Uitspraak 201904934/1/R2

201904934/1/R2.
Datum uitspraak: 28 oktober 2020

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1.    het college van burgemeester en wethouders van Vught,

2.    [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], kantoorhoudend te [plaats], in hun hoedanigheid van curatoren in het faillissement van [appellant sub 2C] (hierna: de curatoren),

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 21 mei 2019 in zaken nrs. 17/3393, 18/144, 18/2602 en 18/715 in het geding tussen:

de curatoren

en

het college.

Procesverloop

Bij besluit van 13 februari 2017 heeft het college geweigerd aan de curatoren een omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van een horecagelegenheid op de [locatie] sectie […] perceelnummer […] in Vught (hierna: het perceel).

Bij besluit van 6 november 2017 (hierna: bestreden besluit 1) heeft het college het door de curatoren daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij besluit van 6 november 2017 (hierna: bestreden besluit 2) heeft het college geweigerd een verkeersbesluit met betrekking tot de Boulevard te nemen. De curatoren hebben tegen dit besluit rechtstreeks beroep ingesteld.

Bij besluit van 21 februari 2018 (hierna: bestreden besluit 3) heeft het college geweigerd aan de curatoren een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan ten behoeve van het realiseren van een uitrit naar de Boslaan op het perceel.

Bij besluit van 20 september 2018 (hierna: bestreden besluit 4) heeft het college geweigerd aan de curatoren omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruik van gronden in strijd met het bestemmingsplan ten behoeve van het realiseren van een fietsstraat ter hoogte van de Boulevard.

Bij uitspraak van 21 mei 2019 heeft de rechtbank de door de curatoren ingestelde beroepen tegen de bestreden besluiten 2 en 4 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft de door de curatoren ingestelde beroepen tegen de bestreden besluiten 1 en 3 gegrond verklaard en deze besluiten vernietigd. De rechtbank heeft het college opgedragen binnen twaalf weken na de uitspraak een nieuw besluit te nemen op de aanvraag voor afwijkend gebruik van het bestemmingsplan voor een inrit op de Boslaan met inachtneming van de uitspraak. De rechtbank heeft verder bepaald dat het college binnen zestien weken na de uitspraak een nieuw besluit moet nemen op het bezwaar van de curatoren tegen de weigering van een omgevingsvergunning voor de bouw van een hotel, met inachtneming van de uitspraak, en pas nadat het college heeft besloten op de aanvraag voor afwijkend gebruik van het bestemmingsplan voor een inrit op de Boslaan. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben het college en de curatoren hoger beroep ingesteld.

De curatoren en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven en nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 mei 2020, waar het college, vertegenwoordigd door mr. F.A. Pommer, advocaat te Nijmegen, en door mr. R.P. Randewijk, en [appellant sub 2A], bijgestaan door mr. B. de Haan, advocaat te Arnhem, en door [gemachtigde], zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1.    Het perceel is gelegen aan de oostzijde van recreatieplas "De IJzeren Man" in Vught, aan de Boulevard en vlakbij de Boslaan. Op het perceel was voorheen een hotel gelegen. Dat hotel is in 1990 afgebrand, waarna het perceel onbebouwd is gebleven. Ingevolge het bestemmingsplan "De IJzeren Man" rust op het perceel nog steeds de bestemming "Horeca". De gronden rondom deze horecabestemming hebben ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied 2011" de bestemming "Natuur" gekregen. Het perceel is destijds niet meegenomen in dat bestemmingsplan, omdat het ten tijde van de vaststelling van dat plan nog onderwerp was van een juridische procedure over de vraag of op het perceel opnieuw een hotel kon worden gerealiseerd, hetgeen heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 9 oktober 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:1444).

De curatoren willen op het perceel een klein hotel oprichten. Daartoe hebben zij op 21 december 2016 een aanvraag voor een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) ingediend.

Om het perceel voor horecadoeleinden te kunnen gebruiken is het noodzakelijk om deze te ontsluiten. De Boulevard is een weg die niet vrij toegankelijk is voor gemotoriseerd verkeer. Teneinde een ontsluiting naar het perceel te kunnen realiseren hebben de curatoren het college daarom verzocht om de geslotenverklaring van de Boulevard voor automobilisten te verplaatsen naar een punt op 20 à 50 m van het kruispunt met de Boslaan, waardoor automobilisten het perceel via de Boulevard kunnen bereiken. Bij het bestreden besluit 2 heeft het college geweigerd om de Boulevard open te stellen voor bestemmingsverkeer naar de gewenste horecagelegenheid. Volgens het college zal openstelling van een gedeelte van de Boulevard voor automobilisten tot verkeersonveilige situaties voor voetgangers, fietsers en recreanten leiden, en zal het karakter en de functie van het gebied worden aangetast.

