Uitspraak 202101312/1/R3

202101312/1/R3.
Datum uitspraak: 31 augustus 2022

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1.       [appellante sub 1], gevestigd te [plaats],

2.       [appellante sub 2], gevestigd te [plaats], en anderen,

3.       [appellant sub 3], wonend te [woonplaats],

4.       [appellant sub 4], wonend te [woonplaats],

appellanten,

en

1.       provinciale staten van Overijssel,

2.       het algemeen bestuur van het Waterschap Drents Overijsselse Delta,

verweerders.

Procesverloop

Bij besluit van 2 november 2020 heeft het dagelijks bestuur van het waterschap vergunning verleend aan de provincie Overijssel voor aanpassingen in het watersysteem voor het inrichtingsplan De Wieden.

Bij besluit van 15 november 2020 heeft het algemeen bestuur van het waterschap het peilbesluit voor drie deelgebieden De Wieden (Muggenbeet, Verbinding Wieden-Vollenhovermeer, Duinweg Leeuwte) vastgesteld.

Bij besluit van 17 december 2020 heeft het college van gedeputeerde staten vergunning verleend aan Vereniging Natuurmonumenten voor het ontgronden van de ontginningsoppervlakten ten behoeve van het graven van petgaten.

Bij besluit van 17 december 2020 heeft het college van gedeputeerde staten aan de provincie Overijssel vergunning verleend voor het ontgronden van ontginningsoppervlakten.

Bij besluit van 9 december 2020 hebben provinciale staten het inpassingsplan "De Wieden" (hierna: het PIP) vastgesteld.

Deze besluiten zijn gecoördineerd voorbereid en bekendgemaakt met toepassing van de artikelen 3.32 en 3.33 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro).

Tegen het besluit tot vaststelling van het PIP hebben [appellante sub 1], [appellante sub 2] en anderen, [appellant sub 3] en [appellant sub 4] beroep ingesteld. [appellant sub 4] heeft ook beroep ingesteld tegen het peilbesluit.

Provinciale staten en het algemeen bestuur van het waterschap hebben gezamenlijk een verweerschrift ingediend.

[appellante sub 1], [appellante sub 2] en anderen, [appellant sub 3] en [appellant sub 4] hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 31 mei 2022, waar [appellante sub 1] en [appellante sub 2] en anderen, allen bijgestaan door mr. J.T. Fulller, advocaat te Zwolle, [appellant sub 3], bijgestaan door mr. K.M. Weinans, advocaat te Zwolle, [appellant sub 4], provinciale staten, vertegenwoordigd door mr. V.A. Textor, advocaat te Arnhem, B.P. Zijlstra, G.J. Dam, A. Lassche en R. Orie, en het algemeen bestuur van het waterschap, vertegenwoordigd door mr. V.A. Textor en I.M. Hamel, zijn verschenen.

Provinciale staten hebben op de zitting een nader stuk overgelegd. Partijen hebben aangegeven hier geen bezwaar tegen te hebben.

Overwegingen

Inleiding

Het PIP en de daarmee gecoördineerd voorbereide besluiten

1.       In deze uitspraak staat het inpassingsplan centraal, omdat de beroepen zich daartegen richten. [appellant sub 4] heeft ook beroep ingesteld tegen het peilbesluit. Ter onderbouwing van het beroep tegen het peilbesluit heeft hij echter geen zelfstandige beroepsgronden ingediend, maar verwijst hij naar zijn beroepsgronden tegen het PIP. De beroepen richten zich niet tegen de overige gecoördineerd voorbereide besluiten.

2.       Met het PIP en de daarmee gecoördineerd voorbereide besluiten wordt voorzien in interne en externe maatregelen in het kader van het beheer en herstel van de deelgebieden "Muggenbeet", "Verbinding Wieden-Vollenhovermeer" en "Duinweg Leeuwte" van het Natura 2000-gebied "De Wieden".

Voor het plangebied, dat deel uitmaakt van Natura 2000-gebied "De Wieden", zijn in het beheerplan "De Wieden" en "Weerribben", vastgesteld op 30 mei 2017 en gedeeltelijk herzien op 7 april 2020, verschillende maatregelen beschreven die nodig zijn om de instandhoudingsdoelstellingen voor dit Natura 2000-gebied te behalen. Met het PIP en de daarmee gecoördineerd voorbereide besluiten wordt voorzien in een deel van deze maatregelen, zoals bijvoorbeeld het versterken van het kraggenlandschap.

Appellanten

3.       [appellante sub 1], [appellante sub 2] en anderen, [appellant sub 3] en [appellant sub 4] hebben allen gronden in (de omgeving van) het plangebied in eigendom. Zij kunnen zich niet verenigen met het PIP en/of het peilbesluit. Daarom hebben zij beroep ingesteld.

Toetsingskaders

Inpassingsplan

4.       Bij de vaststelling van een inpassingsplan moeten provinciale staten bestemmingen aanwijzen en regels geven die zij uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig achten. Provinciale staten hebben daarbij beleidsruimte en moeten de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het inpassingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.

Peilbesluit

5.       Artikel 5.2 van de Waterwet luidt:

"1. Een beheerder is verplicht voor daartoe aan te wijzen oppervlaktewater- of grondwaterlichamen onder zijn beheer één of meer peilbesluiten vast te stellen.

2. In een peilbesluit worden waterstanden of bandbreedten waarbinnen waterstanden kunnen variëren vastgesteld, die gedurende daarbij aangegeven perioden zoveel mogelijk worden gehandhaafd.

[…]."

Artikel 4.5.2  van de Omgevingsverordening Overijssel luidt: "Het algemeen bestuur stelt een of meer peilbesluiten vast voor de oppervlaktewateren in de gebieden die zijn  aangegeven op de kaart Waterkeringen en peilbesluiten."

Bij het vaststellen van een peilbesluit als bedoeld in deze bepalingen komt het bevoegd gezag beoordelingsruimte toe (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 27 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7469.)

De beroepen

Het beroep van [appellant sub 4]

6.       [appellant sub 4] woont in Sint Jansklooster op ongeveer 5 km van het plangebied. Hij is eigenaar van het perceel, kadastraal bekend gemeente Vollenhove, sectie K, nummer 1067, dat in het plangebied ligt. Dit perceel ligt in het gedeelte dat in het PIP wordt aangeduid als deelgebied "Duinweg Leeuwte". [appellant sub 4] heeft verder vier stroken grond in eigendom die buiten het plangebied liggen. Deze gronden liggen nabij de N762, N331 en N334. [appellant sub 4] is het niet eens met het wijzigen van de inrichting van deelgebied "Duinweg Leeuwte", omdat dit volgens hem een negatief effect zal hebben op de weidevogelsoorten die nu in het gebied "Duinweg Leeuwte" voorkomen.

Ontvankelijkheid

7.       [appellant sub 4] betoogt dat provinciale staten en het algemeen bestuur van het waterschap zich ten onrechte op het standpunt hebben gesteld dat de door hem ingediende zienswijze buiten de zienswijzentermijn is ingediend en de termijnoverschrijding niet verschoonbaar is. Volgens [appellant sub 4] hebben provinciale staten hieraan ten onrechte de conclusie verbonden dat zijn zienswijze niet-ontvankelijk is.

