Uitspraak 202005027/1/A2

202005027/1/A2.
Datum uitspraak: 2 maart 2022

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1.       het college van burgemeester en wethouders van Voorst,

2.       [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], wonend te Twello (gemeente Voorst),

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 30 juli 2020 in zaak nr. 19/5663 in het geding tussen:

[appellanten sub 2]

en

het college.

Procesverloop

Bij besluit van 15 februari 2019 heeft het college een aanvraag van [appellanten sub 2] om een tegemoetkoming in planschade deels afgewezen en deels niet-ontvankelijk verklaard.

Bij besluit van 2 oktober 2019 heeft het college het door [appellanten sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, het besluit van 15 februari 2019 herroepen voor zover de aanvraag niet-ontvankelijk is verklaard en de aanvraag in zijn geheel afgewezen.

Bij uitspraak van 30 juli 2020 heeft de rechtbank het door [appellanten sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 2 oktober 2019 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.

[appellanten sub 2] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

[appellanten sub 2] hebben incidenteel hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting naar aanleiding van het incidenteel hoger beroep gegeven.

Het college heeft een nader stuk ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 januari 2022, waar het college, vertegenwoordigd door mr. F. van Sintmaartensdijk, en [appellanten sub 2], bijgestaan door mr. V.W.J.H. Kobossen, advocaat te Nijmegen, zijn verschenen. Van de zijde van het college is mr. T.A.P. Langhout, werkzaam bij Langhout & Wiarda (hierna: Langhout), als deskundige gehoord.

Overwegingen

1.       Op 3 oktober 2013 is het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Nijverheid - ’t Belt, Twello" (hierna: het nieuwe plan) inwerking getreden. [appellanten sub 2] waren destijds eigenaar van een pand aan de [locatie] in Twello. Dit pand is een bedrijfspand met op de begane grond een garage met showroom en op de eerste verdieping een bedrijfswoning. Bij brief van 25 mei 2018 hebben zij het college verzocht om een tegemoetkoming in de planschade die zij stellen te lijden als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe plan. Door de wijziging van de voor hun eigen perceel geldende bestemming en door de wijziging van de bestemmingen van de omliggende percelen, zijn de mogelijkheden van hun eigen perceel beperkt, waardoor zij schade lijden. Daarbij wijzen zij in het bijzonder op het wegvallen van de mogelijkheid om een brandstofverkooppunt op het perceel in te richten.

2.       Het college heeft Langhout verzocht om een advies uit te brengen. In het advies van 18 januari 2019 heeft Langhout een vergelijking gemaakt tussen de maximale mogelijkheden van het voorgaande bestemmingsplan "Twello West" en de maximale mogelijkheden van het nieuwe plan. Voor zover de aanvraag ziet op het perceel [locatie] is in het advies geconcludeerd dat de voor- en nadelen van de opeenvolgende regimes maken dat er per saldo geen sprake is van een planologisch nadeliger situatie. Met het nieuwe plan is weliswaar de mogelijkheid van een verkooppunt van motorbrandstoffen vervallen, maar volgens het advies ontbrak in de oude situatie al de fysieke ruimte om een tankstation ter plaatse te realiseren. Daarbij wijst Langhout op de planregels van het oude plan waarin is bepaald dat een bebouwingsvrije strook van ten minste 5 meter moet worden aangehouden. Bovendien zou realisatie van een brandstofverkooppunt volgens het advies leiden tot een wezenlijke aantasting van het woongenot en daarmee tot een waardedaling van de bestaande bedrijfswoning. Verder wijst Langhout erop dat [appellanten sub 2] er in het verleden zelf voor hebben gekozen om het  aanwezige tankstation te vervangen door een showroom en een bedrijfswoning.

