Uitspraak 202104125/1/R2

202104125/1/R2.
Datum uitspraak: 7 juni 2023

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

de Coöperatie van Eigenaars in het Winkelcentrum de Helftheuvel, gevestigd te 's-Hertogenbosch, (hierna: de coöperatie)
appellante,

tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-­Brabant van 14 mei 2021 in zaak nr. 20/71 in het geding tussen:

de coöperatie

en

het college van burgemeester en wethouders van 's-Hertogenbosch.

Procesverloop

Bij besluit van 18 april 2017 heeft het college aan H.D.V. Den Bosch Orhan Gazi omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een Turks cultureel centrum en een moskee op het perceel Zandveldstraat 3 te ’s-Hertogenbosch (hierna: het perceel).

Bij besluit van 12 december 2019 heeft het college het door de coöperatie daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en aan dat besluit het voorschrift verbonden dat tijdens moskee activiteiten geen andere activiteiten in het cultureel centrum mogen plaatsvinden.

Bij uitspraak van 14 mei 2021 heeft de rechtbank het door de coöperatie daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 12 december 2019 vernietigd voor zover dit ziet op het daaraan verbonden voorschrift en voor zover hierin geen kostenvergoeding in de bezwaarfase is toegekend, en bepaald dat het vergunningvoorschrift als volgt komt te luiden: "Tijdens de gebedsdienst op de vrijdagmiddag mogen geen andere activiteiten in het cultureel centrum plaatsvinden", en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde onderdelen van het besluit van 12 december 2019. Tevens heeft de rechtbank het college veroordeeld tot het betalen van een schadevergoeding aan de coöperatie van € 1000,00.

Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft de coöperatie hoger beroep ingesteld.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 december 2022, waar de coöperatie, vertegenwoordigd door mr. K. van Driel, werkzaam bij Rechtmaat juristen, en haar voorzitter P.T.J.M. van Amersfoort, en het college, vertegenwoordigd door mr. P.W.G.M. Christophe, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1.       Het bouwplan voorziet in de bouw van een Turks cultureel centrum en een moskee op de hoek van de Zandveldstraat en de Schutskampstraat te ’s-Hertogenbosch. De beoogde moskee is voorzien nabij het nabijgelegen winkelcentrum De Helftheuvelmoet en moet de op hetzelfde terrein gelegen moskee vervangen.

Voor de bezoekers worden er 48 parkeerplaatsen aangelegd op eigen terrein. Voor zover er meer parkeerplaatsen nodig zijn is het de bedoeling dat er gebruik wordt gemaakt van nabijgelegen openbare parkeerplaatsen waaronder die aan de Zandveldstraat.

2.       De coöperatie komt op voor de belangen van de winkeliers in het winkelcentrum. Zij heeft hoger beroep ingesteld omdat het bouwplan volgens haar voorziet in onvoldoende parkeerplaatsen waardoor moskeebezoekers zullen parkeren op parkeerplaatsen die bestemd zijn voor bezoekers van het winkelcentrum.

Wettelijk kader

3.       Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Kruiskamp-Schutskamp" rust op het perceel de bestemming "Maatschappelijk".

De als zodanig bestemde gronden zijn bedoeld voor maatschappelijke voorzieningen. Het bouwplan is in strijd met het bestemmingsplan omdat het beoogde gebouw deels is voorzien buiten het op de verbeelding aangegeven bouwvlak en de maximale bouwhoogte overschrijdt.

Om het bouwplan desondanks mogelijk te maken heeft het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚ van de Wet algemene bepalingen omgevingsvergunning (hierna: de Wabo) gelezen in samenhang met artikel 4 aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht de gevraagde omgevingsvergunning verleend.

Voorgeschiedenis

4.       Bij besluit van 7 juni 2018 heeft het college het door de coöperatie gemaakte bezwaar tegen het besluit van 18 april 2017 ongegrond verklaard. Daarbij heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het bouwplan voorziet in voldoende parkeerplaatsen, mede gezien de verklaring van het bestuur van de beoogde moskee dat er tijdens het gebruik van de moskee in het cultureel centrum geen activiteiten zullen plaatsvinden.

Vervolgens heeft de coöperatie tegen dit besluit beroep ingesteld.

Bij tussenuitspraak van de rechtbank van 11 januari 2019 en bij einduitspraak van 5 juli 2019 heeft de rechtbank dat besluit vernietigd.