De curatoren hebben op 10 januari 2018 verzocht om een omgevingsvergunning als bedoel in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, teneinde van de Boulevard een fietsstraat te maken en zo het perceel te kunnen ontsluiten voor gemotoriseerd verkeer. Op een fietsstraat blijven fietsers de hoofdgebruikers en is gemotoriseerd verkeer ‘te gast’. Bij het bestreden besluit 4 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd, omdat de raad van de gemeente Vught heeft geweigerd een verklaring van geen bedenkingen (hierna: vvgb) af te geven. Volgens de raad is het project in strijd met een goede ruimtelijke ordening, onder meer omdat gebruik van de Boulevard door gemotoriseerd verkeer zich niet verdraagt met de aanwezige natuurwaarden en met de verkeersveiligheid van voetgangers en fietsers die van de Boulevard gebruik maken. Volgens de raad is een toename van 201 motorvoertuigbewegingen per etmaal (mvt/e) in het licht van de aanwezige verkeersdrukte die al bestaat in het recreatieseizoen, niet gering.

Ten slotte hebben de curatoren op 21 december 2016 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning als bedoel in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, voor het aanleggen en gebruiken van een ontsluitingsweg van de Boslaan naar de horecagelegenheid. Bij het bestreden besluit 3 heeft het college geweigerd deze omgevingsvergunning te verlenen, omdat de raad heeft geweigerd een vvgb af te gegeven. De raad heeft aan deze weigering onder meer ten grondslag gelegd dat een uitrit op gronden met de bestemming "Natuur" zich niet met de te beschermen natuur- en ecologische waarden en de instandhouding van de natuurlijke landschappelijke waarden verdraagt, dat sprake is van strijd met de verordening ruimte van de Provincie Noord-Brabant en dat de verkeersveiligheid in het gedrang komt.

Bij het besluit van 13 februari 2017, dat is gehandhaafd bij het bestreden besluit 1, heeft het college besloten de gevraagde omgevingsvergunning voor de bouw van een horecagelegenheid te weigeren. Weliswaar voldoet het bouwplan aan de voorschriften van het bestemmingsplan, maar volgens het college wordt niet voldaan aan de artikelen 6.37 en 6.38 van het Bouwbesluit 2012 en aan artikel 2.5.30 van de Bouwverordening van de gemeente Vught (hierna: de Bouwverordening), omdat het perceel en de parkeerplaatsen op het perceel, bij afwezigheid van een ontsluitingsweg, niet bereikbaar zijn voor gasten en voor hulpverleningsdiensten.

2.    De curatoren hebben beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten 1 tot en met 4. Zij kunnen zich niet verenigen met de besluiten, omdat het benutten van de op het perceel rustende horecabestemming niet mogelijk is als het college geen medewerking verleent aan het ontsluiten van het perceel. De rechtbank heeft de zaken gevoegd.

De aangevallen uitspraak

3.    Volgens de rechtbank kon het college de gevraagde omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen van een horecagelegenheid niet weigeren wegens strijd met de artikelen 6.37 en 6.38 van het Bouwbesluit 2012, maar wel wegens strijd met artikel 2.5.30 van de Bouwverordening, omdat de voorziene parkeerplaatsen niet bereikbaar zijn via de Boulevard of door middel van een uitweg via de Boslaan. Het college heeft volgens de rechtbank echter onvoldoende gemotiveerd dat de bereikbaarheid van de parkeerplaatsen niet kan worden bewerkstelligd door de aanleg van een uitweg op de Boslaan, temeer nu deze uitweg is aangevraagd voordat het bestreden besluit 1 is genomen.

Wat het bestreden besluit 3 ten aanzien van die uitweg via de Boslaan betreft, heeft de rechtbank overwogen dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom verlening van die gevraagde omgevings-vergunning de aanwezige waarden aantast en zich daarom niet verdraagt met de geldende provinciale regelgeving. De rechtbank heeft verder overwogen dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat de gevraagde omgevingsvergunning zal leiden tot een onevenredige aantasting van de verkeersveiligheid. Volgens de rechtbank heeft het college onvoldoende onderbouwd dat een uitrit op deze locatie zonder meer in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Hierbij heeft de rechtbank van belang geacht dat de horecabestemming die deels van toepassing is op de projectlocatie door de raad is gehandhaafd. Volgens de rechtbank heeft het college de belangen van de curatoren onvoldoende meegewogen, omdat zij niets hebben aan een perceel met horecabestemming waarop een hotel mag worden gebouwd, als dit hotel niet kan worden bereikt. Het college is ook niet ingegaan op de vraag hoe de aanvraag zich tot de horecabestemming verhoudt. Volgens de rechtbank is het besluit daarom in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) genomen.

De rechtbank heeft het college opgedragen een nieuw besluit te nemen op de aanvraag voor afwijkend gebruik van het bestemmingsplan voor een uitrit op de Boslaan. Het college zal verder een nieuw besluit moeten nemen op het bezwaar van de curatoren tegen de weigering van de gevraagde omgevingsvergunning voor de bouw van het hotel.

