Uitspraak 202000888/1/V3

202000888/1/V3.
Datum uitspraak: 19 maart 2021

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,

appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 14 januari 2020 in zaak nr. 19/5589 in het geding tussen:

[de vreemdeling]

en

de staatssecretaris.

Procesverloop

Bij besluit van 4 oktober 2018 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdeling om afgifte van een document als bedoeld in artikel 9, tweede lid, van de Vw 2000, waaruit een duurzaam verblijfsrecht als gemeenschapsonderdaan blijkt, afgewezen.

Bij besluit van 27 juni 2019 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 14 januari 2020 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van wat in de uitspraak is overwogen.

Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.

De vreemdeling heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 oktober 2020, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. A.M. de Wit en mr. L.J.T. van Es, en de vreemdeling, vertegenwoordigd door [gemachtigde], zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1.       De vreemdeling heeft de Filipijnse nationaliteit. De staatssecretaris heeft haar aanvraag afgewezen, omdat hij bij afzonderlijk besluit van 4 oktober 2018 heeft vastgesteld dat haar verblijfsrecht als gemeenschapsonderdaan op 25 mei 2016 is geëindigd. Vanaf die datum verbleef referent, haar Poolse echtgenoot, namelijk niet meer in Nederland. Na zijn vertrek zijn de vreemdeling en haar echtgenoot van elkaar gescheiden. De vreemdeling heeft daarom volgens de staatssecretaris geen vijf jaar onafgebroken rechtmatig verblijf in Nederland gehad en valt niet onder een van de categorieën vreemdelingen voor wie dat vereiste niet geldt.

2.       Bij afzonderlijk besluit van 27 juni 2019 heeft de staatssecretaris het bezwaar tegen de vaststelling dat haar verblijfsrecht als gemeenschapsonderdaan is geëindigd, gegrond verklaard. In dat besluit heeft de staatssecretaris een belangenafweging over de toelaatbaarheid van de verwijdering gemaakt en vastgesteld dat de vreemdeling nog steeds rechtmatig verblijf heeft ingevolge artikel 8.13 van het Vb 2000. Dit besluit is in rechte onaantastbaar.

3.       Deze uitspraak gaat over de vraag of de vreemdeling in aanmerking komt voor een duurzaam verblijfsrecht als gemeenschapsonderdaan. Daarbij ziet de Afdeling zich gesteld voor de vraag wat de grondslag is van het voortgezet verblijf van de vreemdeling in Nederland, dat is ontstaan doordat de staatssecretaris na een belangenafweging geen verwijderingsmaatregel heeft genomen.

4.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

De uitspraak van de rechtbank

5.       De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris de vreemdeling na de vastgestelde datum van vertrek van haar echtgenoot rechtmatig verblijf op grond van artikel 8.13 van het Vb 2000 heeft gegeven. Daarom is ook artikel 8.17 van het Vb 2000 over het duurzaam verblijfsrecht van toepassing. De vreemdeling was op het moment van de echtscheiding op 29 december 2017 meer dan drie jaar gehuwd en beschikt als werknemer over voldoende middelen van bestaan. Zij voldoet daarom aan de voorwaarden voor behoud van het verblijfsrecht als geregeld in artikel 8.15, vierde en vijfde lid, van het Vb 2000. Daarom heeft de staatssecretaris de aanvraag naar het oordeel van de rechtbank ten onrechte afgewezen.

De grieven van de staatssecretaris

6.       In zijn twee grieven klaagt de staatssecretaris dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat de vreemdeling vanaf 25 mei 2016 geen verblijfsrecht op grond van de Verblijfsrichtlijn meer heeft, waardoor de vijfjarentermijn voor verkrijging van een duurzaam verblijfsrecht vroegtijdig is gestuit. De vreemdeling komt volgens de staatssecretaris niet in aanmerking voor een voortgezet verblijfsrecht ingevolge artikel 8.15, vierde lid, van het Vb 2000, omdat haar echtgenoot uit Nederland is vertrokken vóór de aanvang van de echtscheidingsprocedure. Dat voortgezet verblijf aan de vreemdeling niet kon worden ontzegd als gevolg van de gemaakte belangenafweging, kan hieraan niet afdoen, omdat de staatssecretaris geen Unierechtelijk verblijfsrecht kan laten voortduren wanneer dit van rechtswege is geëindigd. Een positieve uitkomst van die belangenafweging leidt niet zonder meer tot een verblijfsrecht in overeenstemming met de Verblijfsrichtlijn. De vreemdeling moet daarvoor nog steeds aan de vereisten voldoen, aldus de staatssecretaris. Ten slotte betoogt de staatssecretaris dat de rechtbank, door te overwegen dat hij de aanvraag niet had mogen afwijzen, ten onrechte haar eigen oordeel over de aanvraag heeft gegeven in plaats van het besluit op bezwaar te toetsen.

