Uitspraak 202101732/1/A3

202101732/1/A3.
Datum uitspraak: 9 maart 2022

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant], wonend te Lieshout, gemeente Laarbeek,

tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 11 februari 2021 in zaak nr. 20/1603 in het geding tussen:

[appellant]

en

het college van burgemeester en wethouders van Laarbeek.

Procesverloop

Bij besluit van 9 juni 2020 heeft het college de revisievergunningen voor de [locatie 1] in Lieshout en voor de [locatie 2] in Mariahout met onmiddellijke ingang ingetrokken.

Bij uitspraak van 11 februari 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

[appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 december 2021, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg, en het college, vertegenwoordigd door mr. F.A. Pommer, advocaat te Nijmegen, en A.J.M. van Doorn, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1.       [appellant] exploiteert twee varkensbedrijven aan de [locatie 1] in Lieshout en aan de [locatie 2] in Mariahout. Voor beide bedrijven is een revisievergunning verleend. Naar aanleiding van een bericht van de officier van justitie als bedoeld in artikel 26 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: de Wet Bibob) heeft het college besloten een onderzoek ingevolge de Wet Bibob naar [appellant] in te stellen. In het kader van het Bibob-onderzoek heeft het [appellant] bij brief van 20 januari 2020 verzocht een formulier in te vullen. [appellant] heeft niet op deze brief gereageerd. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Wet Bibob wordt de weigering om een dergelijk formulier in te vullen van rechtswege aangemerkt als een geval waarin sprake is van ernstig gevaar als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wet Bibob, dat een vergunning mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten of strafbare feiten te plegen. Het college heeft daarom besloten de vergunningen in te trekken. Het ontwerpbesluit daartoe heeft het college op 11 maart 2020 en op 7 april 2020 aan [appellant] verzonden. Beide keren heeft [appellant] twee weken de tijd gekregen om een zienswijze in te dienen. Dit heeft hij niet gedaan. Het college heeft vervolgens op 9 juni 2020 definitief besloten om de vergunningen in te trekken.

2.       Op 23 juni 2020 heeft [appellant] alsnog het formulier ingevuld, maar hij heeft niet alle vragen beantwoord en niet alle gevraagde documenten bijgevoegd. Naar aanleiding van een uitspraak van de voorzieningenrechter van 21 augustus 2020 heeft het college [appellant] op 2 september 2020 nogmaals de mogelijkheid geboden om binnen twee weken de ontbrekende gegevens aan te leveren. Ondanks dat het college daarna nog tweemaal uitstel heeft verleend, heeft [appellant] niet alle gevraagde documenten overgelegd. De jaarrekeningen, balansen en winst- en verliesrekeningen met toelichting over de jaren 2017, 2018 en 2019 ontbraken.

De uitspraak van de rechtbank

3.       De rechtbank heeft vastgesteld dat het college het besluit onjuist heeft voorbereid. Op het intrekken van de vergunningen is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing. Die houdt in dat het ontwerpbesluit ter inzage moet worden gelegd voor de duur van zes weken. Dit is niet gebeurd. De rechtbank heeft dit gebrek gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Vervolgens heeft de rechtbank geoordeeld dat het college bevoegd was om de vergunningen in te trekken en dat ook in redelijkheid kon doen. [appellant] heeft gesteld dat hij de brieven van het college waarin hem werd verzocht om de formulieren in te vullen niet heeft ontvangen en dus niet bewust heeft geweigerd om deze in te vullen. Volgens de rechtbank is echter niet aannemelijk dat er iets mis is gegaan met de verzending van deze stukken. [appellant] heeft niet alle gevraagde gegevens overgelegd, terwijl hij daartoe meerdere keren in de gelegenheid is gesteld. De rechtbank duidt de houding van [appellant] als een herhaalde weigering om medewerking te verlenen. De gevolgen hiervan komen voor zijn rekening en risico.