Zij heeft aan die vernietiging ten grondslag gelegd dat op het tijdstip dat er de meeste bezoekers naar de moskee komen onvoldoende is gewaarborgd dat er tijdens het gebruik als moskee geen andere activiteiten zullen plaatsvinden in het beoogde cultureel centrum en dat hierop niet kan worden gehandhaafd.

Verder heeft de rechtbank aan de vernietiging ten grondslag gelegd dat het college onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt of er daadwerkelijk sprake is van onbenutte parkeercapaciteit aan de Zandveldstraat.

De rechtbank heeft daartoe als volgt overwogen. Het benodigde aantal parkeerplaatsen bij een gebedsdienst  is 68. Voor de overige zogenoemde niet-moskee activiteiten is die behoefte 15,5 plaatsen. Er worden 48 parkeerplaatsen op eigen terrein gerealiseerd en 3 parkeerplaatsen elders in het openbaar gebied. Dat betekent in de situatie dat er geen andere activiteiten zijn dan de gebedsdienst in de moskee een parkeertekort van 17 plaatsen. Dit leidt ertoe dat 17 van de 24 parkeerplaatsen aan de Zandveldstraat nodig zijn om te voldoen aan de parkeerbehoefte op  het drukste moment van de week, ervan uitgaande dat bij een gebedsdienst geen andere activiteiten in het bouwplan plaatsvinden. Volgens de rechtbank is het niet aannemelijk dat de door het college uitgevoerde parkeeronderzoeken van woensdag 6 februari 2018 en van dinsdag 12 maart 2018 een representatief en objectief beeld geven van de parkeerbezetting van de Zandveldstraat ten tijde van het nemen van het besluit van 7 juni 2018.

Tegen deze uitspraken van de rechtbank is geen hoger beroep ingesteld. Zij staan daarom in rechte vast.

Het besluit op bezwaar van 12 december 2019

Om uitvoering te geven aan de tussenuitspraak en de einduitspraak van de rechtbank heeft het college laten onderzoeken of er voldoende onbenutte parkeercapaciteit bestaat aan de Zandveldstraat.

Volgens het college is dat het geval. Het heeft zich daarbij gebaseerd op een parkeeronderzoek dat een verkeersdeskundige van de gemeente, heeft uitgevoerd op 4 november 2019. Volgens het college blijkt hieruit dat er in ieder geval 17 parkeerplaatsen beschikbaar zijn aan de Zandveldstraat.

Verder voorziet het bouwplan volgens het college in 48 parkeerplaatsen op eigen terrein en 3 parkeerplaatsen elders in het openbaar gebied. Opgeteld is dat 68 parkeerplaatsen. Voor het bouwplan zijn evenwel 83,5 parkeerplaatsen nodig. Er is volgens het college daarom een tekort van 15,5 parkeerplaatsen. Dit tekort kan volgens het college worden ondervangen door het verbieden van activiteiten in het beoogde culturele centrum als er tegelijkertijd activiteiten in de beoogde moskee plaats zullen vinden. Om dit te bewerkstelligen heeft het college een voorschrift verbonden aan de omgevingsvergunning waarin dat verbod is neergelegd. Volgens het college is met dit voorschrift voldoende gewaarborgd dat er tijdens het gebruik als moskee geen andere activiteiten zullen plaatsvinden in het gebouw. Volgens het college kan tegen overtreding van dit gebod handhavend worden opgetreden.

Hoger beroepsgronden

Strijd met het verbod van reformatio in peius?

5.       De coöperatie betoogt dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak heeft gehandeld in strijd met het verbod van reformatio in peius.

De coöperatie voert daartoe aan dat zij door het instellen van beroep tegen het besluit op bezwaar van 12 december 2019 in een slechtere positie is komen te verkeren dan zij voor het instellen van beroep was. Het aan dat besluit verbonden voorschrift luidde eerst dat tijdens moskee-activiteiten geen andere activiteiten in het cultureel centrum mogen plaatsvinden. De rechtbank heeft daarvan gemaakt dat uitsluitend tijdens de gebedsdienst op vrijdagmiddag geen andere activiteiten in het cultureel centrum mogen plaatsvinden.