In het advies is niet ingegaan op de aanvraag voor zover gewezen wordt op de wijzigingen van het planologische regime van de omliggende percelen aangezien de aanvraag daarvoor volgens het advies, ook na een verzoek om concretisering van de aanvraag, onvoldoende inzicht biedt in welke wijzigingen volgens hen nadelig zijn.

3.       Bij besluit van 15 februari 2019 heeft het college onder verwijzing naar het advies van 18 januari 2019 de aanvraag, voor zover de aanvraag ziet op het perceel [locatie] (directe planschade), afgewezen, en voor zover de aanvraag betrekking heeft op de omliggende percelen (indirecte planschade), niet-ontvankelijk verklaard.

4.       In bezwaar heeft het college [appellanten sub 2] nogmaals in de gelegenheid gesteld om hun aanvraag te concretiseren voor zover zij daarin hebben gesteld schade te lijden als gevolg van wijziging van het planologische regime van de hun omringende percelen. Bij brief van 29 juli 2019 hebben zij van die gelegenheid gebruik gemaakt. Zij betogen dat de bestemming van het perceel aan de noordoostzijde van hun perceel ten nadele van hen is gewijzigd door een wijziging van de bouw- en gebruiksmogelijkheden. Verder zijn volgens [appellanten sub 2] de bebouwingsmogelijkheden op diverse andere percelen toegenomen.

5.       Op 13 september 2019 heeft Langhout een nader advies uitgebracht naar aanleiding van de concretisering van [appellanten sub 2]. In het advies is geconcludeerd dat de wijzigingen van het planologische regime van de omliggende percelen niet leiden tot schade die voor een tegemoetkoming in aanmerking komt.

6.       Bij het besluit op bezwaar heeft het college het primaire besluit, voor zover de aanvraag daarin deels niet-ontvankelijk is verklaard, herroepen, de aanvraag daarbij met betrekking tot indirecte planschade alsnog afgewezen en het besluit voor het overige in stand gelaten.

7.       Naar het oordeel van de rechtbank - voor zover in hoger beroep nog van belang - is met de in het advies opgenomen planvergelijking voor het perceel [locatie] ten onrechte niet inzichtelijk gemaakt of een brandstofverkooppunt opnieuw gerealiseerd zou kunnen worden als de bestaande showroom wordt aangepast. Daardoor is niet duidelijk of de juiste planvergelijking is gemaakt, wat maakt dat het college het advies niet aan het besluit over de directe planschade ten grondslag mocht leggen.

Over de indirecte planschade als gevolg van het mogelijk maken van kamerverhuur in één van de omliggende panden, is de rechtbank van oordeel dat [appellanten sub 2] onvoldoende duidelijk hebben gemaakt waarom het standpunt van het college hierover niet gevolgd kan worden.

Het hoger beroep

8.       Het standpunt van [appellanten sub 2] dat het college als gevolg van het nieuwe besluit op bezwaar van 9 november 2020 geen belang meer heeft bij de beoordeling van zijn hoger beroep, deelt de Afdeling niet. De rechtbank heeft het besluit van 2 oktober 2019 vernietigd. Alleen al vanwege de precedentwerking die van deze vernietiging kan uitgaan, heeft het college belang bij een inhoudelijke beoordeling van het door hem ingestelde hoger beroep.

Directe planschade

9.       Het college bestrijdt het oordeel van de rechtbank over de planvergelijking. Het college betoogt dat uit het advies van Langhout genoegzaam blijkt waarom het verdwijnen van de mogelijkheid om op het perceel een brandstofverkooppunt op te richten, niet tot een planologisch nadeliger situatie heeft geleid. Daarbij wijst het college met name op de bebouwingsvrijestrook die op het perceel moest worden aangehouden op grond van het oude bestemmingsplan, waardoor de realisatie van een brandstofverkooppunt niet mogelijk was. [appellanten sub 2] hebben dit in beroep niet met een tegenrapport bestreden. Verder wijst het college er op dat [appellanten sub 2] zelf in het verleden de keuze hebben gemaakt om het bestaande brandstofverkooppunt te verwijderen. Daaruit kan worden afgeleid dat de economische waarde van de locatie in de nieuwe situatie hoger is dan in de oude planologische situatie. Bovendien hebben [appellanten sub 2] pas op de zitting bij de rechtbank erkend dat het realiseren van een brandstofverkooppunt alleen mogelijk is als een deel van de bestaande bebouwing wordt gesloopt. Dit aspect kon daarom niet bij het opstellen van het advies betrokken worden. Daarbij wijst het college erop dat het aan een aanvrager is om de schade aannemelijk te maken.