7.1.    De Afdeling stelt vast dat provinciale staten en het algemeen bestuur van het waterschap inhoudelijk zijn ingegaan op de zienswijze van [appellant sub 4]. Vast staat ook dat [appellant sub 4] ontvankelijk is in zijn beroep. Hij is dus niet in zijn belangen geschaad door de niet-ontvankelijkverklaring van zijn zienswijze. Daarom kan in het midden worden gelaten of deze niet-ontvankelijkverklaring terecht was.

Aantasting weidevogelgebied

8.       Volgens [appellant sub 4] wordt het deelgebied "Duinweg Leeuwte" ten onrechte ingericht voor de niet in dit deelgebied voorkomende soorten Zwarte stern, Bruine kiekendief en Porseleinhoen. Hij wijst erop dat daarmee een van de belangrijkste weidevogelgebieden verloren zal gaan, zoals in paragraaf 7.3.1 van het "MER De Wieden - Deel B Deelgebied Duinweg Leeuwte" wordt bevestigd. Dit is volgens hem in strijd met de Vogel- en Habitatrichtlijn. Hij betoogt dat provinciale staten ten onrechte geen rekening hebben gehouden met het maatschappelijk belang bij het behoud van het weidevogelgebied.

[appellant sub 4] betoogt verder dat niet is onderbouwd dat het gebied dat wordt omgevormd voor de moerasvogelsoorten hiervoor het meest geschikt is. Het gebied is volgens hem niet geschikt als broedplaats voor de Zwarte stern, omdat deze soort broedt aan de randen van de grote open wateren en deelgebied "Duinweg Leeuwte" op een afstand van ongeveer 2 km van open water is gelegen. Voor zover provinciale staten stellen dat de locatiekeuze in het beheerplan is gemaakt, betoogt [appellant sub 4] dat dit niet klopt, nu uit het beheerplan kan worden afgeleid dat de exacte locatie nog moet worden bepaald. Provinciale staten hadden daarom moeten ingaan op het door hem aangedragen alternatief om het oostelijke deel van het deelgebied "Duinweg Leeuwte" in te richten voor de soorten Zwarte stern, Bruine kiekendief en Porseleinhoen.

8.1.    De Afdeling overweegt dat [appellant sub 4] zich beroept op bepalingen uit de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb), waarin de Vogel- en Habitatrichtlijn is geïmplementeerd, en die strekken tot bescherming van soorten en natuurgebieden.

8.2.    Natura 2000-gebied "De Wieden" is op 25 november 2013 door de toenmalige staatssecretaris van Economische Zaken aangewezen als Natura 2000-gebied op grond van artikel 2.1 van de Wnb (voorheen artikel 10a van de Natuurbeschermingswet). Volgens artikel 2 van dat besluit is het gebied aangewezen voor onder andere de vogelsoorten Bruine kiekendief, Porseleinhoen en Zwarte stern.

8.3.    Op 7 april 2020 is het beheerplan voor "De Wieden en Weerribben" definitief, gewijzigd, vastgesteld. In paragraaf 3.4.3 van het beheerplan is een aantal knelpunten voor het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen benoemd. In paragraaf 6.1 van het beheerplan zijn de PAS-maatregelen beschreven en in paragraaf 6.2 de niet-PAS-maatregelen. Uit paragraaf 6.1.4 van het beheerplan volgt dat voor o.a. de Porseleinhoen geen PAS-maatregelen hoeven te worden getroffen. De Bruine kiekendief en Zwarte stern kunnen wel gevoelig zijn voor stikstofdepositie, maar de conclusie in paragraaf 6.1.4 van het beheerplan is dat er geen extra PAS-maatregelen nodig zijn. Wat betreft de niet-PAS-maatregelen, is voor de Bruine kiekendief uitbreiding van het broedgebied met 20 ha inundatieriet en 100-200 ha foerageergebied noodzakelijk. De uitbreiding met 100-200 ha vochtige en deels ruige, kruidenrijke vegetaties als foerageergebied wordt o.a. gerealiseerd in "Duinweg Leeuwte" (22 ha). Voor de Porseleinhoen moet op grond van het beheerplan ook een geschikt leefgebied worden gerealiseerd in het geschikt te maken "Duinweg Leeuwte" (6 ha plas-dras, overgang naar droger gebied). Voor de Zwarte stern moet voor 17 broedparen biotoop  worden gerealiseerd. Daarvoor dient in o.a. "Duinweg Leeuwte" een areaal kruidenrijke vegetaties en lage helofyten te worden gerealiseerd (22 ha).

8.4.    Bijlage 12 bij het beheerplan bevat kaarten met betrekking tot de niet-PAS-maatregelen. Op kaart 12.A "Uitbreiding oppervlakte (leef)gebied instandhoudingsdoelen Natura 2000

- moerasvogels, grote vuurvlinder (betreft niet-PAS maatregelen)

- habitattype blauwgraslanden (betreft PAS- en niet-PAS maatrelen)"

zijn een aantal stroken grond van deelgebied 10 aangeduid als "Uitwerkingsgebied ontwikkelopgave Natura 2000" met maatregel "Nog te onderzoeken" en de rest als "Bestaande natuur". Op kaart 12.B "Uitwerkingsgebieden N2000 met een opgave vanuit het beheerplan N2000 Wieden Weerribben" zijn een aantal stroken grond van deelgebied 10 "Duinweg Leeuwte" aangeduid als "Inrichten en gewijzigd beheer" en de rest als "bestaande natuur". Gelet op kaart 12.B is in het beheerplan de keuze gemaakt dat deelgebied 10 "Duinweg Leeuwte" moet worden aangepast.

8.5.    De maatregelen uit het beheerplan zijn uitgewerkt in het inrichtingsplan. In paragraaf 3.3 zijn de knelpunten voor het deelgebied "Duinweg Leeuwte" beschreven en hierin staat dat het doel voor de Zwarte stern is het realiseren van 22 ha foerageergebied in zowel Duinweg Leeuwte als de verbindingszone naar Vollenhovermeer. Voor de Bruine kiekendief dient in "Duinweg Leeuwte" 22 ha foerageergebied te worden aangelegd en voor de Porseleinhoen dient minimaal 6 ha geschikt leefgebied te worden aangelegd. In paragaaf 5.2 zijn de maatregelen voor het deelgebied "Duinweg Leeuwte" beschreven en in paragraaf 6 is bekeken of de maatregelen doeltreffend zijn. In paragraaf 7.2 is geverifieerd of de instandhoudingsdoelstellingen voor deelgebied "Duinweg Leeuwte" met het PIP worden behaald.

8.6.    De Afdeling overweegt dat wat [appellant sub 4] heeft aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het deelgebied "Duinweg Leeuwte" ten onrechte wordt ingericht voor de soorten Zwarte stern, Bruine kiekendief en Porseleinhoen. Met betrekking tot het betoog van [appellant sub 4] dat met de maatregelen ten onrechte de habitat van de aanwezige weidevogels zal worden aangetast, is van belang dat de Habitatrichtlijn en de Wnb gericht zijn op het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen van de habitattypen en leefgebieden van soorten waarvoor het Natura 2000-gebied is aangewezen. Het Natura 2000-gebied De Wieden is niet aangewezen voor de door [appellant sub 4] bedoelde vogelsoorten. De Afdeling is verder van oordeel dat provinciale staten voldoende hebben onderbouwd dat het gebied dat wordt omgevormd hiervoor het meest geschikt is. Voor zover [appellant sub 4] stelt dat dit gebied niet geschikt is als broedplaats voor de Zwarte stern, is van belang dat in het beheerplan staat dat de doelstelling voor de Zwarte stern is dat er foerageergebied voor deze soort wordt gecreëerd.

