Uitspraak 202100778/1/A3

202100778/1/A3.
Datum uitspraak: 17 mei 2023

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1.       Stichting RTV NH, gevestigd te Hilversum,

2.       KNSF Vastgoed II B.V., gevestigd te Amsterdam, Koninklijke Nederlandsche Springstoffenfabriek N.V., gevestigd te Muiden en Exploitatiemaatschappij De Krijgsman C.V., gevestigd te Muiden, (hierna tezamen en in enkelvoud: KNSF),

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 22 december 2020 in zaak nr. 19/4840 in het geding tussen:

RTV NH

en

de raad van de gemeente Gooise Meren.

Procesverloop

a

Bij besluit van 10 oktober 2018 heeft de raad een verzoek van RTV NH om opheffing van geheimhouding van de vertrouwelijke delen van een vaststellingsovereenkomst tussen KNSF en de gemeente Gooise Meren, afgewezen.

Bij besluit van 18 september 2019 heeft de raad het door RTV NH daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 22 december 2020 heeft de rechtbank het door RTV NH daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft RTV NH hoger beroep ingesteld. KNSF heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.

De raad heeft een schriftelijke uiteenzetting op het hoger beroep van RTV NH ingediend.

KNSF heeft een zienswijze ingediend op het hoger beroep van RTV NH.

De raad en RTV NH hebben ieder afzonderlijk een reactie ingediend op het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van KNSF.

RTV NH heeft de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) om kennis te nemen van de vertrouwelijke delen van de vaststellingsovereenkomst.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 november 2022, waar RTV NH, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. M.I. Robichon-Lindenkamp en mr. J. van de Velde, advocaten te Amsterdam, KNSF, vertegenwoordigd door ir. M.S. Wieringa, bijgestaan door mr. S. Zuethoff, advocaat te Amsterdam, en de raad, vertegenwoordigd C.F.J. Cornelisse en A.F.W.M. Zeegers, bijgestaan door mr. A.A. Kleinhout, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.

Overwegingen

Achtergrond

1.       In het gebied ‘De Krijgsman’ was voorheen een springstoffenfabriek gevestigd. Met KNSF, eigenaar van het gebied, zijn hierover afspraken gemaakt die in 2003 zijn vastgelegd in een Intentieovereenkomst. KNSF zou zich inspannen de springstoffenfabriek te ontmantelen, het gebied veilig te maken, te saneren en te (her)ontwikkelen. Daartegenover zouden de betrokken overheden zich inspannen om voor het gebied 'De Krijgsman' een planologisch regime voor woningbouw en commerciële voorzieningen in procedure te brengen. Nadat KNSF begin 2004 haar verplichtingen jegens de overheden had (her-)bevestigd, met inbegrip van het daadwerkelijk sluiten en ontmantelen van de springstoffenfabriek, kwam de gemeente Muiden volgens KNSF gemaakte afspraken niet na. Er volgde een aantal gerechtelijke procedures. Bij vonnis van de rechtbank Amsterdam van 11 augustus 2010 (ECLI:NL:RBAMS:2010:BO1740) is een vordering van KNSF toegewezen. Als gevolg van het vonnis hebben er tussen de gemeente en KNSF schikkingsonderhandelingen plaatsgevonden over de vraag of, en zo ja op welke wijze, de woningbouwontwikkeling in het gebied alsnog zou kunnen worden gerealiseerd. De gemeente en KNSF hebben op 7 maart 2014 een vaststellingsovereenkomst gesloten. Partijen hebben voor diverse onderdelen hiervan contractuele geheimhouding afgesproken, onder meer vanwege de zwaarwegende bedrijfsbelangen van KNSF bij nakoming van diverse afspraken uit de vaststellingsovereenkomst.

Wob-verzoek

2.       Bij brief van 3 april 2015 heeft RTV NH het college van burgemeester en wethouders van Gooise Meren (voorheen: het college van burgemeester en wethouders van Muiden) verzocht om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob). Het gaat volgens de brief, voor zover van belang, om:

"1. De volledige Vaststellingsovereenkomst en afspraken over de toekomstige ontwikkeling van De Krijgsman in Muiden afgesloten tussen de gemeente Muiden, de Springstoffenfabrieken, KNSF en De Krijgsman Beheer B.V., d.d. 7 maart 2014.