5.1.    De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak aanleiding gezien om zelf in de zaak te voorzien door in plaats van het voorschrift dat het college in het besluit op bezwaar aan de vergunning had verbonden, een ander voorschrift aan de omgevingsvergunning te verbinden. Dit andere voorschrift houdt in dat uitsluitend tijdens de gebedsdienst op de vrijdagmiddag geen andere activiteiten in het cultureel centrum mogen plaatsvinden. Met dit voorschrift is volgens de rechtbank voldoende gewaarborgd dat Orhan Gazi op het drukste moment van de week geen andere activiteiten in het gebouw mag houden. Daarbij heeft de rechtbank relevant geacht dat verweerder ter zitting heeft verklaard geen bezwaar te hebben tegen vervanging van "moskee-activiteiten" door "de gebedsdienst op de vrijdagmiddag" en dat de coöperatie niet heeft weersproken dat de gebedsdienst op de vrijdagmiddag bepalend is voor de parkeerdruk in de omgeving van het moskeegebouw.

Volgens de rechtbank is het voorschrift daarom niet beperkt tot een "gebedsdienst" of "en/of gebruik van de gebedsruimte", zoals de coöperatie ter zitting in beroep heeft voorgesteld. Een dergelijk voorschrift zou volgens de rechtbank betekenen dat niet alleen tijdens het vrijdagmiddaggebed, maar ook tijdens een kleinere gebedsdienst voor een beperkt aantal bezoekers en op een willekeurige andere dag geen activiteiten mogen plaatsvinden in het cultureel centrum en dat is niet in overeenstemming met de bedoeling van het college, aldus de rechtbank.

5.2.    De Afdeling stelt voorop dat in deze overweging louter de rechtmatigheid van het voorschrift wordt beoordeeld zoals dat door de rechtbank is gewijzigd. De rechtmatigheid van het voorschrift dat door het college aan het besluit op bezwaar is verbonden wordt beoordeeld in overweging 6.9 en verder.

5.3.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank gehandeld in strijd met het verbod van reformatio in peius. De coöperatie is door het instellen van beroep in een nadeligere positie komen te verkeren dan voor het instellen van beroep tegen het besluit op bezwaar het geval was.

Het college had het voorschrift aan dat besluit verbonden dat tijdens moskee activiteiten geen activiteiten in het cultureel centrum mogen plaatsvinden. Het college heeft hiermee de situatie proberen te vermijden dat wanneer er veel vraag is naar parkeerplaatsen vanwege een bijeenkomst in de beoogde moskee er tegelijkertijd parkeerplaatsen zullen worden bezet door bezoekers van het beoogde cultureel centrum.

De rechtbank heeft van dat voorschrift van het college gemaakt dat alleen tijdens de gebedsdienst op de vrijdagmiddag geen andere activiteiten in het cultureel centrum mogen plaatsvinden.

Dit betekent dat tijdens andere gebedsdiensten of activiteiten in de moskee dan die op de vrijdagmiddag, wel activiteiten in het cultureel centrum mogen plaatsvinden. Naar het oordeel van de Afdeling staat echter niet vast dat de gebedsdiensten die op andere dagen worden gehouden per definitie minder bezoekers zullen trekken dan de reguliere gebedsdienst op de vrijdagmiddag.

Zo valt niet uit te sluiten dat bijeenkomsten in de moskee in verband met bijvoorbeeld bruiloften, begrafenissen en bijzondere islamitische religieuze dagen, ook veel bezoekers kunnen aantrekken.

Dit betekent dat als het bezoekersaantal van een gebedsdienst of andere moskee activiteit op een andere dag dan de vrijdag even groot is als op de vrijdag en er tegelijkertijd een bezoekerstrekkende activiteit plaatsvindt in het cultureel centrum, niet zou kunnen zijn voorzien in voldoende parkeerplaatsen.

Deze gezamenlijke bezoekers zouden dan gebruik kunnen maken van meer parkeerplaatsen dan die waarin het bouwplan voorziet, waaronder de parkeerplaatsen die bedoeld zijn voor bezoekers van het winkelcentrum.

Voordat de coöperatie beroep tegen het besluit op bezwaar had ingesteld was dit gelijktijdig gebruik van de beoogde moskee en het cultureel centrum niet toegestaan op grond van het voorschrift zoals het college dat in het kader van het besluit op bezwaar aan de omgevingsvergunning had verbonden.

