Uitspraak 202106539/1/A3

202106539/1/A3.
Datum uitspraak: 22 maart 2023

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant], wonend te Amsterdam,

appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 16 augustus 2021 in zaak nr. 19/4971 in het geding tussen:

[appellant]

en

het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.

Procesverloop

Bij besluit van 19 januari 2019 heeft het college [appellant] een tijdelijke parkeervergunning verleend.

Bij besluit van 9 augustus 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 16 augustus 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 september 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. M. Zinkhann en mr. S. Levelt, advocaten te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. D.F. Rosebaum, zijn verschenen.

Overwegingen

1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Inleiding

2.       [appellant] heeft een bewonersparkeervergunning aangevraagd voor het adres [locatie] in Amsterdam. Uit de Parkeerverordening 2013 (hierna: de verordening) volgt dat per adres maximaal twee bewonersvergunningen mogen worden verleend, verminderd met het aantal stallingsplaatsen waarover de bewoner van dat adres beschikt of kan beschikken. Volgens het college beschikt [appellant] al over twee stallingsplaatsen in zijn inpandige garage en op de oprit van zijn woning, zodat hij niet voor een vergunning in aanmerking komt. [appellant] heeft toch een tijdelijke parkeervergunning toegekend gekregen, omdat in een zeer korte periode betaald parkeren was ingevoerd.

Aangevallen uitspraak

3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de inpandige garage terecht als stallingsplaats heeft aangemerkt. Daarbij was niet van belang of een bepaald voertuig in de ruimte past, maar slechts wat de bestemming of bedoeling van de ruimte was. Uit de plattegrond en het bestemmingsplan volgt dat de ruimte bestemd was als inpandig gebouwde parkeervoorziening. Dat [appellant] de garage tot berging heeft verbouwd, verandert dit niet, aldus de rechtbank. Daarnaast heeft het college volgens de rechtbank de oprit terecht aangemerkt als stallingsplaats. Dat [appellant] de oprit deels als tuin gebruikte was niet van belang, omdat uit artikel 9, eerste lid, van de verordening blijkt dat bepalend was of de oprit feitelijk als parkeerplaats bedoeld was. Ook uit de erfpachtakte volgt dat een gedeelte van het terrein als parkeerplaats aangelegd, gebruikt en onderhouden diende te worden.    Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat het bestemmingsplan Banne-Buiksloot II niet aan de stallingsplaats in de weg staat, omdat het bestemmingsplan andere belangen beschermt dan die welke aan de orde zijn bij de toepassing van de verordening en parkeren in het bestemmingsplan niet expliciet is verboden.

Beoordeling

CROW en een groen beleid

4.       [appellant] betoogt dat het college toepassing had moeten geven aan de richtlijnen van het Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water- en Wegenbouw en de Verkeerstechniek (hierna: CROW). Uit deze richtlijnen volgt dat een oprit met garage als één parkeerplaats geldt. Verder betoogt [appellant] dat de verplichting de auto op de oprit te parkeren indruist tegen het beleid van de gemeente. Hij heeft zijn tuin naar de wens van de gemeente groen ingericht.

4.1.    Indien niet aan de voorwaarden van de verordening wordt voldaan, moet op grond van artikel 32, eerste lid, de vergunning worden geweigerd. Zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld, heeft dit artikel een dwingendrechtelijk karakter. Nergens in de verordening staat dat het college toepassing moet geven aan de CROW richtlijnen. Uit het dwingendrechtelijk karakter van artikel 32, eerste lid, volgt dat er geen ruimte is voor een belangenafweging. Het beleid van de gemeente om het oppervlak aan groen te vergroten, heeft het college daarom terecht niet meegewogen. Voor weigering van de vergunning is slechts van belang of de oprit en inpandige garage als stallingsplaatsen zijn aan te merken. Het betoog slaagt niet.

De oprit

5.       [appellant] betoogt dat de oprit niet planologisch bestemd is als parkeervoorziening, aangezien zijn oprit als "Tuin-1" is bestemd in het bestemmingsplan. Slechts de bestemming "Tuin-4" staat een parkeervoorziening toe. [appellant] betoogt dat uit paragraaf 6.2.2. van de toelichting op de bestemmingsplanregels volgt dat gebruik dat van een bestemmingsomschrijving afwijkt, als strijdig gebruik moet worden gezien. De erfpachtakte, die voorschrijft dat één parkeerplaats moet worden ingericht, kan hieraan niets afdoen, aldus [appellant]. Dat parkeren in het bestemmingsplan niet uitdrukkelijk is verboden, betekent volgens hem niet dat het is toegestaan. Verder betoogt [appellant] dat het openbaar verkeer de oprit op kan rijden. De oprit is daarom openbaar toegankelijk en voldoet niet aan de definitie van stallingsplaats.