2. Alle documenten, (concept)versies, contracten, verslagen en correspondentie die te maken hebben met (de totstandkoming van) de Vaststellingsovereenkomst. […]."

3.       Op 6 februari 2014 heeft de raad van de gemeente Muiden op voorstel van het college voor delen van de vaststellingsovereenkomst van 7 maart 2014 geheimhouding opgelegd op grond van artikel 25 van de Gemeentewet. Volgens de raad is sprake van bedrijfs- en fabricagegegevens die door rechtspersonen vertrouwelijk aan de gemeente zijn medegedeeld, financiële belangen van de gemeente en onevenredige benadeling van bij de aangelegenheid betrokken rechtspersonen als de gegevens openbaar worden. Op 10 februari 2016 heeft de raad van de gemeente Gooise Meren dit besluit bekrachtigd.

4.       Bij besluit van 23 juni 2015, gehandhaafd in bezwaar bij besluit van 23 maart 2016, heeft het college naar aanleiding van het Wob-verzoek van 3 april 2015 openbaarmaking van de vertrouwelijke delen van de vaststellingsovereenkomst en de daarbij behorende documenten geweigerd, omdat de daaromtrent opgelegde geheimhouding niet is opgeheven. Uiteindelijk heeft deze procedure geleid tot een beroep bij de rechtbank Midden-Nederland, waarbij de rechtbank meerdere uitspraken heeft gedaan. In haar tussenuitspraak van 3 juli 2018 heeft de rechtbank geoordeeld dat het college het Wob-verzoek ten onrechte niet mede heeft opgevat als een verzoek om opheffing van de omtrent de vertrouwelijke delen van de vaststellingsovereenkomst opgelegde geheimhouding. Naar aanleiding van deze tussenuitspraak heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de geheimhouding moet worden gehandhaafd en op 18 september 2018 aan de raad voorgesteld het verzoek om opheffing van de geheimhouding af te wijzen.

Besluiten van de raad

5.       Op 10 oktober 2018 heeft de raad in overeenstemming met het voorstel van het college - gelet op artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b en g, van de Wob - besloten om de geheimhouding te handhaven. De raad heeft KNSF verzocht om toestemming om de vertrouwelijkheid op te heffen. KNSF heeft hieraan geen medewerking verleend. Op basis daarvan en de eerder gemaakte afspraken over geheimhouding in de vaststellingsovereenkomst, heeft de raad geen aanleiding gezien de geheimhouding op te heffen. Er zijn geen nieuwe omstandigheden die dit rechtvaardigen, aldus de raad. Tegen dit besluit heeft RTV NH bezwaar gemaakt.

6.       De commissie voor de bezwaarschriften van de gemeente heeft in haar advies geconcludeerd dat geheimhouding van de stukken gerechtvaardigd is, maar slechts op de grond dat onevenredige benadeling van KNSF moet worden voorkomen (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob). Er spelen nog juridische discussies tussen KNSF en de gemeente over de concrete invulling van verplichtingen uit de vaststellingsovereenkomst en KNSF vreest bij het bekend worden van (financiële) afspraken, mede gelet op de grote omvang van het project, voor maatschappelijke onrust en voor negatieven gevolgen voor haar bedrijfsvoering. Om die reden moet volgens de commissie het belang van KNSF zwaarder wegen dan het belang van RTV NH bij opheffing van de geheimhouding. De andere weigeringsgronden zijn volgens de commissie niet van toepassing. De raad heeft in het besluit op bezwaar van 18 september 2019 in overeenstemming met het advies van de commissie voor bezwaarschriften besloten, De raad heeft in het besluit op bezwaar van 18 september 2019 in overeenstemming met het advies van de commissie voor bezwaarschriften besloten. Daarbij is opgemerkt dat dat de Raad in tegenstelling tot de Commissie van oordeel is dat wel degelijk de financiële en economische belangen van de gemeente en bedrijfs- en fabricagegegevens van KNSF (ook) in het geding (kunnen) zijn, maar dat nu reeds op andere gronden (het niet opheffen van) de geheimhouding gerechtvaardigd wordt geacht de Raad conform het advies besluit.