Het betoog van [appellant sub 4] dat de locatiekeuze nog niet was gemaakt in het beheerplan kan verder niet slagen, omdat deelgebied 10 volgens kaart 12.B bij het beheerplan de aanduiding "Inrichten en gewijzigd beheer" had. Provinciale staten hebben in de zienswijzennota echter ook toegelicht dat de nu gekozen locatie - in tegenstelling tot het door [appellant sub 4] voorgestelde oostelijke deel van het deelgebied "Duinweg Leeuwte" - als moerasrandzone het meest geschikt is voor de soorten Zwarte stern, Bruine kiekendief en Porseleinhoen, omdat op de nu gekozen locatie eenvoudig het watersysteem te beïnvloeden is en het beoogde beheer uitgevoerd kan worden. Daarbij ligt het maaiveld hier hoger, waardoor er ook drogere delen ontstaan. De Afdeling is van oordeel dat provinciale staten het door [appellant sub 4] voorgestelde alternatief bij de vaststelling van het plan hebben afgewogen en toereikend hebben gemotiveerd waarom niet voor dat alternatief is gekozen.

De betogen slagen niet.

Passende beoordeling

9.       [appellant sub 4] betoogt dat het niet geloofwaardig is dat door de graaf- en verplaatswerkzaamheden van 126.000 m2 grond geen stikstofdepositie zal vrijkomen. Omdat ongeveer 82.000 m2 grond buiten het plangebied zal moeten worden afgezet, zullen er ongeveer 20.000 vrachtwagenbewegingen zijn. Gelet hierop zal volgens hem stikstofdepositie vrijkomen.

Ook wijst [appellant sub 4] erop dat grote hoeveelheden koolstofdioxide vrijkomen door veenoxidatie en de werkzaamheden in het gebied. Voor zover provinciale staten in dat verband stellen dat de graaf- en verplaatswerkzaamheden later worden uitgewerkt, betoogt [appellant sub 4] dat in zoverre sprake is van een onzorgvuldig besluit.

9.1.    Artikel 2.7, eerste lid, van de Wnb luidt: "Een bestuursorgaan stelt een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vast indien is voldaan aan artikel 2.8."

Artikel 2.8, eerste lid, van de Wnb luidt:

"Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor het gebied."

10.     De maatregelen zijn gericht op een aantal habitattypen en leefgebieden van soorten waarvoor het Natura 2000-gebied "De Wieden" is aangewezen; zie bijvoorbeeld paragrafen 3, 5, 6.2.1 en 6.2.2 van het inrichtingsplan. Omdat het inpassingsplan en het peilbesluit zijn gericht op het doel de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied te behouden en daartoe voorzien in de in paragraaf 5 van het inrichtingsplan beschreven maatregelen, is naar het oordeel van de Afdeling sprake van plannen die nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied. In dat geval brengt het bepaalde in artikel 2.7, eerste lid, en 2.8, eerste lid, van de Wnb met zich dat het maken van een passende beoordeling van de gevolgen van het inpassingsplan en het peilbesluit voor het Natura 2000-gebied niet verplicht is.

Het betoog slaagt niet.

Ontheffing Wnb nodig?

11.     [appellant sub 4] betoogt dat een ontheffing op grond van de Wnb had moeten worden verleend. Voor zover provinciale staten stellen dat de verbodsbepalingen van artikel 3.5 en 3.10 niet van toepassing zijn op handelingen die in het kader van instandhoudingsmaatregelen worden uitgevoerd, betoogt [appellant sub 4] dat er geen sprake is van instandhoudingsmaatregelen. Volgens hem kan het vergraven van tienduizenden kubieke meter grond en het realiseren van een oppervlaktewater niet worden gekwalificeerd als instandhouding, omdat hiermee de in het gebied voorkomende natuurlijke habitats en soorten worden aangetast.

11.1.  Artikel 2.2 van de Wnb luidt:

"1. Gedeputeerde staten dragen ervoor zorg dat in hun provincie instandhoudingsmaatregelen als bedoeld in de artikelen 3, eerste lid en tweede lid, onderdelen b, c, en d, en 4, eerste lid, eerste volzin, en tweede lid, van de Vogelrichtlijn en artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn worden getroffen die nodig zijn voor Natura 2000-gebieden, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor de onderscheiden gebieden.

2. Gedeputeerde staten dragen ervoor zorg dat in hun provincie passende maatregelen als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn worden getroffen die nodig zijn voor Natura 2000-gebieden, gelet op de instandhoudingsdoelstelling voor de onderscheiden gebieden."

Artikel 3.8 van de Wnb luidt:

"[…]

7. De verboden, bedoeld in de artikelen 3.5 en 3.6, tweede lid, zijn niet van toepassing op:

a. handelingen ter uitvoering van een instandhoudingsmaatregel of een passende maatregel als bedoeld in artikel 2.2, en

[…]."

11.2.  De Afdeling overweegt dat sprake is van handelingen ter uitvoering van een instandhoudingsmaatregel of een passende maatregel. De maatregelen zijn namelijk gericht op het maken/uitbreiden van een leefgebied voor de eerdergenoemde moerasvogels. Gelet op artikel 3.8, zevende lid, onder a, van de Wnb zijn de verboden als bedoeld in de artikelen 3.5 en 3.6, tweede lid, van de Wnb niet van toepassing. In wat [appellant sub 4] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het PIP niet uitvoerbaar is.

Het betoog slaagt niet.

Relativiteitsvereiste

12.     [appellant sub 4] heeft in de stukken en ter zitting verklaard dat hij voor het agrarische natuurbeheer van zijn strook grond in het plangebied van het PIP een subsidie ontvangt van de Unie van Bosgroepen. Omdat de beroepsgronden van [appellant sub 4] niet slagen, laat de Afdeling in het midden of aan hem het relativiteitsvereiste kan worden tegengeworpen.

Conclusie

13.     Het beroep van [appellant sub 4] is ongegrond.

Het beroep van [appellante sub 2] en anderen

14.     [appellante sub 2] en anderen vormen een groep appellanten die in meerderheid een agrarisch bedrijf hebben in de nabijheid van het plangebied van het PIP. Twee van hen - [appellante sub 1] en [appellante sub 2] - hebben een agrarisch bedrijf dat gedeeltelijk in het plangebied van het PIP ligt. [appellante sub 1] exploiteert een melkveehouderij aan de [locatie 1] te Blokzijl. Deze locatie ligt in deelgebied "Muggenbeet". Om het vee te kunnen weiden en voeren heeft [appellante sub 1] een huiskavel van in totaal 30 ha grasland, waaraan in het PIP de bestemming "Natuur" is toegekend. [appellante sub 2] heeft een aantal veldkavels die verspreid zijn gelegen binnen de grenzen van het plangebied.

