Uitspraak 201906483/1/R3

201906483/1/R3.
Datum uitspraak: 13 januari 2021

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

[appellant], wonend te Sliedrecht, gemeente Molenlanden,

en

de raad van de gemeente Molenlanden,

verweerder.

Procesverloop

In het besluit van 25 juni 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Molenaarsgraaf [locatie 1]" vastgesteld.

Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

[appellant] en de raad hebben nadere stukken ingediend

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 november 2020, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde A], en de raad, vertegenwoordigd door R.S. Kip en mr. N. Mastiloviç, via een videoverbinding, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], vertegenwoordigd door [gemachtigde B], gehoord.

Overwegingen

1.    Het op deze zaak betrekking hebbend wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.

Inleiding

2.    Op het perceel [locatie 1] in Molenaarsgraaf is een melkveehouderij en het zuivelmachinebedrijf [belanghebbende] gevestigd. Het zuivelmachinebedrijf is als nevenactiviteit bij de melkveehouderij gestart, maar is uitgegroeid tot een volwaardig en zelfstandig bedrijf. Om de verkoopbaarheid van de melkveehouderij te vergroten en een toekomstbestendige situatie te creëren voor beide bedrijven, beoogt de raad met het plan de bedrijven planologisch los te maken. De raad heeft niet beoogd een uitbreiding van de melkveehouderij of het zuivelmachinebedrijf mogelijk te maken.

3.    [appellant] heeft een agrarisch bedrijf aan de [locatie 2] in Molenaarsgraaf gekocht en is eigenaar van het perceel kadastraal bekend als D 684 (hierna: perceel D684) gelegen aan de Kweldamweg in Molenaarsgraaf. Hij kan zich niet verenigen met het plan voor zover daarin het zuivelmachinebedrijf wordt toegestaan. [appellant] vreest onder meer overlast vanwege het vrachtverkeer van en naar het zuivelmachinebedrijf.

Ontvankelijkheid

4.    De raad stelt zich op het standpunt dat het beroep van [appellant] niet-ontvankelijk is, omdat [appellant] niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan worden aangemerkt. De raad betoogt dat het perceel van [appellant] op een afstand van ongeveer 600 m van het plangebied is gesitueerd, waardoor [appellant] geen gevolgen van enige betekenis van het plan zal ondervinden.

4.1.    [appellant] stelt zich op het standpunt dat hij wel belanghebbende is bij het bestemmingsplan, omdat hij een overeenkomst heeft gesloten voor de aankoop van een agrarisch bedrijf met bijbehorende gronden aan de [locatie 2] in Molenaarsgraaf. Ook is hij eigenaar van het perceel D684, dat grenst aan het plangebied. [appellant] stelt dat de Kweldamweg als gevolg van het plan intensiever zal worden gebruikt en dat hij daarvan overlast zal ondervinden bij het gebruik van zijn perceel D684.

4.2.    In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In artikel 8:1 van de Awb is bepaald dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de bestuursrechter. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.

Wie rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit - zoals een bestemmingsplan of een vergunning - toestaat, is in beginsel belanghebbende bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ van de activiteit dient als correctie op dit uitgangspunt. Zonder gevolgen van enige betekenis heeft betrokkene geen persoonlijk belang bij het besluit. Hij onderscheidt zich dan onvoldoende van anderen. Om te bepalen of er gevolgen van enige betekenis voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene zijn, wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.

4.3.    [appellant] heeft enkele dagen voor de zitting een overeenkomst gesloten voor de aankoop van een agrarisch bedrijf aan de [locatie 2] in Molenaarsgraaf. Dit bedrijf is gelegen tegenover het plangebied aan de overkant van de weg. De aankoop van dit agrarische bedrijf maakt niet dat [appellant] belanghebbende is bij het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan, omdat deze aankoop na het einde van de beroepstermijn heeft plaatsgevonden.