Aangevallen uitspraak

7.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de raad opheffing van de geheimhouding van de vertrouwelijke delen van de vaststellingsovereenkomst en de daarbij betrokken documenten mocht weigeren op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Hoewel de motivering van het besluit summier is, volgt de rechtbank de raad in zijn conclusie dat het openbaar maken van de documenten tot onevenredige benadeling van KNSF kan leiden en dat belang van KNSF in dit geval prevaleert boven het algemeen belang van openbaarmaking. Het betoog dat uit het besluit van de raad van 18 september 2019 niet duidelijk is geworden of de raad de andere weigeringsgronden nog van toepassing acht, heeft de rechtbank onbesproken gelaten. Nu artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob van toepassing is en opheffing van geheimhouding alleen op die grond al geweigerd mocht worden, is de rechtbank aan de beoordeling van de andere weigeringsgronden niet toegekomen.

Hogerberoepsgronden

8.       RTV NH bestrijdt dat de belangen van KNSF onevenredig zullen worden benadeeld bij openbaarmaking van de vertrouwelijke delen van de vaststellingsovereenkomst en de daarbij betrokken documenten. Dat is in ieder geval onvoldoende gemotiveerd. Voor zover de belangen van KNSF al worden geschaad, geldt volgens RTV NH dat het algemeen belang van openbaarmaking zwaarder moet wegen. Dat bepaalde verplichtingen uit de vaststellingsovereenkomst nog moeten worden nagekomen, is volgens RTV NH geen gerechtvaardigd belang om de geheimhouding in stand te laten. Het belang van KNSF dat de gemeente haar verplichtingen nakomt, is gewaarborgd door de vaststellingsovereenkomst zelf. De gemeente heeft bovendien aan het merendeel van zijn verplichtingen op grond van de vaststellingsovereenkomst al voldaan. Ook is niet aannemelijk gemaakt dat (maatschappelijke) onrust een reëel risico vormt. Gezien het vergevorderde stadium van het project, het tijdsverloop en de inhoud van de verplichtingen, verzetten de belangen van KNSF zich niet tegen openbaarmaking hiervan, dan wel prevaleren deze in ieder geval niet. De rechtbank heeft ten onrechte in dit kader van belang geacht dat de raad die het besluit heeft genomen, een democratisch gelegitimeerd orgaan is. RTV NH voert tot slot aan dat de weigering ten onrechte niet per onderdeel van een document, of in dit geval per artikel, verplichting of onderwerp, is gemotiveerd. Een algemene motivering voor alle onderdelen, volstaat in dit geval niet, aldus RTV NH.

Wettelijk kader

9.       Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (hierna: Woo; Staatsblad 2021, 499), zoals gewijzigd bij de Wijzigingswet Woo (Staatsblad 2021, 500), in werking getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft en dat met ingang van 1 mei 2022 besluiten op vóór de inwerkingtreding van de Woo ingediende Wob verzoeken met inachtneming van de bepalingen van de Woo moeten worden genomen. Dat geldt in principe ook voor besluiten op bezwaar of besluiten die worden genomen na een bestuurlijke of judiciële lus. Het besluit op bezwaar dat in deze zaak wordt beoordeeld, is genomen op 18 september 2019, dus voor 1 mei 2022. Dat betekent dat in dit geding de Wob nog van toepassing is.

10.     Het relevante wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Beoordeling hoger beroep

11.     Zoals de Afdeling in de uitspraak van 6 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3755, heeft geoordeeld dient een verzoek om openbaarmaking van documenten ten aanzien waarvan krachtens de Gemeentewet geheimhouding is opgelegd, altijd ook te worden opgevat als een verzoek tot opheffing van die geheimhouding. Bij een geschil over een besluit over een verzoek tot opheffing van de geheimhouding staat ter beoordeling of ten tijde van dat verzoek nog voldoende grond bestond voor de geheimhouding. Daarbij toetst de rechter of het bestuursorgaan zich, gelet op de inhoud van de verzochte informatie ten aanzien waarvan geheimhouding is opgelegd, terecht op het standpunt heeft gesteld dat zich een belang als bedoeld in artikel 10 van de Wob voordoet en of het bestuursorgaan in het betrokken geval op grond van de Gemeentewet geheimhouding mocht opleggen.