5.1.    Anders dan [appellant] betoogt kan de oprit niet als toegankelijk of openstaand voor het openbaar verkeer worden aangemerkt, omdat de oprit zich op het erf bevindt. [appellant] stelt daarentegen terecht dat de bestemming "Tuin-1" niet expliciet parkeervoorzieningen toelaat. Dit blijkt uit de bestemmingsomschrijving van "Tuin-1" in artikel 12.1 van het bestemmingsplan Banne Buiksloot II. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, is dit op zichzelf bezien onvoldoende voor de conclusie dat parkeren op gronden met deze bestemming niet is toegelaten (zie de uitspraak van de Afdeling van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:339, onder 19.3). Van belang is of uit de planregels en plansystematiek volgt dat een parkeervoorziening op de bestemming "Tuin-1" is toegestaan. De Afdeling is van oordeel dat hier aanknopingspunten zijn voor het standpunt dat de planwetgever op de gronden met de bestemming "Tuin-1" een parkeervoorziening toestaat. Daarover het volgende.

5.2.    [appellant] heeft terecht aangevoerd dat de bestemming "Tuin-4", anders dan de bestemming "Tuin-1", parkeervoorzieningen expliciet toestaat, zoals blijkt uit artikel 15.1 van de planregels. De bestemming "Tuin-4" heeft echter betrekking op tuinen en erven ten behoeve van aangrenzende ligplaatsen, waarvan bij [appellant] geen sprake is. Uit het gegeven dat de oprit van [appellant] niet de bestemming "Tuin-4" heeft gekregen, volgt dus niet dat de planwetgever parkeervoorzieningen op de oprit heeft willen verbieden. Het ontbreken van een dergelijke intentie bij de planwetgever vindt ook steun in de bestemmingsomschrijving van de bestemming "Tuin-3". Bij deze bestemming is net zoals bij de bestemming "Tuin-1" niet expliciet in de bestemmingsomschrijving de mogelijkheid voor een parkeervoorziening opgenomen. Op grond van de bouwregels mogen bij de bestemming "Tuin-3" echter carports worden gebouwd. Hieruit volgt dat de planwetgever vaker parkeervoorzieningen toestaat op gronden met een bestemmingsomschrijving waarin niet expliciet de mogelijkheid voor parkeervoorzieningen is opgenomen. Verder rust op het perceel van [appellant] ook de bestemming "Wonen-11", wat onder meer betekent dat hier inpandig gebouwde parkeervoorzieningen zijn toegestaan. Artikel 29.4 van de planregels regelt dat met vergunning kan worden afgeweken van de gebruiksregels teneinde de inpandige parkeervoorziening te gebruiken als woonruimte, mits op eigen terrein een extra parkeerplaats wordt ingericht. Hieruit volgt dat de planwetgever het mogelijk acht op de oprit van percelen met de bestemming "Wonen-11" een parkeerplaats in te richten. Een verdere aanwijzing voor de mogelijkheid op de oprit een parkeerplaats in te richten volgt bovendien uit de bestemmingsomschrijving van "Tuin-1", onder f. Daar wordt vermeld dat de voor "Tuin-1" aangewezen gronden bestemd zijn voor "overige voorzieningen" ten behoeve van deze bestemming. Gelet op het voorgaande is, anders dan [appellant] betoogt, het college niet afgeweken van de bestemmingsomschrijving van "Tuin-1" door de oprit als stallingsplaats aan te merken. Daarnaast is wat in de erfpachtakte over de oprit is vastgelegd niet van belang, omdat het planologisch is toegestaan de oprit als parkeerplaats te gebruiken. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de oprit bestemd is als stallingsplaats in de zin van de verordening. Het betoog slaagt niet.