De vereisten voor een duurzaam verblijfsrecht

6.1.    Het is vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie dat familieleden van de burger van de Unie die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten, slechts het duurzaam verblijfsrecht kunnen verwerven als die burger ten eerste zelf aan de voorwaarden van artikel 16, eerste lid, van de Verblijfsrichtlijn voldoet en, ten tweede, deze familieleden tijdens de betrokken periode bij hem hebben gewoond (arrest van 8 mei 2013, Alarape en Tijani, ECLI:EU:C:2013:290, punten 34 en 37).

6.2.    Een andere manier voor familieleden van een burger van de Unie die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten om een duurzaam verblijfsrecht te verwerven, is neergelegd in artikel 18 van de Verblijfsrichtlijn. Hierover heeft het Hof in punt 38 van het arrest Alarape en Tijani overwogen dat deze bepaling, door naar artikel 12, tweede lid, en artikel 13, tweede lid, van de richtlijn te verwijzen, het duurzaam verblijfsrecht beperkt, ten eerste omdat dit verblijfsrecht alleen kan toekomen aan de familieleden van een burger van de Unie wier verblijfsrecht behouden blijft in geval van echtscheiding, en ten tweede omdat de betrokkenen, voordat zij het duurzaam verblijfsrecht verwerven, moeten aantonen dat zij aan dezelfde voorwaarden voldoen als die van artikel 7, eerste lid, onder a, b of d, van de Verblijfsrichtlijn.

De vreemdeling valt niet meer onder de Verblijfsrichtlijn

7.       Zoals de staatssecretaris terecht heeft aangevoerd, is de vreemdeling door het vertrek van haar echtgenoot op 25 mei 2016, geen begunstigde van de Verblijfsrichtlijn meer. Uit de rechtspraak van het Hof volgt immers dat een familielid dat niet de nationaliteit van een lidstaat bezit, alleen als begunstigde kan worden aangemerkt als hij de burger van de Unie begeleidt of zich bij hem voegt (zie het arrest van 10 september 2019, Chenchooliah, ECLI:EU:C:2019:693, punten 59 en 60). Dat betekent volgens het Hof dat een familielid, als de burger van de Unie is vertrokken uit de gastlidstaat, niet meer beschikt over een verblijfsrecht volgens de richtlijn, tenzij hij valt onder een van de in artikel 12, tweede lid en artikel 13, tweede lid, van de richtlijn bedoelde situaties. In die bepalingen is neergelegd wanneer familieleden van een burger van de Unie die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten, hun verblijfsrecht kunnen behouden, onder meer in het geval van echtscheiding (arrest Chenchooliah, punt 66).

7.1.    Artikel 12, tweede lid, en artikel 13, tweede lid, van de Verblijfsrichtlijn zijn geïmplementeerd in artikel 8.15 van het Vb 2000, voor zover hier van belang in respectievelijk het tweede lid en het vierde lid van die bepaling. Artikel 8.15, tweede lid, van het Vb 2000 gaat over het behoud van een verblijfsrecht bij het overlijden van de Unieburger en is in deze zaak niet van toepassing. De vreemdeling heeft haar verblijfsrecht ook niet behouden vanwege de echtscheiding (artikel 8.15, vierde lid, van het Vb 2000). Uit de rechtspraak van het Hof volgt immers dat de echtgenoot van de burger van de Unie zijn verblijfsrecht slechts op grond van die bepaling kan behouden, als de burger van de Unie nog in het gastland is op de datum van aanvang van de gerechtelijke procedure tot scheiding (zie het arrest van 16 juli 2015, Singh e.a., ECLI:EU:C:2015:476, punt 62). In de voorliggende zaak is niet meer in geschil dat haar echtgenoot Nederland op 25 mei 2016 heeft verlaten en dat de gerechtelijke procedure die heeft geleid tot de echtscheiding pas daarna is begonnen.