9.1.    Partijen verschillen van mening over de vraag of het vervallen van de mogelijkheid om op het perceel een brandstofverkooppunt te realiseren in het nieuwe plan voor [appellanten sub 2] tot een planologisch nadeliger situatie heeft geleid. [appellanten sub 2] hebben in dat kader in beroep de in het advies opgenomen conclusie bestreden dat geen sprake is van planologisch nadeel omdat het perceel in de bestaande situatie geen ruimte heeft voor een nieuw brandstofverkooppunt. [appellanten sub 2] hebben in hun beroepschrift aangevoerd dat een brandstofverkooppunt zoals dat eerder aanwezig was, opnieuw gerealiseerd zou kunnen worden op het perceel. Weliswaar hebben zij er pas op de zitting bij de rechtbank op gewezen dat realisatie van een brandstofverkooppunt alleen mogelijk is als een deel van de bestaande bebouwing wordt gesloopt, maar dat maakt niet dat niet hoefde te worden onderzocht waarom de mogelijkheid van een brandstofverkooppunt niet als de maximale invulling van het oude planologische regime zou moeten worden gezien. Het is aan het college om die stelling te onderbouwen. Blijkens hun aanvraag menen [appellanten sub 2] immers dat het vervallen van deze mogelijkheid wel tot schade leidt. Daarbij is van belang dat de situatie dat er op het perceel in de bestaande situatie als gevolg van de bebouwingsvrije zone onvoldoende ruimte is om een brandstofverkooppunt te realiseren, op zichzelf nog niet maakt dat het vervallen van deze functie niet tot een planologisch nadeel leidt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen is bij de vraag of een aanvrager als gevolg van een planologische situatie schade lijdt, niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden (zie de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2018, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 2.1). In het geval het gaat om schade als gevolg van een planologische verandering op het eigen perceel van de aanvrager (directe planschade), moet daarbij ook worden beoordeeld of en zo ja, in hoeverre het realiseren van de maximale mogelijkheden van het oude planologische regime te verwachten was en rendabel zou zijn geweest. De aanvrager lijdt immers alleen schade, als en voor zover de desbetreffende onroerende zaak als gevolg van de planologische verandering in zijn hoogste waarde is aangetast. Het was daarmee aan het college om ter motivering van de stelling dat geen sprake is van schade te onderbouwen waarom het perceel in de oude situatie zijn hoogste waarde ontleende aan de feitelijke situatie, zoals gesteld is in het advies, en niet aan de planologische mogelijkheid om een brandstofverkooppunt op het perceel te realiseren. Dat Langhout er van uit is gegaan dat de bestaande situatie de hoogste economische waarde vertegenwoordigt aangezien [appellanten sub 2] er zelf voor hebben gekozen om het bestaande brandstofverkooppunt te vervangen door een showroom en een bedrijfswoning, zoals het college betoogt, is op zichzelf in dat kader niet onbegrijpelijk, maar volgt niet uit het advies. De rechtbank is daarmee terecht tot het oordeel gekomen dat het college het advies niet aan het bestreden besluit ten grondslag mocht leggen, zodat het betoog van het college niet slaagt.