[appellante sub 2] en anderen zijn van mening dat hun bedrijven door het PIP worden ingesloten door natuurgebied, waardoor deze bedrijven vanuit agrarisch oogpunt minder aantrekkelijk worden, omdat er geen groei- en ontwikkelingsmogelijkheden meer zullen zijn. Zij vrezen voor de toekomst van hun bedrijven, omdat het gebied minder aantrekkelijk wordt als landbouwgebied.

Inspraak

15.     [appellante sub 2] en anderen betogen dat zij onvoldoende zijn betrokken bij de totstandkoming van het PIP. Als grondeigenaren en bedrijven in en rond het plangebied vinden zij dat zij onvoldoende inspraak hebben gehad in de keuze voor de begrenzing van het plangebied en de maatregelen die worden ingezet om de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied "De Wieden" te bereiken.

15.1.  Provinciale staten stellen dat [appellante sub 2] en anderen gelegenheid hebben gehad om in te spreken. Er zijn verschillende meedenksessies en informatie-avonden gehouden en ook verschillende keukentafelgesprekken gevoerd. Dit is gebeurd om binnen de kaders van het beheerplan een plan te ontwikkelen waar draagvlak voor is. Van 16 oktober 2018 tot en met 26 november 2018 heeft een voorontwerp-inpassingsplan ter visie gelegen en heeft een ieder een inspraakreactie kunnen geven. Provinciale staten wijzen erop dat naar aanleiding daarvan een inspraaknota is opgesteld die is bijgevoegd als bijlage 15 bij de plantoelichting. Enkele inspraakreacties hebben geleid tot aanpassingen, zo stellen provinciale staten.

15.2.  De Afdeling overweegt dat het bieden van inspraak voorafgaand aan de terinzagelegging van het ontwerp-inpassingsplan geen onderdeel uitmaakt van de in de Wro en het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) geregelde planprocedure. Het niet bieden van inspraak in die eerdere fase - wat daar verder ook van zij -  heeft daarom geen gevolgen voor de rechtmatigheid van het besluit tot vaststelling van het inpassingsplan. De in de Wro en het Bro geregelde bestemmingsplanprocedure  begint met de terinzagelegging van een ontwerpplan. [appellante sub 2] en anderen hebben over het ontwerpplan een zienswijze naar voren kunnen brengen en zij hebben van deze mogelijkheid ook gebruik gemaakt. Dat het indienen van een zienswijze uiteindelijk niet heeft geleid tot het door [appellante sub 2] en anderen gewenste resultaat, laat onverlet dat de planprocedure juist is doorlopen.

Het betoog slaagt niet.

Ontbreken van draagvlak

16.     [appellante sub 2] en anderen betogen dat er onder hen geen draagvlak is voor het PIP.

16.1.  De Afdeling overweegt dat het ontbreken van maatschappelijk draagvlak niet betekent dat een plan niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De enkele omstandigheid dat in dit geval draagvlak voor de met het PIP te nemen maatregelen ontbreekt onder agrariërs uit de omgeving, kan daarom geen dragend argument zijn voor het weigeren van planologische medewerking (vergelijk de uitspraken van 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4209, en 27 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1702).

Het betoog slaagt niet.

Locatiekeuze

17.     [appellante sub 2] en anderen betogen dat voor hen niet duidelijk is waarom het plangebied is geprojecteerd in de huidige vorm. De huidige locatie is volgens hen niet logisch en zij vinden het onduidelijk waarom veel landbouwgrond nodig is om de instandhoudingsdoelstellingen voor het Natura 2000-gebied "De Wieden" te behalen.

17.1.  Natura 2000-gebied "De Wieden" is op 25 november 2013 door de toenmalige staatssecretaris van Economische Zaken aangewezen als Natura 2000-gebied op grond van artikel 2.1 van de Wnb (voorheen artikel 10a van de Natuurbeschermingswet). In het aanwijzingsbesluit staan de instandhoudingsdoelstellingen en de begrenzing van het betreffende Natura 2000-gebied. Bij uitspraak van de Afdeling van 28 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:164, is het besluit van de staatssecretaris van 25 november 2013 vernietigd, voor zover daarbij enkele percelen ten zuiden van Zuidveen en ten zuidwesten van Wanneperveen zijn aangewezen. Voor het overige is het aanwijzingsbesluit in stand gebleven. Naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 28 januari 2015 is de begrenzing van het Habitatrichtlijngebied door de toenmalige staatssecretaris van Economische Zaken bij besluit van 9 februari 2015 gewijzigd .

17.2.  Op 7 april 2020 is het beheerplan voor "De Wieden en Weerribben" definitief, gewijzigd, vastgesteld. In het beheerplan is per aangewezen habitattype en per aangewezen soort beoordeeld welke maatregelen moeten worden getroffen om de instandhoudingsdoelstellingen zoals genoemd in het aanwijzingsbesluit te kunnen behalen. Daarbij is het gebied beschreven en is ingegaan op de benodigde omstandigheden om de instandhoudingsdoelstellingen te kunnen behalen. Uit het beheerplan volgt dat in deelgebied "Muggenbeet" in de eerste beheerplanperiode (30 mei 2017 tot en met 30 mei 2023) de volgende maatregelen moeten worden uitgevoerd om achteruitgang van de via het aanwijzingsbesluit beschermde habitattypen en -soorten te voorkomen:

- realisatie van 10 ha blauwgrasland;

- realisatie van 150 ha leefgebied voor de Grote Vuurvlinder;

- realisatie van een verbinding voor de Grote Vuurvlinder tussen Noordmanen en Dwarsgracht/St. Jansklooster;

- realisatie van leef-, broed- en foerageergebied voor moerasbroedvogels, zoals de Roerdomp, Rietzanger, Bruine kiekendief, Kwartelkoning, Porseleinhoen en Zwarte stern (totaal 184 ha).

Uit het beheerplan volgt dat in deelgebied "Verbinding Wieden-Vollenhovermeer" in de eerste beheerplanperiode de volgende maatregelen moeten worden uitgevoerd om achteruitgang van de via het aanwijzingsbesluit beschermde habitattypen en en-soorten te voorkomen:

- realisatie van leef- en broedgebied voor de Grote Karekiet (10 ha);

- realisatie van een natuurverbinding tussen "De Wieden" en het Vollenhovermeer.

Ten slotte volgt uit het beheerplan dat in deelgebied "Duinweg Leeuwte" in de eerste beheerplanperiode de volgende maatregelen moeten worden uitgevoerd om achteruitgang van de via het aanwijzingsbesluit beschermde habitattypen en en-soorten te voorkomen:

- realisatie van leef- en broedgebied voor de Grote Karekiet (10 ha);

- realisatie van leef-, broed- en foerageergebied voor moerasbroedvogels, zoals de Bruine kiekendief, Porseleinhoen en Zwarte stern (totaal 22 ha).