Ten aanzien van de bestreden besluiten 2 en 4 heeft de rechtbank overwogen dat het college en de raad zich op het standpunt hebben kunnen stellen dat het gevaar voor de verkeersveiligheid zodanig groot is dat hierin aanleiding bestaat het gevraagde verkeersbesluit niet te nemen, onderscheidenlijk de omgevingsvergunning voor het realiseren van een fietsstraat op de Boulevard in afwijking van het bestemmingsplan, niet te verlenen.

Bestreden besluit 1

Bouwbesluit 2012

4.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het de gevraagde omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen niet wegens strijd met artikel 6.37 van het Bouwbesluit 2012 heeft kunnen weigeren. Volgens het college is de Boulevard weliswaar een openbare weg als bedoeld in de Wegenwet, maar kan de Boulevard niet worden aangemerkt als een openbare weg in de zin van artikel 6.37 van het Bouwbesluit 2012. Volgens het college volgt uit die bepaling, gelezen in samenhang met artikel 6.35 van het Bouwbesluit 2012, dat een openbare weg ook moet voldoen aan de eisen die aan een verbindingsweg worden gesteld. Ook een openbare weg moet immers bereikbaar zijn voor hulpverleningsdiensten, aldus het college. Volgens het college heeft het daarom terecht getoetst of de Boulevard voldoet aan de eisen die artikel 6.37 van het Bouwbesluit 2012 aan een verbindingsweg stelt. Nu de Boulevard niet voldoet aan de eisen van artikel 6.37, is de bereikbaarheid voor hulpverleningsdiensten niet verzekerd en wordt dus ook niet voldaan aan artikel 6.35 van het Bouwbesluit 2012. Ter onderbouwing van zijn standpunt verwijst het college naar de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 25 mei 2016, ECLI:NL:RBDHA:2016:5696. Het college betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen dat de Boulevard geschikt is voor hulpverleningsdiensten. Volgens het college is de Boulevard aan weerzijden afgesloten door middel van een paal, en heeft de brandweer erop gewezen dat niet aan de eisen van artikel 6.37, derde lid, van het Bouwbesluit 2012 wordt voldaan, en dat ook in algemene zin problemen omtrent de bereikbaarheid worden voorzien.

4.1.    Artikel 6.35, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 luidt:

"Een bouwwerk is zodanig bereikbaar voor hulpverleningsdiensten dat tijdig bluswerkzaamheden kunnen worden uitgevoerd en hulpverlening kan worden geboden."

Artikel 6.37 luidt:

"1. Tussen de openbare weg en ten minste een toegang van een bouwwerk voor het verblijven van personen ligt een verbindingsweg die geschikt is voor voertuigen van de brandweer en andere hulpverleningsdiensten.

2. Het eerste lid is niet van toepassing:

[…]

- indien de toegang tot het bouwwerk op ten hoogste 10 m van een openbare weg ligt,

[…]

3. Tenzij het bestemmingsplan of een gemeentelijke verordening anderszins bepaalt heeft een verbindingsweg als bedoeld in het eerste lid:

a. een breedte van ten minste 4,5 m;

b. een verharding over een breedte van ten minste 3,25 m, die geschikt is voor motorvoertuigen met een massa van ten minste 14.600 kilogram;

c. een vrijgehouden hoogte boven de kruin van de weg van ten minste 4,2 m, en

d. een doeltreffende afwatering.

4. Een verbindingsweg als bedoeld in het eerste lid is over de in het derde lid voorgeschreven hoogte en breedte vrijgehouden voor voertuigen van de brandweer en andere hulpverleningsdiensten.

5. Hekwerken die een verbindingsweg als bedoeld in het eerste lid afsluiten, kunnen door hulpdiensten snel en gemakkelijk worden ontsloten met een systeem dat in overleg met de brandweer is bepaald."

4.2.    De Afdeling stelt voorop dat niet is gebleken dat de Boulevard niet bereikbaar is voor hulpverleningsdiensten. Weliswaar is de Boulevard afgesloten door middel van een verkeerspaal, maar niet is gebleken dat hulpverleningsdiensten deze in geval van een calamiteit niet kunnen laten zakken. Uit de stukken in het dossier blijkt immers dat de hulpverleningsdiensten nu ook al gebruik maken van de Boulevard indien zich een calamiteit voordoet bij de recreatieplas of bij één van de woningen die aan de Boulevard zijn gelegen. De vraag of daarmee aan artikel 6.35 van het Bouwbesluit 2012 wordt voldaan, ligt niet ter beoordeling voor, aangezien het college die bepaling niet aan de weigering om een omgevingsvergunning ten grondslag heeft gelegd. De vraag die voorligt is of de Boulevard aan de eisen moet voldoen die in artikel 6.37 van het Bouwbesluit 2012 aan een verbindingsweg worden gesteld.