Tussenconclusie: de vreemdeling komt dus niet in aanmerking voor een duurzaam verblijfsrecht op grond van de Verblijfsrichtlijn

8.       Omdat de vreemdeling na het vertrek van haar echtgenoot uit Nederland geen begunstigde meer is van de Verblijfsrichtlijn en haar verblijfsrecht na de echtscheiding ook niet heeft behouden op grond van het bepaalde in artikel 8.15, vierde lid, van het Vb 2000, heeft zij geen duurzaam verblijfsrecht verkregen als bedoeld in artikel 16, tweede lid, of artikel 18 van de Verblijfsrichtlijn. Dit leidt echter niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank, gelet op het volgende.

Maar de staatssecretaris moet wel artikel 8.17 van het Vb 2000 toepassen

9.       Ter zitting heeft de vreemdeling betoogd dat de staatssecretaris, door artikel 8.13 van het Vb 2000 na het vertrek van haar echtgenoot te blijven toepassen, ervoor heeft gekozen om een interne situatie gelijk te behandelen met een door het Unierecht beheerste situatie. Dit betekent volgens de vreemdeling dat de bepalingen in de Verblijfsrichtlijn, en dus ook de implementatie daarvan in artikel 8.17 van het Vb 2000, rechtstreeks en onvoorwaardelijk van toepassing zijn. De vreemdeling heeft daarbij verwezen naar het arrest van het Hof van 7 november 2013, Romeo, ECLI:EU:C:2013:7218 en de uitspraak van de Afdeling van 7 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3897.

9.1.    De staatssecretaris heeft ter zitting aangevoerd dat het arrest van het Hof van 21 december 2011, Ziolkowski en Szeja, zich verzet tegen een dergelijke analoge toepassing van het Unierecht. Dat betoog faalt. Uit punt 50 van dit arrest volgt dat de Verblijfsrichtlijn zich er niet tegen verzet dat in het recht van de lidstaten een regeling wordt ingevoerd die gunstiger is dan die van de richtlijn, maar dat de lidstaten in dat geval ook zelf moeten uitmaken welke rechtsgevolgen een uitsluitend op grond van het nationale recht verleend verblijfsrecht zal hebben. Daarmee is echter niet uitgesloten dat de staatssecretaris in dit geval toepassing moet geven aan artikel 8.17 van het Vb 2000.

9.2.    Het besluit van 27 juni 2019 waarin de staatssecretaris heeft afgezien van een verwijderingsmaatregel vermeldt artikel 8.13 van het Vb 2000 als rechtsgrondslag van het rechtmatig verblijf. Die bepaling vormt de implementatie van artikel 7, tweede lid, van de Verblijfsrichtlijn en is dus dezelfde bepaling als die waar het oorspronkelijke verblijfsrecht van de vreemdeling bij haar echtgenoot op berustte. Ter bevestiging van dit verblijfsrecht heeft de staatssecretaris op 1 oktober 2019 een verblijfsdocument EU/EER verleend, met als beperking 'Residency card for a family member of an EU citizen'. Ter zitting heeft de staatssecretaris toegelicht dat hij voor deze grondslag heeft gekozen omdat de wet op dit moment niet in een andere, geschiktere grondslag voorziet. Ook heeft hij gemeld dat op dit moment op departementsniveau wordt onderzocht of in het Vb 2000 een rechtsgrondslag kan worden gecreëerd voor deze categorie vreemdelingen.

9.3.    Door artikel 8.13 van het Vb 2000 als grondslag te gebruiken, heeft de staatssecretaris ervoor gekozen om het systeem van de Verblijfsrichtlijn, zoals geïmplementeerd in hoofdstuk 8, paragraaf 2, van het Vb 2000, toe te passen op een nationale situatie, dat wil zeggen een situatie die als gevolg van het vertrek van de echtgenoot van de vreemdeling niet meer binnen de materiële reikwijdte van de Verblijfsrichtlijn valt. Dit betekent dat deze situaties in zoverre gelijk moeten worden behandeld (zie de uitspraak van 7 december 2015). Dit betekent dat de staatssecretaris, zo lang er in de wet geen andere grondslag bestaat voor het verblijfsrecht dat ontstaat nadat wordt besloten geen verwijderingsmaatregel te nemen, ook artikel 8.17 van het Vb 2000 moet toepassen.

9.4.    De rechtbank heeft dus terecht geoordeeld dat deze bepaling op de situatie van de vreemdeling van toepassing is. Zij heeft dus ook terecht geoordeeld dat de staatssecretaris de aanvraag ten onrechte heeft afgewezen.