De inpandige garage

6.       [appellant] betoogt dat hij de inpandige garage altijd al als berging heeft gebruikt en deze niet als stallingsplaats is aan te merken. [appellant] verwijst naar de bouwtekening van zijn woning waarop "berging/garage" staat genoteerd. Hij verwijst ook naar de bouwtekening van een woning in het aangrenzende Noorderkwartier, de Joke Sietsmastraat, waar alleen "garage" staat. Uit deze verschillende bouwtekeningen volgt volgens [appellant] dat hij de keuze had de ruimte als berging te gebruiken.    [appellant] stelt dat hij de garagedeur heeft vastgezet en geïsoleerd en een voorzetwand heeft gebouwd die aard- en nagelvast is. Aangezien deze verbouwing voor het beleidsvoornemen tot invoering van betaald parkeren heeft plaatsgevonden, is volgens hem de uitzondering zoals die uit de toelichting bij artikel 9, eerste lid, van de verordening blijkt, van toepassing. Verder stelt [appellant] dat in de erfpachtovereenkomst van de woning op de Joke Sietsmastraat staat dat de koper bekend is met het feit dat de parkeerplaats in stand gehouden moet worden. In de erfpachtovereenkomst van zijn eigen woning staat daarentegen niet dat hij geen aanspraak op een parkeervergunning kan maken.

6.1.    Het college betoogt in de schriftelijke uiteenzetting dat [appellant] door zich te beroepen op de uitzondering van de toelichting van artikel 9, eerste lid, van de verordening, een nieuwe grond heeft aangevoerd. Volgens het college had dit eerder aangevoerd moeten worden. Ook na afloop van de beroepstermijn en, als die termijn is gegeven, na afloop van de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kunnen, gelet op artikel 8:58 van de Awb, nieuwe argumenten worden aangevoerd en stukken, ter motivering van een eerdere beroepsgrond, worden ingediend, tenzij dat in strijd is met een goede procesorde. Dat is het geval als die argumenten, gegevens of stukken verwijtbaar zo laat worden ingediend dat de andere partijen worden belemmerd om daarop voldoende te reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor op andere wijze wordt belemmerd. [appellant] heeft al in beroep betoogd dat de garage niet als garage kan worden gebruikt door de verbouwing. Het in hoger beroep hierover aangevoerde is een nader argument ter onderbouwing van dit standpunt. De Afdeling ziet geen reden dit argument niet in de beoordeling te betrekken.

6.2.    Een stallingsplaats is volgens artikel 1, aanhef en onder hh, van de verordening een plaats, juridisch, feitelijk of planologisch bestemd of bedoeld om motorvoertuigen te stallen, gelegen buiten de openbare weg en niet voor het openbaar verkeer openstaand of toegankelijk. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, komt bij de vraag of sprake is van een stallingsplaats doorslaggevende betekenis toe aan de bestemming of bedoeling van de ruimte en niet aan de maatvoering of het oppervlak dat daarvoor feitelijk beschikbaar is (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 7 september 2011 ECLI:NL:RVS:2011:BR6935, onder 2.3.1). Voor weigering van een vergunning op grond van artikel 32, eerste lid, van de verordening is niet relevant of in de erfpachtovereenkomst is opgenomen dat [appellant] geen aanspraak kan maken op een parkeervergunning. Bepalend is of de inpandige garage aan te merken is als stallingsplaats als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder hh, van de verordening. Dat in de erfpachtovereenkomst van het adres op de Joke Sietsmastraat wel nadrukkelijk is opgenomen dat de koper geen aanspraak op een parkeervergunning kan maken, doet hier niet aan af.

6.3.    Op grond van de bouwtekening behorende bij de bouwvergunning mocht [appellant] in de inpandige garage zowel een garage als berging bouwen. Ter zitting heeft [appellant] toegelicht dat hij de ruimte meteen als berging in gebruik heeft genomen toen het huis in 1998 opgeleverd werd. In de jaren hierna heeft hij de ruimte geïsoleerd, een gipsplaat aangebracht en een voorzetwand geplaatst die vast is gemaakt aan de vloer en het plafond. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, volgt uit artikel 9, vierde lid, van de verordening dat voor de aanvraag van een bewonersvergunning het niet alleen gaat om stallingsplaatsen waar [appellant] over beschikt, maar ook om stallingsplaatsen waarover hij kan beschikken. [appellant] had over een stallingsplaats kunnen beschikken. Bovendien staat in de toelichting bij artikel 9, eerste lid, van de verordening dat wanneer een stallingsplaats voor andere doeleinden wordt gebruikt, dit voor risico van de bewoner komt.