In het Bouwbesluit 2012 wordt het begrip "openbare weg" niet gedefinieerd. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank bij de beoordeling van de vraag of de Boulevard een openbare weg is in de zin van artikel 6.37 van het Bouwbesluit 2012, terecht aansluiting gezocht bij het begrip "openbare weg" als bedoeld in de artikelen 1 en 4 van de Wegenwet. De Afdeling ziet in wat het college aanvoert geen grond voor het oordeel dat het begrip "openbare weg" in het Bouwbesluit 2012 anders moet worden uitgelegd dan in de Wegenwet. De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat de Boulevard een openbare weg is. De Boulevard is toegankelijk voor alle voetgangers en fietsers, en dient een grote, onbepaalde groep van zowel recreanten als buurtbewoners die van die weg gebruik willen maken. De enkele omstandigheid dat de Boulevard gesloten is voor gemotoriseerd verkeer, rechtvaardigt niet de conclusie dat deze weg geen grote, onbepaalde publieksgroep dient. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat niet relevant is of de openbare weg slechts door een deel van het openbaar verkeer, in dit geval fietsers en voetgangers, mag worden gebruikt.

Artikel 6.37 van het Bouwbesluit 2012 maakt een onderscheid tussen een openbare weg en een verbindingsweg. De in het derde, vierde en vijfde lid van dit artikel opgenomen eisen gelden alleen voor een verbindingsweg. Anders dan het college stelt, kan uit dit artikel niet worden afgeleid dat óók een openbare weg aan deze eisen moet voldoen. Het artikel stelt geen eisen aan een openbare weg. Dit volgt ook niet uit de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 25 mei 2016, waar het college in dit verband naar verwijst. De in die zaak aan de orde zijnde toegangsbrug werd aangemerkt als een verbindingsweg die aan de eisen uit het derde lid van artikel 6.37 van het Bouwbesluit 2012 moest voldoen. Die brug was geen openbare weg.

Aangezien de Boulevard een openbare weg is, artikel 6.37 van het Bouwbesluit 2012 geen eisen stelt aan een openbare weg en, naar ook niet in geschil is, de toegang tot het bouwwerk op ten hoogste 10 m van de Boulevard ligt, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college de gevraagde omgevingsvergunning niet wegens strijd met artikel 6.37 van het Bouwbesluit 2012 mocht weigeren. De door het college overgelegde memo van de brandweer, waaruit zou volgen dat de Boulevard niet aan de eisen van artikel 6.37, derde lid, voldoet, behoeft daarom geen bespreking.

Het betoog faalt.

5.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het de gevraagde omgevingsvergunning niet kon weigeren wegens strijd met artikel 6.38 van het Bouwbesluit 2012. Volgens het college is de voorziene opstelplaats voor brandweervoertuigen op de Boulevard onvoldoende bereikbaar, omdat de weg niet voldoet aan de eisen van artikel 6.37 van het Bouwbesluit 2012. Bovendien voldoet de opstelplaats zélf niet aan de in artikel 6.37, derde lid, van het Bouwbesluit 2012 voorgeschreven hoogte en breedte, hetgeen, gelet op artikel 6.38, vierde lid, wel is vereist. De rechtbank heeft verder niet onderkend dat niet wordt voldaan aan het in artikel 6.38, derde lid, van het Bouwbesluit 2012 opgenomen vereiste dat de afstand tussen een opstelplaats en een brandweeringang ten hoogste 40 m mag bedragen. Volgens het college ligt de dichtstbijzijnde openbare bluswatervoorziening aan de Boslaan op ongeveer 100 m afstand van het bouwplan en is de omstandigheid dat een opstelplaats of bluswatervoorziening op kortere afstand kan worden gerealiseerd niet van belang.

5.1.    Artikel 6.38 van het Bouwbesluit 2012 luidt:

"1. Bij een bouwwerk voor het verblijven van personen zijn zodanige opstelplaatsen voor brandweervoertuigen dat een doeltreffende verbinding tussen die voertuigen en de bluswatervoorziening kan worden gelegd.

[…]

3. De afstand tussen een opstelplaats als bedoeld in het eerste lid en een brandweeringang als bedoeld in artikel 6.36, eerste lid, is ten hoogste 40 m.

4. Een opstelplaats voor brandweervoertuigen als bedoeld in het eerste lid is over de voorgeschreven hoogte en breedte als bedoeld in artikel 6.37, derde lid, vrijgehouden voor brandweervoertuigen.

5. Hekwerken die een opstelplaats als bedoeld in het eerste lid afsluiten, kunnen door hulpdiensten snel en gemakkelijk worden geopend of worden ontsloten met een systeem dat in overleg met de brandweer is bepaald."

5.2.    De Afdeling stelt voorop dat artikel 6.38 van het Bouwbesluit 2012 eisen stelt aan opstelplaatsen voor brandweervoertuigen. Dat de Boulevard, zoals het college stelt, niet zou voldoen aan de eisen van artikel 6.37 van het Bouwbesluit 2012, is van geen betekenis voor het antwoord op de vraag of aan artikel 6.38 van het Bouwbesluit 2012 wordt voldaan.