Incidenteel hoger beroep

10.     [appellanten sub 2] bestrijden het oordeel van de rechtbank over de indirecte planschade als gevolg van het mogelijk maken van kamerverhuur in één van de omliggende panden. Zij betogen dat er met deze wijziging een woonbestemming dichterbij hun perceel is komen te liggen, wat een beperking van hun bedrijfsbestemming oplevert. Verder was de aan de adviseur gegeven opdracht te beperkt volgens [appellanten sub 2].

10.1.  In het advies van 13 september 2019 heeft Langhout uiteengezet dat voor het perceel Oude Rijksstraatweg 38, waarop [appellanten sub 2] doelen, op 8 november 2017 een omgevingsvergunning is verleend voor het herbouwen van de villa en het wijzigen van het gebruik waardoor de huisvesting van statushouders door middel van kamergewijze verhuur mogelijk is gemaakt. Dat dit advies is gebaseerd op een te beperkte opdracht, kan de Afdeling niet volgen. Volgens Langhout leidt het gewijzigde gebruik, los van het feit dat de aanvraag in zoverre ziet op een andere schadeoorzaak dan het verzoek om directe planschade, niet tot planologisch nadeel dat het normale maatschappelijke risico van 2% zal overschrijden. Ter zitting heeft Langhout er daarbij op gewezen dat met het oude plan al woningen dichterbij het bedrijf van [appellanten sub 2] waren toegestaan, zodat het nieuwe gebruik ook in die zin geen nieuwe belemmering oplevert. [appellanten sub 2] hebben niet nader toegelicht op welke wijze de bedrijfsbestemming van hun perceel door het toegestane gebruik wel op zodanige wijze zal worden beperkt dat schade is ontstaan die het normale maatschappelijke risico overstijgt. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het college het advies niet mocht volgen. Het voorgaande maakt dat het college de aanvraag, voor zover de aanvraag betrekking heeft op de omliggende percelen, terecht heeft afgewezen. De rechtbank is tot hetzelfde oordeel gekomen, zodat het betoog faalt.

Nader besluit

11.     De rechtbank heeft het besluit op bezwaar van 2 oktober 2019 vernietigd en het college opgedragen om met inachtneming van de uitspraak een nieuw besluit te nemen. Bij besluit van 9 november 2020 heeft het college een nieuw besluit op bezwaar genomen. Gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, wordt dit besluit van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.

Directe planschade

12.     Met het nieuwe besluit heeft het college het besluit van 15 februari 2019, voor zover daarmee de aanvraag ten aanzien van het perceel [locatie] is afgewezen, met een verbetering van de motivering opnieuw in stand gelaten. Hieraan heeft het een college een taxatierapport opgesteld door taxateur R. Leenstra van 15 september 2020 ten grondslag gelegd. Volgens de taxateur zal ongeveer driekwart van de bestaande showroom en de daar boven gelegen woning geamoveerd moeten worden om een onbemand brandstofverkooppunt op het perceel te kunnen realiseren. Het resterende deel van de showroom en woning zijn daardoor niet meer functioneel en hebben daarmee geen waarde meer. Het verwijderen van showroom en bovenwoning leidt volgens de taxateur tot een kapitaalvernietiging van € 347.000,00. De waarde van het perceel met daarop een brandstofverkooppunt is vervolgens vastgesteld aan de hand van de REN-waarderingsmethode. De locatie wordt op basis van die methode aangeduid als buurtstation. Op basis van de twee vergelijkbare tankstations, DCO Twello aan de Leigraaf in Twello en Tango op de hoek van de Wiekslag en de Oude Veenscheiding in Heereveen, is de te verwachten omzet van het verkooppunt vastgesteld, wat volgens de taxateur leidt tot een locatiewaarde van ongeveer € 198.000,00. De waarde van het perceel in de bestaande situatie is daarmee groter dan de waarde van het perceel in de planologische situatie. Daarbij merkt de taxateur op dat dit verschil nog groter wordt als de sloop- en bouwkosten ook in aanmerking worden genomen.