6.4.    Uit de toelichting bij artikel 9, eerste lid, van de verordening volgt echter dat wanneer een stallingsplaats, voordat een beleidsvoornemen tot invoering van betaald parkeren is vrijgegeven, aard- en nagelvast is verbouwd en redelijkerwijs niet meer als stallingsplaats bruikbaar is, de stallingsplaats niet afgetrokken wordt van het aantal parkeervergunningen waarop een bewoner in beginsel recht heeft. De verordening en het vigerende bestemmingsplan zijn in 2013 in werking getreden. Zoals hiervoor onder 6.3 overwogen heeft [appellant] bij de oplevering van het huis in 1998 de ruimte meteen als berging gebruikt en meerdere bouwkundige voorzieningen aangebracht. De verbouwing had al lange tijd plaatsgevonden voordat een beleidsvoornemen tot invoering van betaald parkeren werd bekendgemaakt. Het college heeft niet duidelijk gemaakt waarom zich in dit geval niet de in de toelichting bij artikel 9, eerste lid, genoemde uitzondering voordoet. Het betoog slaagt.

7.       Nu het betoog van [appellant] over zijn inpandige garage slaagt, behoeft hetgeen hij over de hardheidsclausule heeft aangevoerd geen bespreking.

Conclusie

8.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd.

9.       Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van het college van 9 augustus 2019 gegrond verklaren en dat besluit vanwege strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigen. Het college moet een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant] nemen. De Afdeling zal daarvoor een termijn stellen. In dat besluit moet het college duidelijk maken of met de verbouwing van de inpandige garage voldaan is aan de uitzondering zoals bepaald in de toelichting bij artikel 9, eerste lid, van de verordening. Het college zal daarvoor het nodige onderzoek ter plaatse moeten doen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.

10.     Het college moet de proceskosten vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart het hoger beroep gegrond;

II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 16 augustus 2021 in zaak nr. 19/4971;

III.      verklaart het beroep gegrond;

IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 9 augustus 2019;

V.      draagt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam op om binnen 6 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;

VI.     bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;

VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.348,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 451,00 vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.

w.g. Wissels
lid van de enkelvoudige kamer

w.g. Klein
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 22 maart 2023

176-1013

BIJLAGE Wettelijk kader

Parkeerverordening 2013

Artikel 1. Begripsomschrijvingen

[…]

hh. stallingsplaats: plaats, juridisch, feitelijk of planologisch bestemd of bedoeld om motorvoertuigen te stallen, gelegen buiten de openbare weg en niet voor het openbaar verkeer openstaand of toegankelijk.

Artikel 9. De bewonersvergunning

1.       Het college kan een bewonersvergunning verlenen aan de houder van een motorvoertuig die bewoner is van een adres, gelegen in een vergunninggebied en een bewoner van dat adres niet beschikt of niet kan beschikken over een stallingsplaats en/of een belanghebbendenparkeerplaats binnen de gemeente Amsterdam.

2.       Het college kan in nadere regels bepalen dat per adres nul, één of twee bewonersvergunningen kunnen worden verleend. Op de adressen waar twee bewonersvergunningen kunnen worden verleend, geldt als voorwaarde voor het verlenen van een tweede bewonersvergunning dat de bewoner of bewoners van dat adres houder zijn van ten minste twee motorvoertuigen.

3.       Het college kan in nadere regels bepalen dat in vergunninggebieden buiten de Ring A-10 en in de vergunninggebieden in stadsdeel Noord per adres maximaal drie parkeervergunningen kunnen worden verleend, indien de parkeerdruk het toelaat en de bewoner of bewoners van dat adres houder zijn van ten minste drie motorvoertuigen.

4.       Indien binnen een vergunninggebied twee bewonersvergunningen per adres kunnen worden verleend, wordt het aantal stallingsplaatsen en belanghebbendenparkeerplaatsen waar bewoners of een bewoner van dat adres over beschikken of kunnen beschikken afgetrokken van het maximum aantal te verlenen bewonersvergunningen per adres.

5.       Het college kan in nadere regels bepalen dat het maximum aantal te verlenen bewonersvergunningen wordt verminderd met het aantal op hetzelfde adres verleende bedrijfsvergunningen en milieuparkeervergunningen voor bedrijven.