Op de bij de omgevingsvergunningaanvraag behorende bouwtekening staat een opstelplaats voor brandweerblusvoertuigen en een bluswatervoorziening/brandkraan ingetekend met daarbij de opmerking "i.o.m. overheid nader vast te stellen". De opstelplaats en de bluswatervoorziening maken daarmee naar het oordeel van de Afdeling onderdeel uit van de aanvraag. Uit de tekening volgt dat de afstand tussen de opstelplaats en de bluswatervoorziening minder dan 40 m bedraagt. Daarmee wordt voldaan aan het bepaalde in artikel 6.38, derde lid, van het Bouwbesluit 2012. Gelet op het bepaalde in het vierde lid van artikel 6.38 van het Bouwbesluit 2012, dient een opstelplaats over de voorgeschreven hoogte en breedte als bedoeld in artikel 6.37, derde lid, te zijn vrijgehouden voor brandweervoertuigen. Daarmee gelden, anders dan de curatoren hebben aangevoerd, ten aanzien van opstelplaatsen de in artikel 6.37, derde lid, voorgeschreven hoogten en breedten. Niet gebleken is dat de voorziene opstelplaats niet aan deze eisen voldoet. De rechtbank heeft daarom terecht geconcludeerd dat het college de gevraagde omgevingsvergunning niet kon weigeren wegens strijd met artikel 6.38 van het Bouwbesluit 2012.

Het betoog faalt.

Bouwverordening

6.    De curatoren betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de gevraagde omgevingsvergunning voor de bouw van een horecagelegenheid mocht weigeren wegens strijd met artikel 2.5.30 van de Bouwverordening. Zij voeren aan dat de parkeerplaatsen ofwel via de geasfalteerde Boulevard, ofwel via de aangevraagde uitrit vanaf de Boslaan bereikbaar zijn. Volgens de curatoren levert onbereikbaarheid van parkeerplaatsen slechts een weigeringsgrond op, indien het gaat om een feitelijke onbereikbaarheid met een evident karakter.

6.1.    Artikel 2.5.30 van de Bouwverordening luidt als volgt:

"1. Indien de omvang of de bestemming van een gebouw daartoe aanleiding geeft, moet ten behoeve van het parkeren of stallen van auto’s in voldoende mate ruimte zijn aangebracht in, op of onder het gebouw, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw behoort. Deze ruimte mag niet overbemeten zijn, gelet op het gebruik of de bewoning van het gebouw, waarbij rekening moet worden gehouden met de eventuele bereikbaarheid per openbaar vervoer.

[…]"

6.2.    Niet in geschil is dat het bouwplan voorziet in voldoende eigen parkeerplaatsen op het perceel. De rechtbank heeft evenwel terecht overwogen dat die voorziene parkeerplaatsen, gelet op de geslotenverklaring voor gemotoriseerd verkeer die geldt voor de Boulevard en het ontbreken van een (omgevingsvergunning voor een) uitrit vanaf de Boslaan, niet bereikbaar zijn. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is dit niet alleen een juridische belemmering, maar door de paal op de Boulevard kan er ook feitelijk geen auto bij het perceel komen. Artikel 2.5.30 van de Bouwverordening strekt ertoe te waarborgen dat voor een bouwplan voldoende eigen parkeerplaatsen aanwezig zijn om zo parkeeroverlast in de directe omgeving van het perceel waarop het bouwplan is voorzien, te voorkomen. Een redelijke uitleg van deze bepaling brengt dan ook met zich dat de parkeerplaatsen waarin het bouwplan voorziet, ook daadwerkelijk bereikbaar moeten zijn. Immers, indien die parkeerplaatsen niet bereikbaar zijn, dan zal de toename van de parkeerbehoefte als gevolg van de realisering van het bouwplan worden afgewenteld op het openbaar gebied in de omgeving van het perceel, hetgeen haaks staat op de bedoeling van artikel 2.5.30 van de Bouwverordening.

Aangezien de parkeerplaatsen ten tijde van het bestreden besluit 1  niet bereikbaar waren, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zich in het bestreden besluit 1 terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van strijd met artikel 2.5.30 van de Bouwverordening en dat het om die reden de omgevingsvergunning voor het bouwen van de horecagelegenheid mocht weigeren.

Het betoog faalt.

7.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het bij zijn besluit op het bezwaar over de weigering van de omgevingsvergunning voor het bouwen van de horecagelegenheid, de uitkomst van de ingediende aanvraag voor een uitrit naar de Boslaan voor de bereikbaarheid van parkeerplaatsen had moeten betrekken. Volgens het college was het slechts gehouden enkel op de aanvraag omgevingsvergunning voor het bouwen van de horecagelegenheid te beslissen, zoals die door de curatoren was ingediend. Er bestond geen rechtsplicht om deze aanvraag aan te houden totdat op de aanvraag omgevingsvergunning voor de uitrit naar de Boslaan was beslist.

