ruimtelijke ontwikkeling wordt voorzien, in plaats van een bestemmingsplan een beheersverordening vaststellen waarin het beheer van dat gebied overeenkomstig het bestaande gebruik wordt geregeld.

[…]."

Besluit omgevingsrecht

Artikel 6.5 luidt:

"1. Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, wordt de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan of de beheersverordening, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft, tenzij artikel 3.2, aanhef en onder b, van dit besluit of artikel 3.36 van de Wet ruimtelijke ordening van toepassing is.

[…].

3. De gemeenteraad kan categorieën gevallen aanwijzen waarin een verklaring niet is vereist.

[…]."

Bestemmingsplan "Woongebieden" en "Woongebieden 2e herziening"

Artikel 1 onder 3 luidt: Achtergevelrooilijn:

"denkbeeldige lijn die evenwijdig loopt aan de voorgevelrooilijn dan wel indien geen voorgevelrooilijn is aangegeven aan de in en in het verlengde van de voorgevel te trekken denkbeeldige lijn en die is gelegen aan de zijde van de van de weg afgekeerde gevel van de bebouwing alsmede is gelegen aan de zijde van de bebouwing die in ruimtelijk opzicht de achterkant van het gebouw betreft."

Artikel 1 onder 42 luidt: Peil:

"de gemiddelde hoogte van het aansluitende afgewerkte maaiveld."

Artikel 1 onder 50 luidt: Voorgevelrooilijn:

"de op de plankaart A aangegeven naar de weg gekeerde Iijn in of evenwijdig aan de voor- of zijkant (hoeksituaties) van een gebouw of de in het verlengde daarvan te trekken (denkbeeldige) lijn. Indien op plankaart A geen voorgevelrooilijn is opgenomen en er geen referentiebebouwing aanwezig is aan de hand waarvan de (denkbeeldige) voorgevelrooilijn kan worden bepaald, is de (denkbeeldige) voorgevelrooilijn van een bouwperceel gelegen op een afstand van 3 meter gemeten vanuit de naar de weg of openbare groenstrook gekeerde perceelgrens. Indien een of meerdere gevels van de op het bouwperceel gelegen bebouwing zijn gelegen op een afstand kleiner dan 3 meter vanuit de perceelsgrens, is de voorgevelrooilijn gelijk aan de desbetreffende gevel van de op het bouwperceel aanwezige bebouwing gelegen.

Artikel 2 luidt:

"A. Bij de toepassing van deze voorschriften wordt als volgt gemeten:

[…].

5. Inhoud van een gebouw:

tussen de buitenwerkse gevelvlakken en/of de harten van gemeenschappelijke scheidsmuren en de dakvlakken, zulks met inbegrip van erkers en dakkapellen en boven peil en met uitsluiting van souterrains, kelders en ondergrondse garages.

[…]."

Artikel 6, derde lid, luidt:

"Op de tot woondoeleinden I bestemde gronden mogen uitsluitend gebouwen en andere bouwwerken worden opgericht die qua aard en afmetingen binnen deze bestemming passen waarbij het bouwperceel in geval van grondgebonden woningen voor maximaal 50% en ingeval van gestapelde woningen voor maximaal 60% mag worden bebouwd, met dien verstande:

[…].

b. op de plankaart A in het rechtervak van de matrix de maximale afstand tussen de voorgevelrooilijn en de achtergevelrooilijn voor de aaneengesloten gronden met de bestemming woondoeleinden I is aangegeven, met uitzondering van gronden waar geen maximale afstand is opgenomen en het door bebouwingsgrenzen omsloten oppervlak geheel mag worden bebouwd (woonzorgcomplex).

[…].

g. ongeacht het overige bepaalde in dit lid de inhoud van een grondgebonden woning minimaal 250 m³ moet en maximaal 1.000 m³ mag bedragen en nooit meer dan 50% van het bouwperceel mag worden bebouwd;

j. voor het oprichten van andere bouwwerken de volgende voorwaarden gelden:

[…];

j. voor het oprichten van andere bouwwerken de volgende voorwaarden gelden:

[…].

4. Aan een woning mag een balkon worden opgericht, mits de breedte van het balkon niet meer dan 3 meter en de hoogte alsmede de diepte van het balkon niet meer dan 1 meter bedraagt."

[…]."

beheersverordening "Woongebied 2e herziening"

Artikel 1 onder 84 luidt:

voorgevel; "gevel van een gebouw die is gelegen aan de zijde van de weg en die in ruimtelijk opzicht de voorkant van het gebouw vormt. De voorgevel van patio-/kwadrantwoningen is de gevel ter plaatse van de aanduiding 'gevellijn'."

Artikel 1, onder 85 luidt: voorgevelrooilijn; "een denkbeeldige lijn ter plaatse van de voorgevel van een gebouw, zoals dat blijkens de verbeelding aanwezig is, en het verlengde daarvan (tot aan de zijdelingse perceelsgrenzen)."

Artikel 18.2.3 luidt:

"Voor het bouwen van woningen gelden de volgende regels:

a. het hoofdgebouw dient binnen het bouwvlak te worden gebouwd;

[…];

f. de voorgevel van het hoofdgebouw wordt geplaatst in of evenwijdig aan de naar de weg gekeerde bouwgrens;

[…]."

Artikel 19.2.3 luidt:

"Voor het bouwen van woningen gelden de volgende regels:

a. het hoofdgebouw dient in of achter de op de kaart aangegeven gevellijn te worden gebouwd;

b. de maximale diepte bedraagt:

[…];

3. Bij vrijstaande woningen: 15 meter;

[…];

g. de afstand tot de zijdelingse bouwperceelsgrens bedraagt:

1. bij vrijstaande hoofdgebouwen: aan twee zijden minimaal 3 meter;

[…]."