13.     [appellanten sub 2] bestrijden de nadere motivering en voeren aan dat ten onrechte geconcludeerd is dat de bouw- en sloopkosten hoger zijn dan de mogelijke exploitatieopbrengsten. Het slopen van een deel van de showroom levert volgens hen geen kapitaalvernietiging op omdat het om relatief geringe verbouwkosten gaat. Bovendien is de showroom al 30 jaar oud, is deze afgeschreven en heeft hij zijn functie verloren. Daarnaast zijn de sloop- en bouwkosten niet onderbouwd. Verder betogen zij dat ten onrechte een vergelijking is gemaakt met een tankstation in Twello en een tankstation in Heereveen. Tot slot voeren [appellanten sub 2] aan dat er ten onrechte geen taxatie heeft plaatsgevonden en dat de taxateur niet ter plaatse is geweest.

13.1.  De bestuursrechter kan een taxatie slechts terughoudend toetsen. Daarbij is van belang dat de waardering van onroerende zaken niet slechts door het toepassen van een taxatiemethode plaatsvindt, maar daarbij ook de kennis, ervaring en intuïtie van de desbetreffende deskundige een rol spelen.

De maatstaf bij de te verrichten toetsing is niet de eigen waardering door de rechter van de nadelen van de planologische wijziging, maar de vraag of grond bestaat voor het oordeel dat het bestuursorgaan, gelet op de motivering van het advies van de door het bestuursorgaan ingeschakelde deskundige, zich bij de besluitvorming niet in redelijkheid op het oordeel van de deskundige heeft kunnen baseren. Dit laat onverlet dat de besluitvorming moet voldoen aan de eisen die het recht aan de zorgvuldigheid en de motivering stelt en dat de rechter de besluitvorming daaraan moet toetsen (zie de eerder genoemde overzichtsuitspraak, onder 8.11).

13.2.  In het taxatierapport is aan de hand van twee vergelijkbare tankstations onderbouwd welk deel van de bestaande bebouwing zal moeten worden gesloopt om een tankstation op het perceel te kunnen realiseren. De niet onderbouwde stelling dat de realisatie van een brandstofverkooppunt mogelijk is met een geringe verbouwing, biedt geen grond om aan de juistheid van deze bevindingen in het taxatierapport te twijfelen. Ook de evenmin onderbouwde stelling dat de tankstations die gebruikt zijn om de omzet te berekenen niet vergelijkbaar zijn, biedt daarvoor geen aanleiding. Voor zover [appellanten sub 2] betogen dat de showroom al is afgeschreven en geen functie meer heeft, wijst Langhout er in zijn stuk van 29 oktober 2020 terecht op dat dit niet maakt dat de showroom geen marktwaarde meer heeft. In dat kader is er in het taxatierapport op gewezen dat het pand in 2018 nog is verkocht voor een bedrag van € 580.000,00, waaruit kan worden afgeleid dat de showroom en bovenwoning op de peildatum - 3 oktober 2013 - ook nog een marktwaarde hadden.

Ook ten aanzien van de waarde van het perceel als daarop een brandstofverkooppunt zou zijn gerealiseerd, ziet de Afdeling in het betoog van [appellanten sub 2] geen aanleiding voor het oordeel dat het college het taxatierapport niet aan het besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Voor zover zij ten slotte betogen dat de bouw- en sloopkosten ten onrechte niet zijn onderbouwd, volgt uit het rapport dat deze kosten niet zijn betrokken bij de beoordeling en dat, als deze kosten wel betrokken zouden zijn, het verschil in waarde nog groter zou zijn, welke stelling de Afdeling niet onaannemelijk acht, zodat dit betoog [appellanten sub 2] alleen al daarom niet kan baten.