7.1.    De Afdeling overweegt dat het in het bestreden besluit 1 gaat om een omgevingsvergunning voor de activiteit 'bouwen'. Als het college een aanvraag voor een dergelijke activiteit ontvangt, moet deze het bouwplan toetsen aan artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo. Bij die toetsing geldt een zogenoemd limitatief-imperatief stelsel. Dit betekent dat het college moet beoordelen of zich één of meer van de weigeringsgronden uit artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo voordoen. Als dat niet het geval is, moet de gevraagde omgevingsvergunning worden verleend; als dat wel zo is, moet de gevraagde vergunning worden geweigerd. Het college heeft daarbij dus geen ruimte om een belangenafweging te maken.

Zoals hiervoor onder 6.2 is overwogen, was het bouwplan ten tijde van het bestreden besluit 1 in strijd met artikel 2.5.30 van de Bouwverordening, omdat de daarin voorziene parkeerplaatsen niet bereikbaar waren. Het limitatief-imperatief stelsel van artikel 2.10 van de Wabo brengt in dat geval met zich dat het college de gevraagde vergunning moet weigeren. Voor het oordeel dat het college de uitkomst van de ingediende aanvraag om een uitrit naar de Boslaan had moeten afwachten, biedt deze bepaling geen aanknopingspunten. De Wabo biedt in de situatie zoals hier aan de orde geen ruimte voor het aanhouden van de beslissing in afwachting van het besluit op de aanvraag voor de uitrit. De rechtbank heeft dat niet onderkend. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte het bestreden besluit 1 vernietigd omdat het college de uitkomst van de aanvraag voor de aanleg van een uitrit naar de Boslaan in dat besluit had moeten betrekken.

Het betoog van het college slaagt.

Bestreden besluit 2

8.    De curatoren betogen dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het college het gevraagde verkeersbesluit uit een oogpunt van verkeersveiligheid heeft kunnen weigeren. Zij voeren aan dat een toename van 201 mvt/e ten behoeve van de horecagelegenheid geen risico oplevert voor de verkeersveiligheid. De verkeersaantrekkende werking van het hotel zal het gehele jaar door gelijk zijn. Volgens de curatoren kan geen onderscheid worden gemaakt tussen het verkeer dat jaarrond en het verkeer dat tijdens piekmomenten aanwezig is. Verder leidt een stijging van de fietsintensiteit op drukke dagen niet tot een verkeersonveilige verkeersafwikkeling. Ter onderbouwing van hun standpunt verwijzen zij naar een tweetal adviezen van Loendersloot van 8 januari 2018 en 20 juni 2019, waarin onder meer staat dat een fietsstraat altijd als verkeerveilig wordt beoordeeld, indien de verkeersintensiteit niet boven de 500 mvt/e per etmaal uitkomt. Volgens de curatoren is de verkeersveiligheid en de doorstroming naar de Boslaan niet in het geding. Daarbij achten zij onder meer van belang dat het bestaande verkeersbeeld buiten beschouwing kan blijven, omdat de aangevraagde horecagelegenheid planologisch is toegestaan. Daarnaast kan met eenvoudige maatregelen de doorstroming van het verkeer worden gehandhaafd, aldus de curatoren.

Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het onvoldoende heeft onderbouwd dat sprake is van een onaanvaardbare aantasting van natuurwaarden. Volgens het college is een toename van 201 mvt/e, anders dan de rechtbank in dit verband heeft overwogen, niet gering en verdraagt dit intensievere gebruik van de Boulevard zich niet met de natuur- en recreatiefunctie van het gebied. Daarmee verdraagt het zich evenmin met het in artikel 2, tweede lid, van de Wvw 1994 beoogde doel, dat door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of de functie van objecten of gebieden, voorkomen of beperkt moet worden. Voorts heeft de rechtbank, volgens het college, ten onrechte overwogen dat het niet heeft onderbouwd dat het nemen van het verkeersbesluit tot een toename van parkeeroverlast in het gebied zal leiden. Volgens het college is aannemelijk dat de gedeeltelijke openstelling van de Boulevard ertoe zal leiden dat ook aan de Boulevard wordt geparkeerd en was het in dit verband niet verplicht te onderzoeken of aanvullende verkeersmaatregelen kunnen worden getroffen om ongewenst parkeren tegen te gaan. Bovendien blijkt uit de praktijk dat het instellen van een parkeerverbod in het gebied op drukke dagen niet tot het gewenste resultaat leidt en niet goed handhaafbaar is, aldus het college.

8.1.    Artikel 2 van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de Wvw 1994) luidt:

"1. De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen strekken tot:

a. het verzekeren van de veiligheid op de weg;

b. het beschermen van weggebruikers en passagiers;

c. het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;

d. het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.

2. De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen voorts strekken tot:

a. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer;

b. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden.