17.3.  De Afdeling overweegt dat in het aanwijzingsbesluit en het beheerplan is bepaald dat maatregelen nodig zijn om verdere achteruitgang van de via het aanwijzingsbesluit beschermde habitattypen en -soorten te voorkomen. In het beheerplan is verder bepaald welke maatregelen nodig zijn en op welke locaties maatregelen genomen moeten worden. Het PIP is een vertaling van de keuzes die zijn gemaakt in het beheerplan. De Afdeling overweegt dat [appellante sub 2] en anderen niets hebben aangevoerd dat aanleiding geeft voor het oordeel dat provinciale staten niet hebben kunnen komen tot een vertaling van het beheerplan in het PIP. Ook hebben zij geen argumenten aangevoerd die aanleiding geven voor het oordeel dat provinciale staten het beheerplan onjuist hebben vertaald in het PIP.

Het betoog slaagt niet.

Hydrologie

18.     [appellante sub 2] en anderen betogen dat het onderzoek "Hydrologisch onderzoek Wieden" van Arcadis van 19 september 2019 (hierna: het hydrologisch onderzoek) onvoldoende inzicht geeft in de te verwachten hydrologische effecten van de maatregelen binnen het plangebied op hun bedrijven. Zij twijfelen aan de juistheid van de conclusie in het hydrologisch onderzoek dat de schade voor de landbouw als gevolg van een hogere gemiddelde grondwaterstand beperkt zal zijn. Ter onderbouwing van hun betoog hebben [appellante sub 2] en anderen een memo overgelegd van Hoes Wateradvies van 11 mei 2022. [appellante sub 2] en anderen betwijfelen of de huidige waterhuishoudkundige situatie juist in kaart is gebracht vanwege het ontbreken van een nulmeting. Zij wijzen erop dat in het hydrologisch onderzoek staat dat het gebruikte grondwatermodel slechts een indicatie geeft van het effect van een peilverhoging op de grondwaterstanden en zij betwijfelen of er voldoende peilbuizen zijn geplaatst om in de toekomst de daadwerkelijke schade te kunnen bepalen. Volgens [appellante sub 2] en anderen zijn er locaties waar een risico op schade is, terwijl er op de betreffende locaties geen peilbuis is geplaatst.

[appellante sub 2] en anderen betogen verder dat in het hydrologisch onderzoek ten onrechte niet is onderzocht in hoeverre het verhogen van het streefpeil leidt tot extra problemen bij extreme weersomstandigheden. Volgens hen zal bebouwing bij hevige regenval - vaker dan nu het geval is - onder water komen te staan.

Ook voeren zij aan dat in het hydrologisch onderzoek ten onrechte niet is onderzocht wat het effect is van verbreding van het Ettenlandsch Kanaal met 25 m op de grondwaterstanden in de omgeving.

[appellante sub 2] en anderen twijfelen verder aan de juistheid van de conclusie in het hydrologisch onderzoek dat grondwateroverlast op het perceel [locatie 1] van [appellante sub 1] gemitigeerd kan worden door het treffen van maatregelen.

18.1.  Provinciale staten stellen zich op het standpunt dat een grondwatermodel is ontwikkeld dat betrouwbare inzichten oplevert over de te verwachten hydrologische effecten van de maatregelen binnen het projectgebied.

18.2.  De Afdeling stelt voorop dat een model zo zorgvuldig mogelijk moet worden opgesteld en dat de daaraan ten grondslag liggende uitgangspunten en berekeningen juist moeten zijn. Het is echter onvermijdelijk dat een model en de daarop gebaseerde voorspellingen een onzekerheidsmarge kennen. Dit betekent dat de werkelijkheid kan afwijken van de voorspellingen die vooraf zijn gedaan op basis van een model.

Dat het gebruik van een model geen volledige zekerheid geeft, maakt niet dat de daarop gebaseerde voorspellingen onbruikbaar zijn. Aan de betrouwbaarheid van een model hoeft pas te worden getwijfeld als de uitkomsten teveel afwijken van de redelijkerwijs te verwachten werkelijkheid (vergelijk ook overweging 35.4 van de uitspraak van 3 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2217).

18.3.  In het hydrologisch onderzoek staat dat een grondwatermodel is ontwikkeld om inzicht te verkrijgen in de te verwachten hydrologische effecten van de maatregelen binnen het projectgebied. In het hydrologisch onderzoek staat ook hoe dit grondwatermodel is ontwikkeld. Er is gebruik gemaakt van een bestaand regionaal grondwatermodel, namelijk het zogenoemde MIPWA model, versie 3.0 (MIPWA staat voor Methodiekontwikkeling voor Interactieve Planvorming ten behoeve van Waterbeheer). Op basis van eerdere ervaringen en de inzichten verkregen uit de watersysteembeschrijving, zoals opgenomen in hoofdstuk 2 van het hydrologisch onderzoek, is het regionale model verder ontwikkeld en zijn diverse aanpassingen gedaan aan dit model. In paragraaf 4.2 van het hydrologisch onderzoek is beschreven welke aanpassingen zijn gedaan. Het aangepaste regionale model is vervolgens doorgerekend om de huidige situatie in kaart te brengen. Daarbij zijn de berekende stijghoogten vergeleken met het bestaande meetnet in het gebied. Het als voldoende beoordeelde regionale model is vervolgens gebruikt voor de verdere ontwikkeling van lokale modellen, zo staat in paragraaf 3.1.1 van het hydrologisch onderzoek.

In paragraaf 3.1.2 van het hydrologisch onderzoek staat dat per deelgebied een lokaal model is ontwikkeld door meer in detail naar lokale effecten en afwijkingen te kijken ten opzichte van het regionale model. De lokale modellen zijn gevalideerd op het bestaande meetnet en op de gemeten stijghoogten uit het nieuwe monitoringsmeetnet dat ontwikkeld is voor de ontwikkelopgave van "De Wieden" en "Weerribben". Dit is gebeurd door meer peilbuizen te plaatsen die 1 jaar hebben gemeten. In het hydrologisch onderzoek staat in paragraaf 3.1.2 dat de gebruikelijke periode om metingen te vergelijken met het model 8 jaar bedraagt en dat de gemeten reeksen daarom niet direct ingezet konden worden om het grondwatermodel te valideren. Om de peilbuizen toch te kunnen inzetten, zijn de tijdreeksen vervolgens verlengd op basis van neerslag, verdamping en de gemeten grondwaterstand in het op dat moment voorafgaande jaar. In paragraaf 5.1 van het hydrologisch onderzoek staat dat aanvullende tijdreeksverlengingen zijn uitgevoerd bij peilbuizen die wel langjarige metingen hebben om te toetsen of de gemaakte tijdreeksverlenging betrouwbaar is. In het hydrologisch onderzoek wordt geconcludeerd dat dit het geval is, omdat het verschil op de gemiddeld hoogste grondwaterstand (hierna: GHG) en gemiddeld laagste grondwaterstand (hierna: GLG) slechts 2 cm bedraagt bij de peilbuizen die zijn verlengd op basis van het jaar 2012 en dit verschil op de GHG slechts 3 cm en op de GLG slechts 1 cm bedraagt bij de peilbuizen die zijn verlengd op basis van het jaar 2018. De betrouwbaar bevonden reeksen zijn ingezet om het grondwatermodel te toetsen. Met het beoordeelde model is vervolgens de referentiesituatie per deelgebied bepaald.