De door de rechtbank vermelde omstandigheden dat het college ter zitting in beroep heeft verklaard geen bezwaar te hebben tegen vervanging van "moskee-activiteiten" door "de gebedsdienst op de vrijdagmiddag" en de coöperatie ter zitting in beroep niet heeft weersproken dat de gebedsdienst op de vrijdagmiddag bepalend is voor de parkeerdruk in de omgeving van het moskeegebouw, leiden niet tot een ander oordeel.

Deze omstandigheden nemen immers niet weg dat de coöperatie door het instellen van beroep in een nadeliger positie is geraakt.

Het vorenstaande betekent dat de rechtbank het aan het besluit op bezwaar verbonden voorschrift niet op de hiervoor beschreven wijze heeft kunnen veranderen.

Het betoog slaagt.

Voorziet het bouwplan in voldoende parkeerplaatsen?

6.       De coöperatie betoogt dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak niet heeft onderkend dat het bouwplan niet voorziet in voldoende parkeerplaatsen.

Zij voert daartoe aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ten onrechte is uitgegaan van een parkeernorm van 0,15 parkeerplaats per bezoeker van de moskee. Volgens de coöperatie is deze norm onwaarschijnlijk laag is en niet gemotiveerd.

Verder voert zij daartoe aan dat de door het college uitgevoerde parkeeronderzoeken van woensdag 6 februari 2018, van dinsdag 12 maart 2018 en het parkeeronderzoek dat een verkeersdeskundige van de gemeente, heeft uitgevoerd op 4 november 2019 niet voldoen aan de daartoe te stellen eisen.

Zo zou er volgens de coöperatie in die onderzoeken geen rekening zijn gehouden met de omstandigheden dat veel bezoekers van de moskee hun auto parkeren waar het niet mag of hun auto parkeren bij het winkelcentrum de Helftheuvel.

Voorts voert de coöperatie aan dat met het aan het besluit op bezwaar verbonden voorschrift onvoldoende is verzekerd dat tijdens het gebruik van de beoogde moskee tegelijkertijd toch geen andere activiteiten zullen plaatsvinden in het beoogde cultureel centrum. Als gevolg hiervan zouden er volgens de coöperatie meer parkeerplaatsen nodig zijn dan het aantal waarmee in het bouwplan rekening is gehouden. Volgens de coöperatie zou dit probleem kunnen worden ondervangen met het instellen van een tijdslot voor bezoekers van de beoogde moskee, respectievelijk het cultureel centrum.

Heeft het college de juiste parkeernorm toegepast?

6.1.    De Afdeling stelt voorop dat op grond van de in rechte vast staande einduitspraak van de rechtbank van 5 juli 2019 in beginsel slechts twee vragen ter beoordeling voorliggen om vast te kunnen stellen of het bouwplan voorziet in voldoende parkeerplaatsen.

Allereerst de vraag of het college in het besluit op bezwaar voldoende inzichtelijk heeft gemaakt of er daadwerkelijk sprake is van onbenutte parkeercapaciteit in de Zandveldstraat om te voldoen aan de parkeerbehoefte van het bouwplan.

Ten tweede de vraag of voldoende is gewaarborgd dat er tijdens het gebruik van de beoogde moskee geen andere activiteiten zullen plaatsvinden in het beoogde cultureel centrum en - indien dat toch het geval is - hierop zo nodig moet kunnen worden gehandhaafd.

De eerste vraag wordt beoordeeld vanaf overweging 6.3 en de tweede vraag wordt beoordeeld vanaf overweging 6.9.

6.2.    De coöperatie betoogt tevergeefs dat het college ten onrechte is uitgegaan van een parkeernorm van 0,15 parkeerplaats per bezoeker van de moskee. De rechtbank heeft in haar tussenuitspraak van 11 januari 2019 en einduitspraak van 5 juli 2019 geoordeeld dat het college op grond van de parkeercijfers uit bijlage 2 van de Nota Parkeernormering 2016 Auto en Fiets heeft mogen uitgaan van een parkeernorm van 0,15 per bezoeker van de moskee. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat voor niet-moskee activiteiten het college heeft mogen uitgaan van een parkeernorm van 0,4 per bezoeker.

Tegen de uitspraken van 11 januari 2019 en 5 juli 2019 is geen hoger beroep in gesteld. Dit betekent dat bovenstaand oordeel over de parkeernormen in rechte vast staat. De rechtbank is in de aangevallen uitspraak daarom terecht van die parkeernormen uitgegaan.