12.     De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennisgenomen van de vertrouwelijke delen van de vaststellingsovereenkomst en de daarbij betrokken documenten.

12.1.  Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de raad opheffing van de geheimhouding van de vertrouwelijke delen van de vaststellingsovereenkomst en de daarbij betrokken documenten niet mocht weigeren op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. De reden hiervoor is dat onvoldoende is gemotiveerd waarom bij de verschillende vertrouwelijke delen deze weigeringsgrond in geding is en in dit geval zwaarder zou moeten wegen dat het algemeen belang van openbaarmaking. Dat KNSF en de gemeente nog steeds uitvoering geven aan de vaststellingsovereenkomst en er nog juridische discussies lopen over de concrete invulling van enkele (financiële) afspraken, met name over specifieke gebieden, is op zichzelf niet in geschil. Zoals ter zitting door partijen is toegelicht, loopt er op een aantal punten nog een arbitrageprocedure. Dat neemt niet weg dat ook duidelijke prijsafspraken zoals een koopprijs in artikel 7.2.3 van de overeenkomst zijn weggelakt, terwijl hieraan al voor het besluit van 18 september 2019 uitvoering is gegeven en de betaling is verricht. De Afdeling ziet in de summiere algemene motivering die de raad aan het besluit van 18 september 2019 ten grondslag heeft gelegd onvoldoende onderbouwing voor het standpunt dat het openbaar maken alle geheim gehouden delen van de documenten tot onevenredige benadeling van KNSF kan leiden en dat het belang van KNSF in dit geval prevaleert boven het algemeen belang van openbaarmaking. Niet valt in te zien dat het openbaar maken van onder meer de hiervoor bedoelde koopprijs in artikel 7.2.3 van de overeenkomst kan leiden tot grote maatschappelijke onrust, die er weer toe zou kunnen leiden dat de gemeente bepaalde afspraken niet meer kan of wil nakomen. De betaling heeft in dit geval immers al plaatsgevonden. Deze constatering geldt voor meer van de geheim gehouden delen van de documenten.

12.2.  Het betoog slaagt.

13.     Het hoger beroep van RTV NH is gegrond.

Voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van KNSF

14.     KNSF heeft incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het door RTV NH ingestelde hoger beroep gegrond is. Omdat dit hoger beroep gegrond is, wordt deze voorwaarde vervuld en zal de Afdeling het incidenteel hoger beroep van KNSF inhoudelijk beoordelen.

15.     KNSF betoogt dat de rechtbank ten onrechte bespreking van de weigeringsgronden als bedoeld in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob onbesproken heeft gelaten. De handhaving van de geheimhouding is volgens haar gerechtvaardigd op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob.

15.1.  Zoals hiervoor onder 13.1 is overwogen, heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de raad opheffing van de geheimhouding van de vertrouwelijke delen van de vaststellingsovereenkomst en de daarbij betrokken documenten mocht weigeren op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Daarom heeft zij de weigeringsgronden als bedoeld in als bedoeld in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob ten onrechte onbesproken heeft gelaten.

15.2.  Het betoog slaagt.

16.     Het incidenteel hoger beroep van KNSF is gegrond.

Conclusie hoger beroepen

17.     Het hoger beroep van RTV NH is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van KNSF is ook gegrond. De aangevallen uitspraak moet daarom worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou moeten  doen, zal de Afdeling de gronden van het beroep van RTV NH tegen het besluit van 18 september 2019 beoordelen, voor zover deze zien op de weigeringsgronden als bedoeld in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob.

18.     RTV NH betoogt dat er geen grond bestaat om de geheimhouding te handhaven. De raad heeft de artikelen 10, eerste lid, aanhef en onder c, en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob niet, althans zo lijkt het, aan het besluit van 18 september 2019 ten grondslag gelegd. Voor zover deze weigergingsgronden toch aan dat besluit ten grondslag liggen, betwist RTV NH dat deze van toepassing zijn. Bovendien is sprake van een motiveringsgebrek nu niet is gemotiveerd waarom deze gronden - ondanks het advies van de bezwaarschriftencommissie dat deze niet van toepassing zijn - toch in het geding zijn. De raad heeft volgens RTV NH verder onvoldoende per onderdeel beoordeeld of delen van de vaststellingsovereenkomst wel openbaar moeten worden gemaakt en de opheffing van de geheimhouding integraal geweigerd.