Het betoog van [appellanten sub 2] biedt daarmee geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het college aan de juistheid of volledigheid van het onderzoek had moeten twijfelen. Dit maakt dat het college zich op grond van het taxatierapport terecht op het standpunt heeft gesteld dat het nieuwe plan voor [appellanten sub 2] niet tot een planologisch nadeliger situatie heeft geleid, zodat het college de aanvraag, voor zover het gaat om schade als gevolg van de wijziging van het planologische regime van het perceel van [appellanten sub 2], terecht heeft afgewezen.

Het betoog faalt.

Proceskosten in bezwaar

14.     In het besluit van 9 november 2020 heeft het college aan [appellanten sub 2] een bedrag van € 525,00 toegekend voor de kosten die zij in de bezwaarfase hebben gemaakt voor door een derde verleende rechtsbijstand. Het betoog van [appellanten sub 2] biedt geen aanleiding voor het oordeel dat het college hiermee een te lage vergoeding heeft vastgesteld voor de in bezwaar gemaakte kosten. Anders dan [appellanten sub 2] menen, is er geen sprake van de situatie dat zij twee keer kosten hebben moeten maken voor rechtsbijstand in de bezwaarfase. Weliswaar heeft de rechtbank het besluit op bezwaar vernietigd en is het college opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen, maar dat maakt, anders dan zij menen, niet dat zij twee keer kosten hebben moeten maken voor rechtsbijstand in de bezwaarfase. Het college heeft immers alleen op basis van de eerder ingediende bezwaargronden opnieuw een besluit op bezwaar genomen. Nu de tegen dat besluit ingediende gronden niet slagen, komen de in dat kader gemaakte kosten voor rechtsbijstand niet voor vergoeding in aanmerking.

Voor zover [appellanten sub 2] verder betogen dat het college hun ten onrechte niet een vergoeding voor de door hen gemaakte kosten voor rechtsbijstand ter hoogte van de aan de deskundige toekende vergoeding heeft toegekend, kan dat evenmin slagen. Op grond van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht wordt het bedrag voor de kosten voor door een derde verleende rechtsbijstand vastgesteld op grond van het in de bijlage opgenomen tarief. Op grond van het derde lid van dat artikel kan daarvan in bijzondere omstandigheden worden afgeweken. Van dergelijke omstandigheden is niet gebleken, zodat het college het bedrag terecht heeft vastgesteld op grond van het in de bijlage genoemde tarief.

Het betoog faalt.

Overige gronden

15.     Ook de overige door [appellanten sub 2] tegen het besluit van 9 november 2020 naar voren gebrachte gronden, bieden geen aanleiding voor vernietiging van het besluit. Anders dan zij betogen, maakt de omstandigheid dat het college het besluit heeft voorzien van een nadere motivering niet dat sprake is van een gewijzigde grondslag, zodat daarin geen aanleiding kan worden gevonden voor vernietiging. Ook de omstandigheid dat er in het besluit een onjuiste rechtsmiddelenclausule is opgenomen, biedt daarvoor geen aanleiding. Dit is een omstandigheid van na het nemen van het bestreden besluit, zodat het niet kan leiden tot vernietiging van het besluit, maar alleen tot verschoonbaarheid van een termijnoverschrijding. Maar deze situatie speelt hier niet. Het betoog kan daarmee niet leiden tot het door [appellanten sub 2] beoogde gevolg.

Conclusie

16.     Gelet op het voorgaande zijn het hoger beroep van het college en het incidenteel hoger beroep van [appellanten sub 2] ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Verder is het van rechtswege ontstane beroep van [appellanten sub 2] tegen het nadere besluit ook ongegrond.

17.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart het hoger beroep van college van burgemeester en wethouders van Voorst ongegrond;

II.       verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] ongegrond;

III.      bevestigt de aangevallen uitspraak;

IV.      verklaart het van rechtswege ontstane beroep ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.F. Donner-Haan, griffier.

w.g. Van Ravels
voorzitter

w.g. Donner-Haan

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 2 maart 2022

674