Is er voldoende onbenutte parkeercapaciteit in de Zandveldstraat?

6.3.    Ten aanzien van het betoog van de coöperatie dat de parkeeronderzoeken van woensdag 6 februari 2018, dinsdag 12 maart 2018 en 4 november 2019 niet voldoen aan de daaraan te stellen eisen, wordt het volgende overwogen.

Volgens de einduitspraak van de rechtbank van 5 juli 2019 is het van belang dat 17 van de 24 parkeerplaatsen aan de Zandveldstraat nodig zijn om te voldoen aan de parkeerbehoefte op het drukste moment van de week, ervan uitgaande dat bij een gebedsdienst geen andere activiteiten in het bouwplan zullen plaatsvinden. Het college heeft daarom laten onderzoeken of er voldoende onbenutte parkeercapaciteit bestaat aan de Zandveldstraat.

Volgens het college is dat het geval. Het heeft zich bij dat standpunt gebaseerd op een parkeeronderzoek dat een verkeersdeskundige van de gemeente, heeft uitgevoerd op 4 november 2019.

6.4.    Bij het door het college uitgevoerde parkeeronderzoek van 2019 zijn volgens de toelichting het aantal geparkeerde auto’s geteld in de Zandvelstraat, de Schutskampstraat, op het eigen terrein van de beoogde moskee en op drie parkeerterreinen van de twee nabijgelegen appartementencomplexen.

Deze 3 parkeerterreinen beschikken over respectievelijk 71 parkeerplaatsen, 15 parkeerplaatsen en 11 parkeerplaatsen.

Ten tijde van het parkeeronderzoek had het grootste parkeerterrein tijdelijk 8 parkeerplaatsen minder omdat er vanwege renovatiewerkzaamheden enkele opslagcontainers zijn geplaatst. Op het eigen terrein van de beoogde moskee waren op het moment van de telling 23 parkeerplaatsen en 7 informele parkeerplaatsen. Tijdens het vrijdagmiddaggebed op 27 september werd op het eigen terrein een grote tent geplaatst voor ontmoetingen. Hierdoor waren 10 parkeerplaatsen niet bruikbaar.

6.5.    De tellingen hebben plaatsgevonden op vrijdag 13 september om 15.45 uur, dinsdag 17 september om 12.56 uur, vrijdag 27 september om 13.40 uur, woensdag 2 oktober om 9.30 uur en vrijdag 11 oktober 2019 om 13.40 uur.

Niet in geschil is dat van de momenten dat er is gemeten, het drukste moment van de week is tijdens het vrijdagmiddaggebed in de tijdelijke moskee op het terrein van de beoogde moskee. Evenmin in geschil is dat op de andere momenten dat het parkeeronderzoek heeft plaatsgevonden er voldoende parkeerplaatsen beschikbaar waren in de Zandveldstraat.

Volgens toelichting bij het parkeeronderzoek zijn tijdens het vrijdagmiddaggebed in de tijdelijke moskee op het terrein van de beoogde moskee twee keer de geparkeerde auto’s geteld. Namelijk op 27 september en op 11 oktober 2019.

6.6.    Volgens de op 27 september en op 11 oktober gehouden tellingen stonden op die dagen de Schutskampstraat, het eigen terrein van de moskee en de twee kleine parkeerterreinen bij de appartementencomplexen vol met geparkeerde auto’s. Verder waren er op die dagen slechts 8 - op 27 september - respectievelijk 4 - op 11 oktober - van de 24 parkeerplaatsen aan de Zandveldstraat beschikbaar.

Dat neemt echter niet weg dat naar het oordeel van de Afdeling op loopafstand van de beoogde moskee in ieder geval nog 17 parkeerplaatsen beschikbaar waren aan de Zandveldstraat en op het grote parkeerterrein bij de appartementencomplexen tezamen. Weliswaar stonden er bouwcontainers op 8 parkeerplaatsen van dat parkeerterrein waardoor er daarop niet geparkeerd kon worden, maar er waren daarnaast nog altijd 14 parkeerplaatsen op 27 september en 7 parkeerplaatsen op 11 oktober beschikbaar. De Afdeling leidt hier uit af dat de 8 geblokkeerde parkeerplaatsen indien die niet geblokkeerd waren geweest, ook beschikbaar zouden zijn geweest.