6.       Het aantal te verlenen bewonersvergunningen wordt verminderd met het aantal op hetzelfde adres verleende milieuparkeervergunningen voor bewoners.

Artikel 32. Weigeringsgronden

1.       Een vergunning wordt geweigerd indien niet wordt voldaan aan de voorwaarden, gesteld bij of krachtens deze verordening.

[…]

Banne Buiksloot II

Hoofdstuk 2. Bestemmingsregels

Artikel 12. Tuin-1

12.1 Bestemmingsomschrijving

De voor 'Tuin - 1' aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. tuinen en erven met bijbehorende al dan niet openbare voetpaden;

b. ter plaatse van het aanduidingsvlak met de aanduiding 'specifieke vorm van tuin' is een berging

toegestaan;

c. ter plaatse van het aanduidingsvlak met de aanduiding 'parkeergarage' is een ondergrondse

parkeergarage toegestaan;

met de daarbij behorende

d. groenvoorzieningen;

e. water;

f. en overige voorzieningen ten behoeve van deze bestemming.

12.2 Bouwregels

Op en onder de in lid 12.1 genoemde gronden mag uitsluitend worden gebouwd ten dienste van de

bestemming, met in achtneming van de volgende bepalingen:

a. met uitzondering van de gronden ter plaatse van het aanduidingsvlak met de aanduiding

'parkeergarage' en met de aanduiding 'specifieke vorm van tuin', mogen er slechts bouwwerken,

geen gebouwen zijnde, gebouwd worden;

b. de bouwhoogte voor erfafscheidingen mag niet meer dan 1 meter bedragen;

c. de bouwhoogte van overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde mag niet meer dan 3 meter

bedragen

d. voor woningen gelegen aan de Berend Boeijingstraat, Willem Noorlanderkade en op de adressen

Diopter 198 t/m 248 mag op het zij-erf een tuinmuur worden opgericht van 2 meter, mits de

aanliggende bestemming Verkeer is, zoals bedoeld in artikel 17 van deze regels.

[…]

Artikel 15. Tuin-4

15.1 Bestemmingsomschrijving

a. tuinen en erven ten behoeve van de aangrenzende ligplaatsen voor woonschepen inclusief

bijbehorende steigers en loopplanken;

met de daarbij behorende

b. bergingen;

c. parkeervoorzieningen;

d. toegangspaden;

e. water;

f. en overige voorzieningen ten behoeve van deze bestemming.

15.2 Bouwregels

Op en onder de in lid 15.1 genoemde gronden mag uitsluitend worden gebouwd ten dienste van de

bestemming, met in achtneming van de volgende bepalingen:

a. het maximum oppervlakte voor bergingen en gebouwde parkeervoorzieningen per tuin mag

gezamenlijk niet meer dan 30 m2 bedragen;

b. de maximum bouwhoogte voor bergingen en gebouwde parkeervoorzieningen mag niet meer dan 3

meter bedragen;

c. de maximum bouwhoogte voor erfafscheidingen mag niet meer dan 2 meter bedragen;

d. de maximum bouwhoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, mag niet meer dan 3 meter

bedragen.

[…]

Toelichting Banne Buiksloot II

Hoofdstuk 6 Juridische planbeschrijving

6.2.2 Bestemmingsregels

[…]

Specifieke gebruiksregels

Bij enkele bestemmingen is een bepaling opgenomen die bepaald gebruik van gronden en gebouwen verbiedt. Het algemene gebruiksverbod, dat inhoudt dat er sprake is van strijdigheid met de bestemmingsbepaling. Een bestemming bevat een op die bestemming afgestemd aantal specifieke genoemde gebruiksverboden. Om onduidelijkheden te voorkomen is er een zo breed en volledig mogelijke wijze van het woord 'gebruiken' opgenomen. Onder gebruiken wordt tevens verstaan: 'laten gebruiken' of 'in gebruik geven'. In deze bepaling is aangegeven wat in ieder geval onder strijdig gebruik moet worden verstaan. Dit houdt in dat het niet een volledige opsomming is. Ook ander gebruik, dat van een bestemmingsomschrijving afwijkt, moet als strijdig gebruik worden getypeerd. De bepaling beperkt zich uitdrukkelijk tot dat gebruik dat in ieder geval strijdig is.