Hoger beroep

4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot dit oordeel is gekomen. Ze had niet mogen passeren dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure onjuist is toegepast. Door het passeren van dit gebrek heeft geen heroverweging door het college zelf plaatsgevonden, wat wel zou hebben plaatsgevonden als de uniforme openbare voorbereidingsprocedure juist was toegepast of als de bezwaarprocedure was toegepast. Als het besluit ter inzage was gelegd, is realistisch dat hij zou zijn aangesproken door mensen die dat gezien zouden hebben en had hij tijdig de formulieren in kunnen vullen. Hij is dus benadeeld door het niet ter inzage leggen van het ontwerpbesluit. De enige reden dat hij de formulieren niet tijdig heeft ingevuld, is dat hij ze niet heeft ontvangen. Hij heeft geen enkel poststuk gezien. Dit komt misschien voor zijn rekening, maar dit kan niet leiden tot de conclusie dat hij heeft geweigerd om medewerking te verlenen aan het Bibob-onderzoek of dat er sprake is van onwil van zijn kant. Het college had ook op een andere wijze kunnen communiceren, bijvoorbeeld via zijn raadsman of adviseur. De financiële gegevens die nog ontbraken, kon hij op dat moment niet aanleveren, omdat die nog niet definitief waren opgesteld door de boekhouder. Dit was wel het geval geweest als hij eerder op de hoogte was geweest van het feit dat hij formulieren moest invullen. Inmiddels heeft hij het formulier wel ingevuld. De rechtbank heeft niet onderkend dat het intrekken van de vergunningen onredelijk is gelet op al het voorgaande. Het gevolg van het besluit is dat hij zijn twee bedrijven definitief moet sluiten. Dit heeft het college onvoldoende meegewogen. Ook is inmiddels gebleken dat de burgemeester uitlatingen heeft gedaan over zijn bedrijven die duiden op vooringenomenheid en partijdigheid, aldus [appellant].

Beoordeling hoger beroep

4.1.    De brief van 20 januari 2020, met daarin de mededeling dat aanleiding wordt gezien om een Bibob-toets uit te voeren en de vraag om het bijgevoegde vragenformulier in te vullen, is verzonden op 21 januari 2020. [appellant] stelt dat hij deze brief niet heeft ontvangen. Indien een besluit aangetekend is verzonden en de belanghebbende de ontvangst ervan ontkent, dient te worden onderzocht of het stuk door Intrapost op regelmatige wijze aan het adres van de belanghebbende is aangeboden. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 13 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:824. Uit de track en trace blijkt niet of voor ontvangst van deze brief is getekend, maar er staat wel dat de brief is afgeleverd op 23 januari 2020.

4.2.    Vervolgens heeft het college nog tweemaal een brief gestuurd aan [appellant] met het verzoek om het vragenformulier in te vullen. De eerste keer aangetekend en de tweede keer zowel aangetekend als per gewone post. Deze brieven zijn met PostNL verzonden. Uit de track en trace van de aangetekende brieven blijkt dat bij beide brieven twee keer is geprobeerd de brief te bezorgen, dat na de tweede poging de brieven naar een PostNL-punt zijn gebracht, dat ze daar tien respectievelijk veertien dagen waren af te halen, dat dit niet is gebeurd en dat de brieven vervolgens weer retour zijn gegaan naar het college.

[appellant] stelt ook deze brieven niet te hebben ontvangen en geen afhaalbericht te hebben ontvangen. Stelt de belanghebbende geen afhaalbericht te hebben ontvangen, dan ligt het op zijn weg feiten aannemelijk te maken op grond waarvan redelijkerwijs kan worden betwijfeld dat een afhaalbericht is achtergelaten. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 13 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:824. In de track en trace staat niets over een achtergelaten afhaalbericht vermeld. Het is echter vaste praktijk van PostNL dat, indien uitreiking van een aangetekend stuk aan de geadresseerde niet mogelijk blijkt, in de brievenbus van de geadresseerde een kennisgeving wordt achtergelaten dat het stuk gedurende een zekere termijn op het kantoor van PostNL kan worden afgehaald. [appellant] heeft met de enkele ontkenning van ontvangst niet aannemelijk gemaakt dat PostNL geen afhaalbericht heeft achtergelaten.