Dat betekent dat er op 27 september nog ongeveer acht parkeerplaatsen beschikbaar waren aan de Zandveldstraat en 22 parkeerplaatsen beschikbaar waren op het parkeerterrein bij de appartementencomplexen.

Op 11 oktober waren er nog ongeveer vier parkeerplaatsen aan de Zandveldstraat beschikbaar en 15 parkeerplaatsen beschikbaar op het parkeerterrein bij de appartementencomplexen.

Of de 17 parkeerplaatsen op het drukste moment van de week nu beschikbaar waren aan de Zandveldstraat of daar vlak in de buurt, levert naar het oordeel van de Afdeling geen verschil van betekenis op.

6.7.    De coöperatie stelt tevergeefs dat bij bovenstaande tellingen geen rekening is gehouden met de omstandigheden dat veel bezoekers van de moskee hun auto parkeren waar het niet mag. De coöperatie heeft deze stelling niet aannemelijk gemaakt. In de toelichting behorend bij de tellingen staat dat auto’s aan beide zijden van de rijbaan van de Schutskampstraat waren geparkeerd met twee wielen op het trottoir. Dit betekent echter nog niet noodzakelijkerwijs dat dit verboden is.

Verder stelt de coöperatie tevergeefs dat veel bezoekers van de moskee hun auto hadden geparkeerd bij het winkelcentrum de Helftheuvel.

Het in het parkeeronderzoek gemeten gebied ligt dichterbij de beoogde moskee dan de parkeerplaatsen bij het winkelcentrum. De Afdeling acht het daarom aannemelijk dat de bezoekers van de moskee vooral in het onderzoeksgebied hun auto hebben geparkeerd.

6.8.    De conclusie is dat de in 2019 gehouden tellingen naar het oordeel van de Afdeling voldoen aan de daaraan te stellen eisen.

Voor zover de twee parkeertellingen van 6 februari 2018 en 12 maart 2018, naar de rechtbank in de einduitspraak heeft geoordeeld, gebreken vertonen, heeft dat geen gevolgen voor de rechtmatigheid van het besluit van 12 december 2019. De uitkomst van de in 2019 gehouden tellingen heeft naar het oordeel van de Afdeling voldoende zelfstandige betekenis voor de terechte conclusie in de aangevallen uitspraak dat het college bij het verlenen van de gevraagde omgevingsvergunning heeft mogen uitgaan van 17 beschikbare parkeerplaatsen in - de nabijheid van - de Zandveldstraat.

Maakt het gebruiksverbod dubbelgebruik van parkeerplaatsen mogelijk?

6.9.    Vervolgens zal de Afdeling het betoog van de coöperatie beoordelen dat met het aan het besluit op bezwaar verbonden voorschrift onvoldoende is verzekerd dat tijdens het gebruik van de beoogde moskee tegelijkertijd geen andere activiteiten zullen plaatsvinden in het beoogde cultureel centrum. Als gevolg hiervan zouden er volgens de coöperatie meer parkeerplaatsen nodig zijn dan het aantal waarmee in het bouwplan rekening is gehouden.

6.10.  De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak geen aanleiding gezien voor een tijdslot, zoals de coöperatie heeft voorgesteld. Dat vanwege de parkeerdruk nog een extra voorwaarde zou moet worden gesteld om een toeloop van bezoekers van de gebedsdienst en bezoekers van het cultureel centrum in goede banen te leiden, is volgens de rechtbank niet aannemelijk geworden. De rechtbank heeft hierbij de bevindingen betrokken van het parkeeronderzoek van 4 november 2019, waarin staat dat voor en na het vrijdagmiddaggebed de parkeerdruk zeer laag was.

6.11.  In rechte staat vast dat de gezamenlijke parkeerbehoefte voor de beoogde moskee en het sociaal cultureel centrum 83,5 parkeerplaatsen bedraagt. Het bouwplan voorziet in 48 parkeerplaatsen op eigen terrein en 3 parkeerplaatsen elders in het openbaar gebied. Zoals hiervoor is overwogen zijn de door het college bedoelde 17 parkeerplaatsen in het openbaar gebied aan de Zandveldstraat beschikbaar voor het bouwplan.