18.4.  Om te toetsen of het gemaakte ontwerp van het toekomstige watersysteem de gewenste effecten heeft op de grondwaterstand binnen het gebied en geen ongewenste effecten heeft buiten het gebied, is dit ontwerp doorgerekend met het lokale grondwatermodel. In paragraaf 3.3 van het hydrologisch onderzoek staat dat deze berekening is vergeleken met de referentiesituatie, waardoor inzichten zijn verkregen in het effect van het ontwerp. Hierbij is eerst gekeken naar het effect op de grondwaterstand. Vervolgens is er een toetsing op gebruiksfuncties uitgevoerd. Daarbij is gekeken naar het effect van het ontwerp op landbouw en bebouwing.

In paragraaf 7.1 van het hydrologisch onderzoek staat dat het ontwerp van het toekomstige watersysteem leidt tot een stijging van de grondwaterstand op enkele locaties in het projectgebied "Muggenbeet". Vernatting treedt voornamelijk op binnen de peilvakken waarin de waterstand wordt aangepast. Ook is vernatting te zien direct langs de gebiedsgrens aan de westzijde. De vernatting ligt veelal tussen 25 cm en 50 cm. Buiten het projectgebied is de maximale vernatting 25 cm, zo staat in het hydrologisch onderzoek. In paragraaf 7.2 van het hydrologisch onderzoek staat dat het ontwerp van het toekomstige watersysteem leidt tot een stijging van de grondwaterstand binnen twee peilvakken in deelgebied "Verbinding Wieden- Vollenhovermeer" en deelgebied "Duinweg Leeuwte". Bij de GHG is de lokale vernatting hoger (25 cm tot 50 cm stijging), bij de GLG is het invloedgebied groter. In het hydrologisch onderzoek staat dat de vernatting in deelgebied "Verbinding Wieden-Vollenhovermeer" en deelgebied "Duinweg Leeuwte" voornamelijk plaatsvindt binnen de projectgrenzen.

Voor het effect van het ontwerp op de functie landbouw is gebruik gemaakt van de Waterwijzer Landbouw (2018). In het hydrologisch onderzoek is vermeld dat de uitvoer van dit model geen exacte waarde geeft, maar dat het een indicatie geeft waar toe- of afname van landbouwschade verwacht kan worden. De gebieden waarvoor het effect van het ontwerp op de functie landbouw is getoetst, zijn de gebieden buiten het projectgebied, waar een verandering van de grondwaterstand optreedt als gevolg van het ontwerp. In het hydrologisch onderzoek is geconcludeerd dat geen toe- of afname van de totale landbouwschade wordt verwacht op de percelen rondom het deelgebied "Muggenbeet". Voor de deelgebieden "Verbinding Wieden-Vollenhovermeer" en "Duinweg Leeuwte" is in het hydrologisch onderzoek berekend dat ten oosten van de Weg van Twee Nijenhuizen een toename van landbouwschade is te verwachten.

Om de effecten van het ontwerp van het toekomstige watersysteem op bebouwing in kaart te brengen, is de bebouwing binnen de 5 cm vernattingszone geselecteerd en is bekeken of deze een GHG van minder dan 0,8 m -mv (maaiveld) heeft. Wanneer dit het geval is, is er kans op toenemende grondwateroverlast als gevolg van een stijgend grondwaterniveau. Uit de effectenanalyse op bebouwing is in het hydrologisch onderzoek geconcludeerd dat er drie locaties in deelgebied Muggenbeet zijn waar risico is op toenemende grondwateroverlast. Dit betreffen twee locaties langs de Duinigermeerweg en de locatie Jonenpad. Wat betreft de deelgebieden "Verbinding Wieden-Vollenhovermeer" en "Duinweg Leeuwte" staat in het hydrologisch onderzoek dat er op één locatie langs de Weg van Twee Nijenhuizen risico is op toenemende grondwateroverlast. In alle gevallen voldoet de ontwateringsdiepte niet aan de gewenste diepte van 0,8 m -mv. Of daadwerkelijk grondwateroverlast zal optreden is volgens het hydrologisch onderzoek nog onzeker. Daarvoor dienen eerst het erf en de drempelhoogte te worden ingemeten. Ook kan een bouwkundige opname meer inzicht geven. In het hydrologisch onderzoek is dit niet verder uitgewerkt. Wel zijn in het hydrologisch onderzoek mogelijkheden voor mitigerende maatregelen verkend.

18.5.  De Afdeling overweegt dat in het hydrologisch onderzoek uitvoerig is toegelicht hoe de lokale grondwatermodellen zijn ontwikkeld. In de overwegingen hiervoor is dit samengevat weergegeven. Ook blijkt uit het hydrologisch onderzoek dat Arcadis de gebruikte grondwatermodellen heeft gevalideerd en heeft geconcludeerd dat deze betrouwbaar zijn. Op de zitting hebben provinciale staten herhaald dat er geen reden is om te twijfelen aan de juistheid van de uitkomsten van de gebruikte grondwatermodellen over de waterhuishoudkundige referentiesituatie. De Afdeling is van oordeel dat provinciale staten zich terecht op dit standpunt stellen. Over het ontbreken van een nulmeting staat in de memo van Arcadis van 24 mei 2022, die op de zitting is overgelegd door provinciale staten, dat de bestaande waterhuishoudkundige situatie met langjarige meetreeksen in kaart is gebracht, waarbij gebruik is gemaakt van het bestaande meetnet. In aanvulling daarop zijn meer metingen verricht door peilbuizen te plaatsen op aanvullende meetpunten waar mogelijk effecten zijn te verwachten van het ontwerp van het toekomstige watersysteem. Provinciale staten stellen dat er op deze manier een nulmeting is gedaan die gefaseerd tot stand is gekomen. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de bestaande waterhuishoudkundige situatie op deze manier niet goed in beeld is gebracht. Voor zover [appellante sub 2] en anderen hebben betoogd dat voor de validatie van de modellen peilbuizen zijn geplaatst die slechts 1 jaar hebben gemeten, terwijl het gebruikelijk is om dit over een langere periode te doen, overweegt de Afdeling dat in het hydrologisch onderzoek gedetailleerd is beschreven dat dit is ondervangen. Ook is de manier beschreven waarop dit is ondervangen, namelijk met tijdreeksverlengingen. [appellante sub 2] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat deze methode niet voldoet.

Het betoog slaagt niet.

18.6.  Voor zover [appellante sub 2] en anderen betogen dat bij het in kaart brengen van de effecten van het ontwerp van het toekomstige watersysteem geen rekening is gehouden met een verbreding van het Ettenlandsch Kanaal met 25 m, overweegt de Afdeling dat dit betoog feitelijke grondslag mist. Op bladzijde 18 van het hydrologisch onderzoek staat dat hiermee rekening is gehouden.

Het betoog slaagt niet.

18.7.  Over het betoog dat bij het in kaart brengen van de effecten van een stijging van de grondwaterstand slechts is bekeken wat de gevolgen zijn van een streefpeil op de GHG en GLG in en rond de drie deelgebieden, staat in de memo van Arcadis van 24 mei 2022 dat dit een gebruikelijke werkwijze is. Provinciale staten wijzen er terecht op dat in paragraaf 5.4.2 van de toelichting bij het peilbesluit is ingegaan op de consequenties van extreme weersomstandigheden. Daarin staat dat de nieuwe natuurgebieden geen wateroverlastnorm kennen, zodat daar in extreme situaties meer water kan worden geborgd. Provinciale staten stellen dat de capaciteit van de boezem voor waterberging toeneemt, wat positief is voor het omliggende gebied. In wat [appellante sub 2] en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het hydrologisch onderzoek op dit punt gebrekkig is.