4.4.    Daarnaast heeft [appellant] het perceel D684 als agrarische grond in gebruik. Dit perceel ontsluit op de Kweldamweg. Dit perceel grenst niet aan de gronden die binnen het plangebied liggen. De afstand tussen perceel D684 en het plangebied is ongeveer 600 m. Bij een dergelijke afstand is in beginsel niet aannemelijk dat gevolgen van enige betekenis zullen worden ondervonden. Ondanks deze afstand zou [appellant] feitelijke gevolgen van enige betekenis kunnen ondervinden vanwege extra vrachtverkeer van en naar het zuivelmachinebedrijf dat richting de provinciale weg langs zijn perceel komt. De Afdeling zal daarom hierna nagaan of en in welke mate het bestemmingsplan tot extra vrachtverkeer kan leiden. Daarbij zal de Afdeling nagaan in welke omvang het hiervoor geldende planologische regiem het bestaande zuivelmachinebedrijf toestond in vergelijking met het bestemmingsplan "Molenaarsgraaf [locatie 1]".

Het zuivelmachinebedrijf bestaat uit een opslagloods van 2800 m² en een buitenopslag van 9810 m².

In het bestemmingsplan "Buitengebied Graafstroom" (vastgesteld op 15 januari 2010) was aan het perceel [locatie 1] de bestemming "Agrarisch met waarden", met deels de functieaanduiding "specifieke vorm van agrarisch met waarden - constructiebedrijf" en de aanduiding "bouwvlak" toegekend. Deze functieaanduiding was alleen toegekend aan de gronden met de aanduiding "bouwvlak". Op grond van artikel 3.1.1, onder a en f, van de regels van dit bestemmingsplan zijn de voor "Agrarisch met waarden" aangewezen gronden bestemd voor agrarisch gebruik van gronden en bedrijfsmatige nevenactiviteiten. In artikel 3.1.2, onder d, is bepaald dat op het perceel [locatie 1] als nevenactiviteit een constructiebedrijf is toegestaan met een maximum vloeroppervlak van 2800 m² ter plaatse van de aanduiding "bouwvlak". De nevenactiviteit mag op grond van deze planregel uitsluitend in bestaande gebouwen plaatsvinden.

Op 20 februari 2018 is het bestemmingsplan "Parapluherziening Buitengebied Graafstroom" vastgesteld. In een omkadering bij de planregels staat dat deze parapluherziening uitsluitend betrekking heeft op onderdelen van de verbeelding van het moederplan zoals weergegeven op de verbeelding van de parapluherziening en op de met een doorhaling in groen (ingetrokken) en aanvulling in geel gemarkeerde onderdelen van de regels van het moederplan. Het perceel [locatie 1] in Molenaarsgraaf is niet op de verbeelding opgenomen, waardoor er wat de verbeelding betreft geen wijzigingen hebben plaatsgevonden ten opzichte van het plan "Buitengebied Graafstroom". In artikel 3.1.2, onder d, van de planregels is niet langer opgenomen dat een nevenactiviteit uitsluitend in de bestaande gebouwen mag plaatsvinden, maar deze regel is niet met doorhaling in groen ingetrokken, zodat ervan uit moet worden gegaan dat deze regel nog geldt.

Uit het voorgaande volgt dat op grond van het hiervoor geldende bestemmingsplan buitenopslag niet was toegestaan en de opslagloods alleen voor zover deze binnen het bouwvlak staat, voor het zuivelmachinebedrijf mocht worden gebruikt. Ter zitting heeft de raad dit bevestigd.

In het bestemmingsplan "Molenaarsgraaf [locatie 1]" is aan het perceel [locatie 1] de bestemming "Agrarisch met waarden" toegekend. Aan het zuidelijk gelegen deel van het perceel zijn de functieaanduidingen "bedrijfswoning uitgesloten" en "specifieke vorm van agrarisch met waarden - handel en revisie van zuivelmachines" toegekend. Voor de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch met waarden - handel en revisie van zuivelmachines" geldt een maximum bebouwd oppervlak van 2800 m². Aan een gedeelte in het zuidwesten van het plangebied met een oppervlakte van 5650 m² is de functieaanduiding "specifieke vorm van agrarisch met waarden - buitenopslag" toegekend.