In totaal voorziet het bouwplan dus in ten hoogste 68 parkeerplaatsen. Er is daarom een tekort van 15,5 parkeerplaatsen. Om dit tekort op te vangen heeft het college, naar het ter zitting heeft toegelicht, dubbelgebruik van de parkeerplaatsen mogelijk willen maken als bedoeld in de Nota Parkeernormering 2016 Auto en Fiets. In deze parkeernota is het beleid zoals dat gold ten tijde van het besluit van 12 december 2019 neergelegd. Het college heeft daartoe een voorschrift aan de omgevingsvergunning verbonden. Volgens dit voorschrift mogen er tijdens moskee activiteiten geen andere activiteiten in het cultureel centrum plaatsvinden. Het college heeft hiermee proberen te bewerkstelligen dat bezoekers van het cultureel centrum en bezoekers van de moskee niet tegelijkertijd gebruik zullen maken van dezelfde schaarse parkeerplaatsen.

6.12.  De Afdeling begrijpt dat de coöperatie bedoelt te betogen dat het aan de omgevingsvergunning verbonden voorschrift geen dubbelgebruik van parkeerplaatsen mogelijk maakt als bedoeld in de parkeernota. Dit omdat het voorschrift dat het college aan de omgevingsvergunning heeft verbonden in de praktijk niet werkt en niet handhaafbaar is.

6.13.  Over dubbelgebruik van parkeerplaatsen staat in de parkeernota dat wanneer meerdere functies binnen een ontwikkeling worden gerealiseerd, de parkeerbehoefte van de gehele ontwikkeling wordt bepaald door de berekende parkeerbehoefte van de losse functies bij elkaar op te tellen. Volgens de nota is het mogelijk rekening te houden met dubbelgebruik van parkeerplaatsen indien binnen de ontwikkeling verschillende functies worden gerealiseerd, bijvoorbeeld overdag door werkers en ’s avonds door bewoners.

Gelet hierop ziet de Afdeling zich voor de vraag gesteld of met een voorschrift zoals het college dat aan de omgevingsvergunning heeft verbonden, dubbelgebruik van de beschikbare parkeerplaatsen mogelijk is.

Dubbelgebruik vloeit meestal voort uit de aard van het gebruik zelf. Als voorbeeld wordt in de parkeernota genoemd dat er op een parkeerterrein overdag wordt geparkeerd door werkers en ’s avonds door bewoners. Deze gebruiksfuncties zitten elkaar nauwelijks in de weg, omdat de werkers worden geacht te zijn vertrokken voordat de bewoners weer thuiskomen.

In dit geval vloeit dubbelgebruik niet voort uit de aard van de verschillende gebruiksfuncties. Zowel de moskee als het cultureel centrum kunnen immers op dezelfde tijden bezoekers aantrekken.

Het college probeert het gebruik van parkeerplaatsen door bezoekers van de moskee, respectievelijk het cultureel centrum te scheiden door de toepassing van een gebruiksverbod. Wil zo’n papieren gebruiksverbod effectief zijn, dan moet naar het oordeel van de Afdeling op een praktische manier worden bereikt dat de bezoekers van het beoogde cultureel centrum zijn vertrokken voordat de bezoekers van de beoogde moskee een parkeerplaats moeten vinden. Alleen dan is er immers sprake van dubbelgebruik als bedoeld in de parkeernota. De coöperatie heeft in dat verband de mogelijkheid opgeworpen om de toegangen naar het cultureel centrum af te sluiten met een tijdslot. Het college heeft die mogelijkheid verworpen, maar naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende gemotiveerd hoe het zo’n gelijktijdig gebruik dan wel wil voorkomen.

Daarbij komt dat het college niet heeft gemotiveerd hoe het onder de gegeven omstandigheden wil controleren dat het gebruiksverbod niet wordt overtreden en op welke manier het handhavend wil optreden indien dat wel het geval is. Bij het bovenstaande is naar het oordeel van de Afdeling niet van belang of voor en na het vrijdagmiddaggebed de parkeerdruk zeer laag is, zoals de rechtbank heeft overwogen. Het probleem is juist dat volgens het parkeeronderzoek van 2019 tijdens het vrijdagmiddaggebed in de moskee de parkeerdruk erg hoog is. Juist op zo’n moment moet voorkomen worden dat niet ook bezoekers van het beoogde culturele centrum een parkeerplaats nodig hebben zodat er een tekort aan parkeerplaatsen kan ontstaan.