[…]"

8.2.    Een bestuursorgaan komt bij het nemen van een verkeersbesluit beoordelingsruimte toe bij de uitleg van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wvw 1994 genoemde begrippen. De rechter toetst of het bestuursorgaan geen onredelijk gebruik heeft gemaakt van die beoordelingsruimte. Nadat het bestuursorgaan heeft vastgesteld welke verkeersbelangen in welke mate naar zijn oordeel bij het besluit dienen te worden betrokken, dient het die belangen tegen elkaar af te wegen. Daarbij komt het bestuursorgaan beleidsruimte toe. De bestuursrechter toetst of de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van het verkeersbesluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 14 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:506).

8.3.    Het college heeft in het bestreden besluit 2 voorop gesteld dat de Boulevard sinds 30 maart 1993 niet toegankelijk is voor motorvoertuigen, met uitzondering van (brom)fietsen. Aan die geslotenverklaring is destijds onder meer ten grondslag gelegd dat de "IJzeren Man" van alle kanten vrij toegankelijk is en het gebied rond het water, onder andere, intensief wordt gebruikt voor het parkeren van auto’s. Daardoor is het gebied in toenemende mate gekenmerkt door slijtage en aantasting van de ter plaatse aanwezige natuur- en landschapswaarden. De Boulevard is gelegen in de bos- en natuurzone en deze zone is aangewezen voor handhaving en versterking van bos- en natuurwaarden, alsmede voor extensieve vormen van recreatie, zoals wandelen en fietsen. Intensief gebruik van de Boulevard voor het parkeren van auto’s - vooral op drukke dagen - levert verkeersonveilige situaties op voor de langzame weggebruikers, zoals fietsers en voetgangers, en is ook niet in overeenstemming met de doelstelling voor het gebied.

Volgens het college zijn de overwegingen die destijds aan de geslotenverklaring ten grondslag hebben gelegen, nog altijd actueel. Indien de geslotenverklaring voor automobilisten op de Boulevard wordt verplaatst naar een punt op 20 à 50 m verder op de Boulevard, heeft dit volgens het college direct tot gevolg dat het gedeelte van de Boulevard tot aan het verplaatste punt, zeker op drukke dagen, weer gebruikt zal gaan worden voor het parkeren van auto’s. Dit zal leiden tot verkeersonveilige situaties voor voetgangers, fietsers en recreanten. Daarnaast kan de bescherming van deze weggebruikers niet worden gegarandeerd, schaadt het de instandhouding en de bruikbaarheid van de Boulevard en belemmert het de vrijheid van het verkeer ter plaatse. Bovendien zal met de aangevraagde verplaatsing van de geslotenverklaring, mede door het intensieve gebruik door motorvoertuigen dat hierdoor ontstaat, het karakter en de functie van het omliggende gebied worden aangetast. Volgens het college is de verkeerstoename die als gevolg van de horecagelegenheid zal ontstaan - 201 mvt/e op de Boulevard - niet gering, bovenop de grote verkeersdrukte die met name in het recreatieseizoen reeds in het gebied bestaat. Hierdoor komt ook de bescherming van voetgangers en fietsers in het gedrang. Dit vergroot het risico van verkeersonveilige situaties, hetgeen het college niet wenselijk acht.

8.4.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de gedeeltelijke openstelling van de Boulevard en de daarmee gepaard gaande toename van gemotoriseerd verkeer ter plaatse vanuit een oogpunt van verkeersveiligheid niet wenselijk is, met het oog op de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wvw 1994 genoemde belangen. Daarbij heeft het college mogen betrekken dat een toename van 201 mvt/e op de Boulevard, gelet op de verkeersdrukte die met name in het recreatieseizoen reeds in het gebied bestaat, niet gering is. Het college heeft toegelicht, onder verwijzing naar het advies van Exante van 5 februari 2019, dat een reactie is op het door de curatoren ingebrachte advies van Loendersloot van 8 januari 2018, dat het in de periode tussen mei en september rondom de IJzeren Man meer dan incidenteel zeer druk is met langzaam en gemotoriseerd verkeer, waarbij in de directe omgeving van de Boulevard veel wordt geparkeerd en er ook veel zoekverkeer naar parkeerplaatsen is. Het college heeft verder toegelicht dat fietsers en voetgangers in de drukke maanden bij de kruising Boulevard/Boslaan al veel hinder van het verkeer rondom de IJzeren Man ervaren, hetgeen bij gedeeltelijke openstelling van de Boulevard zal verergeren. Het college heeft verder toegelicht dat de in het advies van Loendersloot van 20 juni 2019 genoemde omstandigheid dat een fietsstraat bij 500 of minder mvt/e veilig is, is ontleend aan de CROW Fietspublicatie en betrekking heeft op fietsstraten in het algemeen, hetgeen niet representatief is voor de situatie zoals hier aan orde, waarbij sprake is van een druk recreatiegebied. Gelet hierop heeft het college in de verkeersveiligheid in redelijkheid aanleiding kunnen zien het gevraagde verkeersbesluit te weigeren. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.