10.     De grieven falen.

Conclusie

11.     Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;

II.       veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.068,00 (zegge: duizendachtenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

III.      bepaalt dat van de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid een griffierecht van € 532,00 (zegge: vijfhonderdtweeëndertig euro) wordt geheven.

Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.W.A. Weber, griffier.

De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

w.g. Weber
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 19 maart 2021

846.

BIJLAGE

Verblijfsrichtlijn (PB 2004 L 158, met rectificatie in PB 2004 L 229)

Artikel 3

1.  Deze richtlijn is van toepassing ten aanzien van iedere burger van de Unie die zich begeeft naar of verblijft in een andere lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit bezit, en diens familieleden als gedefinieerd in artikel 2, punt 2), die hem begeleiden of zich bij hem voegen.

[…]

Artikel 7

1.  Iedere burger van de Unie heeft het recht gedurende meer dan drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven:

a) indien hij in het gastland werknemer of zelfstandige is,

b) indien hij voor zichzelf en voor zijn familieleden over voldoende bestaansmiddelen beschikt om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste komen van het socialebijstandsstelsel van het gastland, en over een verzekering beschikt die de ziektekosten in het gastland volledig dekt, of

c) — indien hij is ingeschreven aan een particuliere dan wel openbare instelling die door het gastland overeenkomstig de wetgeving of administratieve praktijk is erkend of wordt gefinancierd, om er als hoofdbezigheid een studie, daaronder begrepen een beroepsopleiding, te volgen; en

— indien hij beschikt over een verzekering die de ziektekosten in het gastland volledig dekt, en hij de bevoegde nationale autoriteit, - door middel van een verklaring of van een gelijkwaardig middel van zijn keuze -, de zekerheid verschaft dat hij over voldoende middelen beschikt om te voorkomen dat hij of zijn familieleden tijdens zijn verblijf ten laste komen van het socialebijstandsstelsel van het gastland; of

d) indien hij een familielid is van een burger van de Unie die voldoet aan de voorwaarden onder a), b) of c) en hij deze burger begeleidt of zich bij hem voegt.

2.  Het verblijfsrecht van lid 1 strekt zich uit tot familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten, en die de burger van de Unie begeleiden of zich in het gastland bij hem voegen, voor zover deze burger van de Unie voldoet aan de voorwaarden van lid 1, onder a), b) of c).

[…]

Artikel 12

[…] 2. Onverminderd het bepaalde in de tweede alinea, leidt het overlijden van een burger van de Unie niet tot verlies van het verblijfsrecht voor zijn familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten, indien zij vóór dit overlijden gedurende ten minste één jaar in het gastland hebben verbleven.

Alvorens het duurzame verblijfsrecht te verkrijgen, blijft hun recht van verblijf onderworpen aan de voorwaarde dat is aangetoond dat zij werknemer of zelfstandige zijn, of voor zichzelf en hun familieleden over toereikende bestaansmiddelen beschikken om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste komen van het socialebijstandsstelsel van het gastland, dat zij over een ziektekostenverzekering voor alle risico's in het gastland beschikken, of dat zij lid zijn van de reeds in het gastland gevormde familie van een persoon die aan deze voorwaarden voldoet. De „toereikende bestaansmiddelen" zijn omschreven in artikel 8, lid 4.

Deze familieleden behouden hun verblijfsrecht op uitsluitend persoonlijke basis. […]

Artikel 13

[…] 2.  Onverminderd het bepaalde in de tweede alinea, leiden scheiding, ontbinding of nietigverklaring van het huwelijk of beëindiging van geregistreerd partnerschap als bedoeld in artikel 2, punt 2, onder b), niet tot verlies van het verblijfsrecht van de familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten:

a) indien het huwelijk of het geregistreerd partnerschap als bedoeld in artikel 2, punt 2, onder b), bij de aanvang van de gerechtelijke procedure tot scheiding, ontbinding of nietigverklaring van het huwelijk of bij de beëindiging van het geregistreerd partnerschap als bedoeld in artikel 2, punt 2, onder b), ten minste drie jaar heeft geduurd, waarvan één jaar in het gastland, of […]

Alvorens het duurzame verblijfsrecht te verwerven, blijft hun recht van verblijf onderworpen aan de voorwaarde dat is aangetoond dat zij werknemer of zelfstandige zijn, of voor zichzelf en hun familieleden over toereikende bestaansmiddelen beschikken om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste komen van de socialebijstandsregeling van het gastland, dat zij een ziektekostenverzekering voor alle risico's in het gastland hebben afgesloten, of dat zij lid zijn van de reeds in het gastland gevormde familie van een persoon die aan deze voorwaarden voldoet. De „toereikende bestaansmiddelen" zijn omschreven in artikel 8, lid 4.