Anders dan de raad met de vaststelling van het bestemmingsplan "[locatie 1] Molenaarsgraaf" heeft beoogd, maakt het bestemmingsplan een uitbreiding van het gebruik mogelijk. Bij een dergelijke uitbreiding kan niet worden uitgesloten dat [appellant] door dit bestemmingsplan, ondanks de afstand van ongeveer 600 m tot aan het plangebied, feitelijke gevolgen van enige betekenis zal gaan ondervinden, in de vorm van extra verkeersbewegingen direct voor zijn perceel. Hieruit volgt dat [appellant] een rechtstreeks betrokken belang heeft bij het bestreden besluit en dat hij kan worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.

Het beroep is ontvankelijk. Dit betekent dat het beroep inhoudelijk kan worden behandeld.

Toetsingskader

5.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.

Legalisering

6.    [appellant] betoogt dat het plan de vestiging van een zuivelmachinebedrijf, als niet-agrarisch bedrijf in het buitengebied, legaliseert. [appellant] stelt zich op het standpunt dat hier een ongewenste precedentwerking van uitgaat.

6.1.    Bij de vaststelling van het bestemmingsplan is de raad ervan uitgegaan dat met het plan niet meer mogelijk wordt gemaakt dan al was toegestaan onder het hiervoor geldende bestemmingsplan "Parapluherziening Buitengebied Graafstroom". De raad heeft met het bestemmingsplan slechts beoogd de veehouderij en het zuivelmachinebedrijf planologisch te scheiden en geen uitbreiding van het gebruik toe te staan. In de plantoelichting is hierover op p. 7 opgenomen:

"Om de verkoopbaarheid van de melkveehouderij te vergroten en een toekomstbestendige situatie te creëren voor zowel het zuivelmachinebedrijf als de melkveehouderij worden beide bedrijven middels de bestemmingsplanprocedure juridisch-planologisch van elkaar losgekoppeld. Middels de bestemmingsplanwijziging wordt de feitelijke situatie juridisch-planologisch vastgelegd."

Op p. 6 van de plantoelichting staat:

"De huidige afmetingen en oppervlakten van het zuivelmachinebedrijf worden in het bestemmingsplan vastgelegd, zodat een uitbreiding van het bedrijf is uitgesloten.

Zoals onder 4.4. is overwogen, is het hiervoor weergegeven uitgangspunt van de raad onjuist. Het bestemmingsplan maakt wel een uitbreiding van het gebruik op het perceel [locatie 1] voor het zuivelmachinebedrijf mogelijk, bestaande uit de legalisering van de buitenopslag tot een grootte van 5650 m² en de legalisering van het gebruik van de bebouwing buiten het bouwvlak voor dit bedrijf. Door dit niet te onderkennen, heeft de raad het bestemmingsplan niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en berust het bestemmingsplan niet op een deugdelijke motivering. Het besluit is in zoverre genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb.

Het betoog slaagt.

Verordening Ruimte 2014

7.    [appellant] betoogt dat het bestemmingsplan in strijd met de artikelen 2.1.1 en 2.2.1 van de Verordening Ruimte 2014 (hierna: de Verordening) is vastgesteld, omdat het plan niet past bij de bestaande gebiedsidentiteit (transformeren) en sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling.

7.1.    In paragraaf 6.2.3 van de plantoelichting staat over artikel 2.1.1 van de Verordening:

"Het onderhavige plan betreft een juridisch-planologische wijziging, waarbij twee bedrijven van elkaar worden losgekoppeld en de feitelijke situatie wordt vastgelegd. Er is geen sprake van uitbreiding van één van de bedrijven en/of het realiseren van woningen. Op basis hiervan is geen sprake van een nieuwe stedelijke ontwikkeling en is toetsing aan de ladder voor duurzame verstedelijking niet vereist dan wel noodzakelijk".

In paragraaf 6.2.3 van de plantoelichting staat over de ruimtelijke kwaliteit als bedoeld in artikel dat 2.2.1 van de Verordening:

"In het kader van de verordening gelden drie categorieën wanneer sprake is van ruimtelijke planvorming, te weten ‘inpassen’, ‘aanpassen’ en ‘transformeren’. Het onderhavige plan kan worden geschaard binnen de categorie ‘inpassen’. Het onderhavige plan betreft een juridisch-planologische wijziging. Het onderhavige plan is qua aard en schaal passend is in dit gebied en zorgt middels de landschappelijke inpassing voor een verbetering van de ruimtelijke kwaliteit. Het onderhavige plan voldoet aan de doelstellingen en richtpunten van de kwaliteitskaart van de Visie Ruimte en Mobiliteit. Tevens wordt aantasting van de ruimtelijke kwaliteit als gevolg van leegstand en verpaupering van de agrarische bedrijfsgebouwen voorkomen".