Het betoog slaagt niet.

18.8.  Voor zover [appellante sub 2] en anderen zich op de zitting op het standpunt hebben gesteld dat in de toekomst moeilijk kan worden aangetoond dat er een causaal verband bestaat tussen gestegen grondwaterstanden en eventuele landbouwschade, overweegt de Afdeling dat de Waterwijzer Landbouw is toegepast als instrument om een indicatie te geven van mogelijke landbouwschade. Zoals hiervoor in 18.4 is vermeld, heeft dit geleid tot de conclusie dat geen toe- of afname van de totale landbouwschade wordt verwacht op de percelen rondom het deelgebied "Muggenbeet". Voor de deelgebieden "Verbinding Wieden-Vollenhovermeer" en "Duinweg Leeuwte" is in het hydrologisch onderzoek berekend dat ten oosten van de Weg van Twee Nijenhuizen een toename van landbouwschade is te verwachten. In het hydrologisch onderzoek en in de memo van Arcadis van 24 mei 2022 staat dat de Waterwijzer Landbouw slechts een indicatie geeft voor het optreden van natschade. Daarnaast blijft monitoring erg belangrijk om de daadwerkelijke schade in kaart te brengen. Provinciale staten hebben er op de zitting op gewezen dat in paragraaf 7.1 van de toelichting van het peilbesluit is vastgelegd hoe de monitoring zal plaatsvinden. In de betreffende paragraaf staat dat er verschillende peilbuizen zijn opgenomen in het monitoringsnetwerk voor het meten van effecten op landbouw, erven en gebouwen en dat er op enkele locaties extra peilbuizen zijn geplaatst. Verder is vermeld dat de peilbuizen elke 6 maanden worden uitgelezen om de kwaliteit van de meetgegevens te borgen. Bij het uitlezen wordt een handreiking uitgevoerd om de loggermetingen te kunnen valideren, zo staat in de toelichting van het peilbesluit. Daarbij is ook vermeld dat de peilbuizen na uitvoering van het project vijf jaar lang worden gemonitord, waarna de monitoring geëvalueerd zal worden. In de toelichting van het peilbesluit staat dat alle monitoringsgegevens inzichtelijk worden gemaakt in de digitale wateratlas van de provincie. Dit is door provinciale staten ook op deze manier toegelicht op de zitting. De Afdeling is van oordeel dat [appellante sub 2] en anderen niet aannemelijk hebben gemaakt dat de in de Waterwijzer Landbouw gehanteerde gegevens een onjuiste indicatie geven van de te verwachten natschade. Ook bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de monitoring die na de uitvoering van het project zal plaatsvinden ondeugdelijk is. De enkele stelling van [appellante sub 2] en anderen dat er meer peilbuizen moeten worden geplaatst, is hiervoor onvoldoende. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat provinciale staten op de zitting hebben toegelicht dat het niet nodig is om op elke risicovolle plek te meten, omdat met het bestaande meetnet een gebiedsdekkend beeld kan worden verkregen. In wat [appellante sub 2] en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat dit onjuist is.

Het betoog slaagt niet.

18.9.  Wat betreft de situatie van [appellante sub 1], die een boerderij met erf heeft aan de [locatie 1], is op de zitting vast komen te staan dat [appellante sub 1] met de provincie overeenstemming heeft bereikt over de beëindiging van zijn bedrijfsactiviteiten. Het gaat hem er in beroep alleen nog om dat niet een zodanige grondwateroverlast zal optreden dat hij zijn boerderij en erf niet langer kan gebruiken voor woondoeleinden. Hierover overweegt de Afdeling dat niet in geschil is dat er een risico is van toenemende wateroverlast op de gronden van [appellante sub 1]. Zoals hiervoor in 18.4 staat beschreven, is gelet op het hydrologisch onderzoek nog niet zeker of daadwerkelijk grondwateroverlast zal optreden. De conclusie in het hydrologisch onderzoek is echter dat er bij het optreden van grondwateroverlast mitigerende maatregelen kunnen worden genomen, zoals bijvoorbeeld het plaatsen van een ringdrain. Provinciale staten hebben ook toegezegd dat de noodzakelijke mitigerende maatregelen worden genomen bij het optreden van grondwateroverlast. In wat [appellante sub 1] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat desondanks moet worden gevreesd voor onaanvaardbare wateroverlast.

Het betoog slaagt niet.

Toename stikstofgevoeligheid van de omgeving?

19.     [appellante sub 2] en anderen betogen dat hun bedrijven door het PIP ingesloten komen te liggen in natuurgebied en dat door het PIP de stikstofgevoeligheid van de omgeving toeneemt, waardoor deze bedrijven vanuit agrarisch oogpunt minder aantrekkelijk worden, omdat er geen groei- en ontwikkelingsmogelijkheden meer zijn.

19.1.  Provinciale staten stellen dat "De Wieden" al op 25 november 2013 is aangewezen als Natura 2000-gebied. In het aanwijzingsbesluit zijn de instandhoudingsdoelstellingen genoemd voor Natura 2000-gebied "De Wieden". Volgens provinciale staten stellen [appellante sub 2] en anderen op zichzelf terecht dat het PIP tot gevolg kan hebben dat stikstofgevoelige habitats dichterbij de agrarische bedrijven van [appellante sub 2] en anderen komen te liggen, en dat dit ook nadelige gevolgen kan hebben in gevallen waarin agrariërs hun bedrijfsvoering willen wijzigen. Provinciale staten hebben toegelicht dat zij dit onder ogen hebben gezien, maar dat zij het natuurbelang, dat wil zeggen, het belang bij het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen in het aanwijzingsbesluit van 25 november 2013, hebben laten prevaleren boven de bedrijfsbelangen van [appellante sub 2] en anderen bij de mogelijkheid tot wijziging van hun agrarische onderneming. In dat verband hebben provinciale staten nog gewezen op hun gebondenheid om uitvoering te geven aan het aanwijzingsbesluit en het beheerplan. De Afdeling ziet in wat [appellante sub 2] en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat provinciale staten in zoverre geen evenwichtige belangenafweging hebben gemaakt. Daarbij is van belang dat het ook zonder de uitvoering van de maatregelen in het PIP/beheerplan al zo is dat de gevolgen van een project voor locaties die potentieel leefgebied zijn of de potentie hebben om de verbeter- of hersteldoeleinden te realiseren beoordeeld moeten worden. Verder is van belang dat er ten tijde van het nemen van het besluit tot vaststelling van het PIP geen concrete initiatieven waren voor uitbreiding of wijziging van de agrarische bedrijven van [appellante sub 2] en anderen die ook kenbaar zijn gemaakt aan provinciale staten en waarmee in de belangenafweging rekening kon worden gehouden.

Het betoog slaagt niet.