Deze familieleden behouden hun verblijfsrecht op uitsluitend persoonlijke basis.

Artikel 16

1.  Iedere burger van de Unie die gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar legaal op het grondgebied van het gastland heeft verbleven, heeft aldaar een duurzaam verblijfsrecht. Dit recht is niet onderworpen aan de voorwaarden van hoofdstuk III.

2.  Lid 1 is eveneens van toepassing ten aanzien van familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar legaal in het gastland bij de burger van de Unie hebben gewoond. […]

Artikel 18

Onverminderd het bepaalde in artikel 17, verwerven de in artikel 12, lid 2, en in artikel 13, lid 2, bedoelde familieleden van een burger van de Unie die voldoen aan de voorwaarden van deze bepalingen het duurzaam verblijfsrecht na vijf jaren ononderbroken rechtmatig verblijf in het gastland.

Vreemdelingenbesluit 2000

Artikel 8.7

1. Deze paragraaf is van toepassing op vreemdelingen die de nationaliteit bezitten van een staat die partij is bij het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie of bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, dan wel van Zwitserland, en die zich naar Nederland begeven of in Nederland verblijven.

2. Deze paragraaf is eveneens van toepassing op de familieleden die een vreemdeling als bedoeld in het eerste lid naar Nederland begeleiden of zich bij hem in Nederland voegen, voor zover het betreft:

a. de echtgenoot […].

Artikel 8.13

1. De vreemdeling, bedoeld in artikel 8.7, tweede, derde of vierde lid, die niet de nationaliteit bezit van een staat als bedoeld in het eerste lid van dat artikel, heeft langer dan drie maanden na inreis rechtmatig verblijf in Nederland, voor zover hij in Nederland verblijft bij een vreemdeling als bedoeld in artikel 8.12, eerste lid, onder a, b of c.

Artikel 8.15

[…]

4. Onverminderd het vijfde lid eindigt het rechtmatig verblijf evenmin door de ontbinding of nietigverklaring van het huwelijk of de beëindiging van het geregistreerde partnerschap:

a. indien het huwelijk voor het begin van de gerechtelijke procedure tot scheiding of nietigverklaring, onderscheidenlijk het partnerschap voor beëindiging daarvan, ten minste drie jaar heeft geduurd, waarvan de vreemdeling ten minste één jaar in Nederland heeft verbleven; […]

5. In afwijking van het tweede lid, onder a, en het vierde lid, blijft het rechtmatig verblijf van de vreemdeling, bedoeld in artikel 8.7, tweede, derde of vierde lid, die niet de nationaliteit van een staat bezit als bedoeld in het eerste lid van dat artikel, onderworpen aan de voorwaarde dat hij voor zichzelf en zijn familieleden over voldoende middelen van bestaan beschikt om te voorkomen dat zij ten laste komen van het sociale bijstandsstelsel, tenzij hij het duurzaam verblijfsrecht, bedoeld in artikel 8.17 heeft verkregen, of is aangetoond dat hij:

a. werknemer of zelfstandige is;

b. voor zichzelf en zijn familieleden beschikt over voldoende middelen van bestaan om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf in Nederland ten laste komen van de algemene middelen, en beschikt over een verzekering die de ziektekosten in Nederland volledig dekt; of

c. gezinslid is van het reeds in Nederland gevormde gezin van een persoon die voldoet aan de voorwaarden, bedoeld onder a of b.

Artikel 8.17

1. Duurzaam verblijfsrecht in Nederland heeft:

a. de vreemdeling, bedoeld in artikel 8.7, eerste lid, die gedurende vijf jaar ononderbroken rechtmatig verblijf in Nederland heeft gehad;

b. de vreemdeling, bedoeld in artikel 8.7, tweede, derde of vierde lid, die gedurende vijf jaar ononderbroken rechtmatig verblijf heeft gehad bij een vreemdeling als bedoeld onder a, waarbij mede wordt betrokken de periode waarin hij voldeed aan de voorwaarden van artikel 8.15, vijfde lid, onder a, b of c.