4.3.    Er is dus driemaal een brief op juiste wijze verzonden naar [appellant]. Wat er ook van zij dat [appellant] geen handtekening heeft gezet ter ontvangst van de eerste brief, en dat hij stelt dat er van de andere brieven geen afhaalbericht is achtergelaten, mag er van uit worden gegaan dat [appellant] op zijn minst één van de drie brieven heeft ontvangen dan wel heeft kunnen afhalen. Dat betekent dat [appellant] uiterlijk 23 april 2020 op de hoogte had kunnen zijn van het verzoek van het college om het vragenformulier in te vullen. Het belang van het verstrekken van de informatie had bij [appellant] duidelijk moeten zijn. Desondanks heeft hij niet gereageerd op de brief.

4.4.    Het is niet aannemelijk dat [appellant] door het niet ter inzage leggen van het ontwerpbesluit is benadeeld. In de totstandkomingsgeschiedenis van de Awb (Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, p. 75) staat over de uniforme openbare voorbereidingsprocedure het volgende. Bij de voorbereiding van beschikkingen is een verplichting in het leven geroepen om belanghebbenden in bepaalde gevallen in de gelegenheid te stellen hun zienswijze over een voorgenomen beschikking naar voren te brengen: de zogenoemde hoorplicht. In bepaalde gevallen is het voor het bestuur praktisch en theoretisch ondoenlijk alle mogelijke belanghebbenden aan te schrijven en te berichten dat zij hun zienswijze over (bepaalde aspecten van) het te nemen besluit naar voren kunnen brengen. Om daaraan tegemoet te komen bestaat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. De procedure is erop gericht belanghebbenden te waarschuwen en hen in de gelegenheid te stellen hun zienswijze naar voren te brengen.

Het primaire doel van het ter inzage leggen van een ontwerpbesluit is dus het inlichten van mogelijke derde-belanghebbenden, niet het inlichten van degene tot wie de beschikking is gericht. Deze laatste ontvangt immers als regel, zoals ook in dit geval minimaal eenmaal is gebeurd, rechtstreeks de beschikking van het bestuursorgaan. Mogelijk zouden bekenden [appellant] hebben geïnformeerd over dit besluit als het ter inzage had gelegen, maar dat is niet alleen een niet nader door [appellant] onderbouwde veronderstelling, maar ook geen beoogd gevolg van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de rechtens te eerbiedigen belangen van [appellant] niet zijn geschaad door het niet ter inzageleggen en publiceren van het besluit.

4.5.    Het college heeft de vergunningen ingetrokken omdat [appellant] het vragenformulier niet had ingevuld. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Wet Bibob wordt de weigering om een formulier volledig in te vullen aangemerkt als ernstig gevaar dat de beschikking mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten, of strafbare feiten te plegen. Er is slechts geen sprake van een weigering als hier bedoeld als de betrokkene van het niet aanleveren van gevraagde stukken geen enkel verwijt te maken valt. [appellant] stelt dat dat laatste het geval is.