6.14.  Het vorenstaande komt erop neer dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd hoe het op grond van louter een gebruiksverbod dubbelgebruik van parkeerplaatsen als bedoeld in de parkeernota mogelijk wil  maken. Dit betekent dat er een tekort is van 15,5 parkeerplaatsen.

Het betoog slaagt.

Grotere schadevergoeding wegens overschrijding redelijke termijn?

7.       De rechtbank heeft het college veroordeeld tot het betalen van een schadevergoeding aan de coöperatie van € 1000,00 wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM).

De coöperatie betoogt dat de rechtbank ten onrechte te weinig schadevergoeding aan haar heeft toegekend.

7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188) is in beginsel de redelijke termijn overschreden als de rechter in eerste aanleg niet binnen twee jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak doet. In deze termijn is de duur van een eventuele bezwaarfase, als bedoeld in Hoofdstuk 7 van de Awb, inbegrepen. De vraag of de redelijke termijn is overschreden, wordt beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop deze door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene.

7.2.    De Afdeling stelt vast dat de termijn is aangevangen met de ontvangst van het bezwaarschrift door het college op 16 mei 2017.

Daarop heeft het college op 7 juni 2018 een besluit op bezwaar genomen, heeft de coöperatie daartegen op 16 juli 2018 beroep ingesteld en heeft de rechtbank op 5 juli 2019 einduitspraak gedaan.

Vervolgens heeft het college op 12 december 2019 een nieuw besluit op bezwaar genomen, heeft de coöperatie op 6 januari 2020 daartegen beroep ingesteld en heeft de rechtbank op 14 mei 2021 de aangevallen uitspraak gedaan.

Sinds de start van de procedure, dat is de ontvangst van het bezwaarschrift, en de aangevallen uitspraak zijn bijna 4 jaar verstreken.

Dat betekent dat de redelijke termijn van 2 jaar met 2 jaar is overschreden. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan de coöperatie toe te kennen bedrag € 2.000,00. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak het college echter slechts veroordeeld tot een vergoeding van € 1.000,00. De rechtbank heeft daarom te weinig schadevergoeding aan de coöperatie toegekend. Gelet hierop ziet de Afdeling aanleiding om het college te veroordelen tot betaling van een schadevergoeding van € 2.000,00 in verband met de immateriële schade die die de coöperatie heeft geleden door de overschrijding van de redelijke termijn.

Het betoog slaagt.

Conclusie

8.       Gezien hetgeen is overwogen in 5.3, 6.9 tot en met 6.14 en 7.1 en 7.2 is het hoger beroep van de coöperatie gegrond.

De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover daarbij het besluit van 12 december 2019 in stand is gelaten, voor zover de rechtbank zelf het vergunningvoorschrift heeft gewijzigd en voor zover de rechtbank een schadevergoeding heeft toegekend aan de coöperatie.

Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling dat besluit vernietigen voor zover de rechtbank dat nog niet had gedaan, wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), aangezien dat niet kan worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering.

9.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het te nemen besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.

10.     Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart het hoger beroep gegrond;

II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost­Brabant van 14 mei 2021 in zaak nr. 20/71 voor zover daarbij het besluit van 12 december 2019, kenmerk SO/JUR 7011767/pv. 170122, in stand is gelaten, voor zover de rechtbank zelf heeft voorzien door de wijziging van het vergunningvoorschrift en voor zover de rechtbank een schadevergoeding heeft toegekend aan de coöperatie;

III.      vernietigt dat besluit voor zover de rechtbank dat nog niet had gedaan;

IV.     bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;

V.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van 's-Hertogenbosch tot vergoeding van bij Coöperatie van Eigenaars in het Winkelcentrum de Helftheuvel in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00 (zegge: zestienhonderd vierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

VI.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van 's-Hertogenbosch aan Coöperatie van Eigenaars in het Winkelcentrum de Helftheuvel het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 541,00 (zegge: vijfhonderd éénenveertig euro) vergoedt;

VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van 's-Hertogenbosch tot betaling aan de Coöperatie van Eigenaars in het Winkelcentrum de Helftheuvel van een schadevergoeding van € 2000,00 (zegge: tweeduizend euro).

Aldus vastgesteld op 30 mei 2023 door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.W. van Leeuwen, griffier.

w.g. Helder
lid van de enkelvoudige kamer

w.g. Van Leeuwen
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 7 juni 2023

543