7.2.    Zoals hiervoor onder 6.2 is overwogen, heeft de raad ten onrechte als uitgangspunt genomen dat het bestemmingsplan geen uitbreiding van het gebruik door het zuivelmachinebedrijf biedt. Het bestemmingsplan bevat niet slechts een juridisch-planologische wijziging. De motivering van de raad kan daarom niet de conclusie dragen dat het bestemmingsplan verenigbaar is met de artikelen 2.1.1 en 2.2.2 van de Verordening. De Afdeling is van oordeel dat het bestemmingsplan ook in dit opzicht in strijd met artikel 3:46 van de Awb niet berust op een deugdelijke motivering.

Het betoog slaagt.

Overlast

8.    [appellant] betoogt dat de raad niet heeft onderkend dat het bedrijf aan de [locatie 1] dusdanige overlast voor de twee bedrijfswoningen op het naastgelegen agrarisch perceel kan veroorzaken, dat het college handhavend zou moeten optreden. [appellant] stelt dat handhavend optreden niet mogelijk zal zijn, waardoor het bestemmingsplan onvoldoende rechtszekerheid biedt.

8.1.    Zoals [appellant] ter zitting heeft erkend staat het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste in de weg aan een inhoudelijke beoordeling van de deze beroepsgrond. Het betoog van [appellant] over de overlast van het bedrijf aan de [locatie 1], raakt de bewoners van de bedrijfswoningen op het naastgelegen perceel en heeft geen betrekking op het belang van [appellant]. Dat betekent dat deze beroepsgrond niet kan leiden tot vernietiging van het plan. De Afdeling laat deze beroepsgrond dan ook inhoudelijk buiten beschouwing.

Conclusie en proceskosten

9.    Het beroep is gegrond. In wat [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb dient te worden vernietigd. Bij een eventueel nieuw besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan zal de raad de gevolgen van de uitbreiding van het zuivelmachinebedrijf in zijn beoordeling moeten betrekken.

10.    De raad dient op de hierna te vermelden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.    verklaart het beroep gegrond;

II.    vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Molenlanden van 25 juni 2019 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Molenaarsgraaf [locatie 1] ";

III.    veroordeelt de raad van de gemeente Molenlanden tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

IV.    gelast dat de raad van de gemeente Molenlanden aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 174,00 (zegge: honderdvierenzeventig euro) vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.

Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

Uitgesproken in het openbaar op 13 januari 2021

270-964.

BIJLAGE

Omgevingsverordening Zuid-Holland

Artikel 13.3 Ambtshalve besluiten met toepassing van afdeling 3.4 Awb

Als voor de inwerkingtreding van deze verordening voor een ambtshalve te nemen besluit een ontwerp ter inzage is gelegd van een besluit op de voorbereiding waarvan afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van de toepassing is, blijft het oude recht van toepassing:

a.    als tegen het besluit beroep openstaat: tot het besluit onherroepelijk wordt;

b.    als tegen het besluit geen beroep openstaat: tot het besluit van kracht wordt.

Verordening Ruimte 2014

Artikel 2.1.1

Lid 1 Stedelijke ontwikkelingen

Een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, voldoet aan de volgende eisen:

a.    de toelichting van het bestemmingsplan gaat in op de toepassing van de ladder voor duurzame verstedelijking overeenkomstig artikel 3.1.6, tweede, derde en vierde lid van het Besluit ruimtelijke ordening;

b.    indien in de behoefte aan de stedelijke ontwikkeling niet binnen bestaand stads- en dorpsgebied kan worden voorzien en voor zover daarvoor een locatie groter dan 3 hectare nodig is, wordt gebruik gemaakt van locaties die zijn opgenomen in het Programma ruimte."