Vaststaat dat [appellant] op het moment dat het besluit tot intrekking van de vergunningen werd genomen, het formulier in het geheel niet had ingevuld en geen enkel gevraagd document had overgelegd. Ook nadat hij daar later, na het nemen van het besluit, nog meerdere malen toe in de gelegenheid is gesteld door het college, heeft hij niet alle gevraagde documenten overgelegd. De jaarrekeningen, balansen en winst- en verliesrekeningen met toelichting over de jaren 2017, 2018 en 2019 heeft hij ook toen niet overgelegd. De financiële gegevens zijn cruciaal voor een Bibob-onderzoek. Zonder deze gegevens is het onmogelijk om een compleet onderzoek te verrichten. [appellant] heeft aangevoerd dat hij deze documenten niet kon aanleveren, omdat de boekhouder deze nog niet definitief had opgesteld. Hij heeft echter ook gezegd dat hij de gevraagde documenten wel had kunnen aanleveren als hij eerder op de hoogte was geweest van het feit dat deze documenten werden verlangd. In januari had hij er al van op de hoogte kunnen zijn dat hij deze documenten moest aanleveren. Het college heeft hem ruim voldoende tijd gegeven om de gevraagde documenten aan te leveren. In die omstandigheden kan niet gezegd worden dat [appellant] geen enkel verwijt te maken valt van het niet overleggen van de financiële stukken. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de handelwijze van [appellant] kan worden aangemerkt als de (herhaalde) weigering om een formulier geheel in te vullen. Mede gezien artikel 4, eerste lid, Bibob is het college er derhalve terecht van uitgegaan dat er ernstig gevaar bestaat dat de vergunningen mede zullen worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten, of strafbare feiten te plegen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 20 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2329.

4.6.    Het college was hierdoor bevoegd om de vergunningen in te trekken. Het intrekken mag echter alleen als dit evenredig is. Het college stelt zich op het standpunt dat dit het geval is. De aanleiding van het verzoek aan [appellant] om formulieren in te vullen ten behoeve van een Bibob-onderzoek is het bericht van de officier van justitie. Daar heeft het college veel gewicht aan toegekend. Dat het onderzoek niet uitgevoerd kon worden, is volgens het college te wijten aan de niet-coöperatieve houding van [appellant]. Het college heeft hem meerdere kansen geboden om het formulier volledig in te vullen, maar dat heeft hij niet gedaan. Hij heeft daarbij nagelaten tijdig aan het college te melden dat hij cruciale documenten niet aan kon leveren, terwijl hij op de hoogte moest en kon zijn van de gevolgen van het niet overleggen van alle gevraagde documenten.

De gevolgen van de permanente intrekking voor [appellant] zijn echter zeer zwaar. [appellant] heeft zijn bedrijven al 35 jaar. Het permanent intrekken van de vergunningen betekent voor hem waarschijnlijk dat het met een faillissement zal eindigen. Op de zitting bij de Afdeling heeft [appellant] aangegeven dat hij overweegt binnen afzienbare tijd zijn bedrijven te beëindigen. Dit is nog afhankelijk of hij mee kan doen met een beëindigingsregeling. Een voorwaarde voor het mee mogen doen met een dergelijke regeling is dat hij in bezit is van de nu ingetrokken vergunningen. De permanente intrekking van de vergunningen heeft dus ook tot gevolg dat hij niet mee zal kunnen doen met een dergelijke regeling.

Over de aard van het gevaar is geen informatie bekend. Het bericht van de officier van justitie bevatte daartoe ook geen inhoudelijke gegevens. Op de zitting bij de Afdeling heeft het college aangegeven niet te weten over wat voor informatie de officier van justitie zou kunnen beschikken. [appellant] is ervan overtuigd dat uit een Bibob-onderzoek zou blijken dat er niets aan de hand is. Hij heeft inmiddels de gevraagde financiële gegevens van zijn bedrijven overgelegd.

Gelet op de grote gevolgen voor [appellant], terwijl niets bekend is over de aard en ernst van het gevaar, is de Afdeling van oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat in dit geval niet volstaan had kunnen worden met de oplegging van een minder zware sanctie, zoals een tijdelijke intrekking van de vergunningen voor de duur van bijvoorbeeld maximaal een jaar. In die tijd kan dan een Bibob-onderzoek worden uitgevoerd. Het college kan dan vervolgens, afhankelijk van wat uit het Bibob-onderzoek komt, besluiten over te gaan tot definitieve intrekking of het kan besluiten daarvan af te zien. Ook kan worden bezien of de bedrijven op een voor partijen verantwoorde wijze kunnen stoppen, waardoor mogelijk definitieve intrekking niet meer nodig is.