Conclusie

20.     Het beroep van [appellante sub 2] en anderen is ongegrond.

Het beroep van [appellante sub 1]

21.     [appellante sub 1] heeft in aanvulling op het beroep dat hij met [appellante sub 2] en anderen heeft ingediend ook beroep op persoonlijke titel ingediend. Dit beroep bevat geen andere gronden dan de gronden die hiervoor zijn besproken. Omdat hiervoor is geconcludeerd dat de betogen van [appellante sub 2] en anderen niet slagen, geldt dit ook voor de gelijkluidende betogen die [appellante sub 1] op persoonlijke titel naar voren heeft gebracht.

22.     Het beroep van [appellante sub 1] is ongegrond.

Het beroep van [appellant sub 3]

23.     [appellant sub 3] exploiteert een melkveehouderij aan de [locatie 2] te Blokzijl in deelgebied "Muggenbeet". Hij kan zich niet verenigen met het PIP in verband met de nadelige effecten daarvan op zijn bedrijfsvoering.

Bedrijfsbeëindiging

24.     [appellant sub 3] betoogt dat hij door de vaststelling van het PIP zijn bedrijf moet beëindigen en mogelijk schade zal lijden die niet wordt vergoed. Deze gevolgen staan volgens [appellant sub 3] niet in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.

24.1.  De Afdeling stelt voorop dat een goede ruimtelijke ordening met zich brengt dat bij de vaststelling van een inpassingsplan voor nieuwe natuurontwikkeling niet uitsluitend wordt gekeken naar de belangen die zijn gediend met de realisatie van de natuurontwikkeling. Een goede ruimtelijke ordening vereist dat ook de belangen van daardoor benadeelden, zoals het melkveebedrijf van [appellant sub 3], in de belangenafweging worden betrokken.

Vaststaat dat provinciale staten hebben onderkend dat de natuurontwikkeling negatieve gevolgen heeft voor de bedrijfsvoering van [appellant sub 3]. Dat [appellant sub 3] door realisatie van de natuurontwikkeling niet langer een melkveebedrijf kan exploiteren, betekent echter niet dat reeds daarom de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen. Dat er op het moment van de planvaststelling nog geen overeenstemming was bereikt over de wijze waarop de negatieve gevolgen voor de bedrijfsvoering kunnen worden weggenomen, betekent niet dat provinciale staten niet konden overgaan tot de vaststelling van het PIP. Daarbij is van belang dat de natuurontwikkeling, indien [appellant sub 3] er niet voor kiest dit zelf te realiseren, alleen mogelijk zal zijn door minnelijke verwerving, dan wel onteigening van de benodigde gronden. Hierbij is minnelijke verwerving, gelet op het bepaalde in artikel 17 van de Onteigeningswet, het uitgangspunt. Indien toch tot onteigening wordt overgegaan, zal [appellant sub 3] ingevolge het bepaalde in artikel 40 van de Onteigeningswet volledig schadeloos moeten worden gesteld. Bij deze schadeloosstelling wordt ook rekening gehouden met eventuele waardevermindering van resterende gronden die niet nodig zijn voor de realisatie van de gebiedsontwikkeling. Ook eventuele inkomstenderving is bij de schadeloosstelling inbegrepen. Hiermee zijn de belangen van [appellant sub 3] afdoende gewaarborgd (vergelijk overweging 83.2 van de uitspraak van de Afdeling van 20 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1072).

Het betoog slaagt niet.

Hydrologie

25.     [appellant sub 3] vreest voor wateroverlast bij zijn woning aan de [locatie 2].

25.1.  Wat betreft de situatie van [appellant sub 3] die een woning met erf heeft aan de [locatie 2], is op de zitting vast komen te staan dat [appellant sub 3] met de provincie overeenstemming heeft bereikt over de beëindiging van zijn bedrijfsactiviteiten. Het gaat hem er in beroep alleen nog om dat niet een zodanige grondwateroverlast zal optreden dat hij zijn woning en erf niet langer kan gebruiken voor woondoeleinden. Hierover overweegt de Afdeling dat niet in geschil is dat er een risico is van toenemende wateroverlast op de gronden van [appellant sub 3]. Zoals hiervoor in 18.4 staat beschreven, is, gelet op het hydrologisch onderzoek nog niet zeker of daadwerkelijk grondwateroverlast zal optreden. De conclusie in het hydrologisch onderzoek is echter dat er bij het optreden van grondwateroverlast mitigerende maatregelen kunnen worden genomen. In het hydrologisch onderzoek is beschreven aan welke maatregelen kan worden gedacht. Provinciale staten hebben toegezegd dat de noodzakelijke maatregelen ook zullen worden genomen. In wat [appellant sub 3] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat desondanks moet worden gevreesd voor onaanvaardbare wateroverlast.

Het betoog slaagt niet.

Muggenoverlast

26.     [appellant sub 3] betoogt dat onvoldoende onderzoek is gedaan naar muggenoverlast, veroorzaakt door stilstaand water. Door de stijging van het (grond)waterpeil in de directe omgeving van [appellant sub 3] zal er steeds meer stilstaand water zijn waardoor muggen worden aangetrokken. [appellant sub 3] vreest dat de leefbaarheid van de omgeving ernstig zal worden aangetast door muggenoverlast. [appellant sub 3] stelt dat hiermee in het PIP onvoldoende rekening is gehouden.

26.1.  In paragraaf 6.5 van het inrichtingsplan, opgenomen als bijlage 1 bij de plantoelichting, staat dat bij drie woningen in deelgebied Muggenbeet mitigerende maatregelen kunnen worden genomen om de effecten van vernatting op te heffen. De maatregelen die worden uitgevoerd betreffen:

- het herprofileren van afvoerende watergangen rondom woningen;

- het aanleggen van ringdrainage onder de erven en rondom de woningen;

- het aansluiten van de afvoerende watergang op het polderpeil (eventueel via bestaande gemalen).

26.2.  Provinciale staten stellen dat muggenoverlast zal worden voorkomen, zodat [appellant sub 3] ter plaatse kan blijven wonen. Zij stellen met verwijzing naar paragraaf 6.5 van het inrichtingsplan dat mitigerende maatregelen kunnen en zullen worden genomen om dit effect van vernatting bij de woning van [appellant sub 3] op te heffen. Hierbij wordt gedacht aan de aanleg van een droge zone rondom de woning van [appellant sub 3]. De Afdeling ziet in wat [appellant sub 3] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat een dergelijke mitigerende maatregel ontoereikend zal zijn om de door hem gevreesde overlast te voorkomen.

Het betoog slaagt niet.

Toename stikstofgevoeligheid van de omgeving?

27.     Voor de afdoening van het betoog van [appellant sub 3] dat door het PIP de stikstofgevoeligheid van de omgeving toeneemt, waardoor de aantrekkelijkheid van het gebied voor de agrarische sector afneemt, verwijst de Afdeling naar wat hiervoor in 19.1 is overwogen.

Het betoog slaagt niet.

Conclusie

28.     Het beroep van [appellant sub 3] is ongegrond.

Proceskosten

29.     Provinciale staten en het algemeen bestuur van het waterschap hoeven geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

verklaart de beroepen ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Priem, griffier.

w.g. Knol
voorzitter

w.g. Priem
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 31 augustus 2022

646