Artikel 2.2.1 Ruimtelijke Kwaliteit

Lid 1 Ruimtelijke kwaliteit bij nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen

Een bestemmingsplan kan voorzien in een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling, onder de volgen de voorwaarden ten aanzien van ruimtelijke kwaliteit:

a. de ruimtelijke ontwikkeling past binnen de bestaande gebiedsidentiteit, voorziet geen wijziging op structuurniveau, past bij de aard en schaal van het gebied en voldoet aan de relevante richtpunten van de kwaliteitskaart (inpassen);

b. als de ruimtelijke ontwikkeling past binnen de bestaande gebiedsidentiteit, maar wijziging op structuurniveau voorziet (aanpassen), wordt deze uitsluitend toegestaan mits de ruimtelijke kwaliteit per saldo ten minste gelijk blijft door:

i. zorgvuldige inbedding van de ontwikkeling in de omgeving, rekening houdend met de relevante richtpunten van de kwaliteitskaart, en

ii. het zo nodig treffen van aanvullende ruimtelijke maatregelen als bedoeld in het derde lid;

c.    als de ruimtelijke ontwikkeling niet past bij de bestaande gebiedsidentiteit (transformeren), wordt deze uitsluitend toegestaan mits de ruimtelijke kwaliteit van de nieuwe ontwikkeling is gewaarborgd door:

i.    een integraal ontwerp, waarin behalve aan de ruimtelijke kwaliteit van het gehele gebied ook aandacht is besteed aan de fysieke en visuele overgang naar de omgeving en de fasering in ruimte en tijd, alsmede rekening is gehouden met de relevante richtpunten van de kwaliteitskaart, en

ii.    het zo nodig treffen van aanvullende ruimtelijke maatregelen als bedoeld in het derde lid.

Bestemmingsplan "Buitengebied Graafstroom"

Artikel 3, 3.1

3.1.1    Algemeen

De voor "Agrarisch met waarden" aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a.    agrarisch gebruik van gronden;

[…]

f.    bedrijfsmatige nevenactiviteiten;

[…]

een en ander met bijbehorende voorzieningen, waaronder perceels-ontsluitingen en houtwallen, en overeenkomstig de in 3.1.2 opgenomen nadere detaillering van de bestemming.

3.1.2    Nadere detaillering van de bestemming

In het onderstaande is een nadere detaillering opgenomen van het bepaalde in 3.1.1:

[…]

d.    Niet-agrarische nevenactiviteiten

Bovendien is bij elk agrarisch bedrijf naast de agrarische bedrijfsvoering een niet-agrarische nevenactiviteit toegestaan tot een vloeroppervlakte van ten hoogste 25 % maar nooit meer dan 200 m2. Voorwaarden daarbij zijn wel dat er geen sprake is van een verkeersaantrekkende werking en er geen detailhandel ten behoeve van deze activiteit plaatsvindt, behoudens detailhandel als genoemd onder c.

Een en ander met dien verstande dat in afwijking hiervan een grotere omvang van de bedrijfsmatige niet-agrarische nevenactiviteit is toegestaan ter plaatse van de aanduiding "bouwvlak", zoals deze nader zijn aangeduid en wel uitsluitend ten behoeve van de in de tabel genoemde nevenactiviteit, waarbij de in de tabel genoemde vloeroppervlakte voor die nevenactiviteit niet mag worden overschreden.

De nevenactiviteit mag uitsluitend plaatsvinden in de bestaande gebouwen.

Bestemmingsplan "Parapluherziening Buitengebied Graafstroom"

3.1 Bestemmingsomschrijving

3.1.1 Algemeen

De voor "Agrarisch met waarden" aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a.    grondgebonden veehouderijen;

[…]

alsmede voor:

g.    bedrijfsmatige nevenactiviteiten, zoals opgenomen in 3.1.2 sub d;

[…]

3.1.2 Nadere detaillering van de bestemming

In het onderstaande is een nadere detaillering opgenomen van het bepaalde in 3.1.1:

[…]

d Niet-agrarische nevenactiviteiten

[…]

Een en ander met dien verstande dat in afwijking hiervan een grotere omvang van een nevenactiviteit is toegestaan ter plaatse van de aanduiding "bouwvlak", zoals deze nader zijn aangeduid en wel uitsluitend ten behoeve van de in de onderstaande tabel genoemde nevenactiviteit, waarbij de in de tabel genoemde vloeroppervlakte voor die nevenactiviteit niet mag worden overschreden.