Het besluit tot definitieve intrekking is voor wat betreft de evenredigheid ervan dus in zoverre niet deugdelijk gemotiveerd. De rechtbank heeft ten onrechte anders geoordeeld. Het betoog slaagt.

4.7.    Ten slotte is van vooringenomenheid en partijdigheid aan de kant van het college niet gebleken. De uitlating van de burgemeester waar [appellant] het over heeft is vele maanden na het nemen van het besluit gedaan, als de burgemeester deze uitlating al gedaan zou hebben. De burgemeester ontkent dit laatste namelijk. Het college heeft [appellant] meerdere malen de gelegenheid geboden om het vragenformulier in te vullen, wat juist duidt op een zorgvuldige besluitvorming. Dit betoog slaagt niet.

Slotsom

5.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 9 juni 2020 gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht voor vernietiging in aanmerking. Het is aan het college om te bezien of het een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak en de feiten en omstandigheden ten tijde van dat nieuwe besluit. Als het college een nieuw besluit neemt, ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.

6.       Het college moet de proceskosten vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart het hoger beroep gegrond;

II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-­Brabant van 11 februari 2021 in zaak nr. 20/1603 en 20/1602;

III.      verklaart het beroep gegrond;

IV.      vernietigt het besluit van 9 juni 2020;

V.       bepaalt dat tegen een nieuw besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;

VI.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Laarbeek tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.036,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Laarbeek aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 448,00 vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Greben, griffier.

w.g. Polak
voorzitter

w.g. Greben

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 9 maart 2022

851

BIJLAGE

Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur

Artikel 3

1. Voorzover bestuursorganen bij of krachtens de wet daartoe de bevoegdheid hebben gekregen, kunnen zij weigeren een aangevraagde beschikking te geven dan wel een gegeven beschikking intrekken, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om:

a. uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten, of

b. strafbare feiten te plegen.

[…].

5. De weigering dan wel intrekking, bedoeld in het eerste lid, vindt slechts plaats indien deze evenredig is met:

a. de mate van het gevaar en

b. voorzover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, betreft, de ernst van de strafbare feiten.

[…].

Artikel 4

1. Indien toepassing wordt gegeven aan artikel 30, derde lid, wordt de weigering van de betrokkene […] om een formulier als bedoeld in artikel 30, vijfde lid, volledig in te vullen, aangemerkt als ernstig gevaar als bedoeld in artikel 3, eerste lid.

[…].

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Artikel 3.10

1. Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op:

[…];

c. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e;

[…].

2. Het bevoegd gezag kan bepalen dat de toepassing van artikel 3.1 of afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht geheel of gedeeltelijk achterwege blijft, indien:

a. de aanvraag betrekking heeft op een activiteit waarvan de uitvoering als gevolg van een ongewone omstandigheid op korte       termijn nodig is;

[…].

3. In afwijking van het eerste lid, aanhef en onder c, is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning met betrekking tot een verandering van een inrichting of mijnbouwwerk of de werking daarvan, die niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de geldende omgevingsvergunning is toegestaan, waarvoor geen verplichting bestaat tot het maken van een milieueffectrapport als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer, en die niet leidt tot een andere inrichting of mijnbouwwerk dan waarvoor eerder een omgevingsvergunning is verleend.

Artikel 5.19

[…].

4. Het bevoegd gezag kan de omgevingsvergunning tevens geheel of gedeeltelijk intrekken:

a. […];

b. in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur;       artikel 2.20, tweede lid, is in dat geval van overeenkomstige toepassing.

Artikel 2.20

[…].

2. Voordat toepassing wordt gegeven aan het eerste lid, kan het Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur, bedoeld in artikel 8 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur, om een advies als bedoeld in artikel 9 van die wet worden gevraagd.

[…].