18.1.  De Afdeling vindt dat niet duidelijk is of de weigeringsgronden in 10, eerste lid, aanhef en onder c, en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob aan het besluit van 18 september 2019 ten grondslag liggen. Voor zover dat wel zo zou zijn (bedoeld), is niet gemotiveerd waarom deze gronden in geding zijn en in dit geval zwaarder zouden moeten wegen dan het algemeen belang van openbaarmaking.

18.2.  Het betoog slaagt.

Slotsom

19.     Het beroep van RTV NH is gegrond. Het besluit van 18 september 2019 moet worden vernietigd, omdat dit besluit in strijd met artikel 7:12 van de Awb niet deugdelijk is gemotiveerd. De raad moet een nieuw besluit op het bezwaar van RTV NH nemen en daarbij per (onderdeel van een) document of categorie documenten beoordelen of en welke weigeringsgrond van toepassing is. Gelet op wat onder overweging 10 is overwogen, is op het nieuw te nemen besluit de Woo van toepassing.

De Afdeling zal de raad daarvoor een termijn van zes weken geven. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.

20.     De raad moet proceskosten vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart het hoger beroep van de Stichting RTV NH gegrond;

II.       verklaart het hoger beroep van KNSF Vastgoed II B.V., Koninklijke Nederlandsche Springstoffenfabriek N.V. en Exploitatiemaatschappij De Krijgsman C.V. gegrond;

III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 22 december 2020 in zaak nr. 19/4840;

IV.      verklaart het beroep van Stichting RTV NH gegrond;

V.       vernietigt het besluit van 18 september 2019, kenmerk 16161337;

VI.      bepaalt dat de raad van de gemeente Gooise Meren binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak een nieuw besluit neemt en dit bekend maakt;

VII.     bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;

VIII.    veroordeelt het de raad van de gemeente Gooise Meren tot vergoeding van bij de Stichting RTV NH in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.348,00 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

IX.      gelast dat het de raad van de gemeente Gooise Meren aan de Stichting RTV NH het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 886,00 vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. W. den Ouden en  mr. C.H. Bangma leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Ley-Nell, griffier.

w.g. Borman
voorzitter

w.g. Ley-Nell
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 17 mei 2023

597

Verzonden: 17 mei 2023

BIJLAGE

Gemeentewet

Artikel 25, zoals dat luidde ten tijde van belang

1. De raad kan op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur, omtrent het in een besloten vergadering behandelde en omtrent de inhoud van de stukken die aan de raad worden overgelegd, geheimhouding opleggen. Geheimhouding omtrent het in een besloten vergadering behandelde wordt tijdens die vergadering opgelegd. De geheimhouding wordt door hen die bij de behandeling aanwezig waren en allen die van het behandelde of de stukken kennis dragen, in acht genomen totdat de raad haar opheft.

2. Op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur, kan de geheimhouding eveneens worden opgelegd door het college, de burgemeester en een commissie, ieder ten aanzien van de stukken die zij aan de raad of aan leden van de raad overleggen. Daarvan wordt op de stukken melding gemaakt.

3. De krachtens het tweede lid opgelegde verplichting tot geheimhouding met betrekking tot aan de raad overgelegde stukken vervalt, indien de oplegging niet door de raad in zijn eerstvolgende vergadering die blijkens de presentielijst door meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden is bezocht, wordt bekrachtigd.

4. De krachtens het tweede lid opgelegde verplichting tot geheimhouding met betrekking tot aan leden van de raad overgelegde stukken wordt in acht genomen totdat het orgaan dat de verplichting heeft opgelegd, dan wel, indien het stuk waaromtrent geheimhouding is opgelegd aan de raad is voorgelegd, totdat de raad haar opheft. De raad kan deze beslissing alleen nemen in een vergadering die blijkens de presentielijst door meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden is bezocht.

Wet openbaarheid van bestuur

Artikel 10

1. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:

[…]

c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;

[…]

2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:

[…]

b. economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen;

[…]

g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.