Het betoog van de curatoren faalt.

8.5.    Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is de Afdeling van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het gebruik van de Boulevard voor gemotoriseerd verkeer zich niet verdraagt met de natuur- en recreatiefunctie van het gebied. Zoals hiervoor onder 8.2 is overwogen, komt het college bij het nemen van een verkeersbesluit beoordelingsruimte toe en toetst de rechter of het bestuursorgaan geen onredelijk gebruik heeft gemaakt van die beoordelingsruimte. Het college heeft zich naar het oordeel van de Afdeling op het standpunt kunnen stellen dat de Boulevard, die volgens het bestemmingsplan "Buitengebied 2011" de bestemming "Natuur" heeft, het karakter heeft van een recreatiegebied met natuurwaarden. Daarbij heeft het college van belang mogen achten dat de Boulevard in 1993 juist is gesloten voor gemotoriseerd verkeer, omdat de ter plaatse aanwezige natuur- en landschapswaarden werden aangetast, slijtage van het gebied optrad en de Boulevard vooral op drukke dagen intensief werd gebruikt voor het parkeren van auto’s. De Boulevard was reeds toen gelegen in een bos- en natuurzone die was aangewezen voor handhaving en versterking van bos- en natuurwaarden en extensieve vormen van recreatie, zoals wandelen en fietsen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een gedeeltelijke openstelling van de Boulevard voor gemotoriseerd verkeer niet wenselijk is met het oog op de in artikel 2, tweede lid, van de Wvw genoemde belangen, omdat dit tot aantasting van het karakter van het recreatiegebied zal leiden en de positie van fietsers en wandelaars in het gebied zal verslechteren. Het college heeft daarnaast, onder verwijzing naar het advies van Exante van 5 februari 2019, van betekenis mogen achten dat een dergelijke openstelling tot gevolg zal hebben dat de Boulevard op drukke dagen weer gebruikt zal gaan worden voor het parkeren van auto’s, hetgeen vanuit een oogpunt van verkeersveiligheid niet wenselijk is, voor overlast zorgt en afbreuk doet aan de natuur- en landschapswaarden en het recreatieve karakter van het gebied. Naar het oordeel van de Afdeling hoefde het college in dit verband niet te beoordelen of er aanvullende maatregelen kunnen worden getroffen, teneinde parkeeroverlast ter plaatse tegen te gaan, reeds omdat het door de curatoren ingediende verzoek om een verkeersbesluit te nemen daarop geen betrekking heeft, daargelaten of dergelijke maatregelen tot het gewenste effect zouden leiden. De rechtbank heeft dit niet onderkend.

Het betoog van het college slaagt.

Bestreden besluit 4

9.    Bij het bestreden besluit 4 heeft het college geweigerd aan de curatoren omgevingsvergunning te verlenen voor het in afwijking van het bestemmingsplan realiseren van een fietsstraat op de Boulevard, omdat de raad heeft geweigerd een verklaring van geen bedenkingen te verlenen als bedoeld in artikel 6.5, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Volgens de raad is het aangevraagde project in strijd met een goede ruimtelijke ordening. In het bestemmingsplan "Buitengebied 2011" is er voor gekozen om de voormalige bestemming "Bosgebied" om te zetten naar de bestemming "Natuur". Het algemeen belang om met deze bestemming de natuur- en ecologische waarden te behouden en de natuurlijke landschappelijke waarden in stand te houden, weegt volgens de raad zwaarder dan het individueel belang om te komen tot realisatie van een ontsluitingsweg voor de bereikbaarheid van een horecagelegenheid.

Volgens de raad maakt het gebruik van de Boulevard door gemotoriseerd verkeer inbreuk op dit algemeen belang. Die inbreuk wordt veroorzaakt door de toename van gemotoriseerd verkeer in het natuurgebied, door het komen en gaan van motorvoertuigen als zodanig en door de aanmerkelijke kans op wildparkeren, hetgeen leidt tot slijtage en aantasting van de natuurwaarden.

De omzetting naar de bestemming "Natuur" is volgens de raad ook gedaan in het belang van extensieve vormen van recreatie, in het bijzonder voor wandelen en fietsen. Door de aanwezigheid van gemotoriseerd verkeer op de Boulevard zullen, volgens de raad, wandelaars en fietsers gehinderd worden door het rijden en parkeren van motorvoertuigen, waarbij, vooral op drukke dagen, verkeersonveilige situaties kunnen ontstaan voor deze wandelaars en fietsers. De raad betrekt daarbij dat de Boulevard zelf, maar met name de aantakking op de Boslaan, op drukke dagen zeer intensief wordt gebruikt. Het toevoegen van verkeer, afkomstig van motorvoertuigen op de Boulevard, levert volgens de raad onoverzichtelijke en daarmee verkeersgevaarlijke situaties op. In dat verband stelt de raad zich op het standpunt dat een toename van 201 mvt/e in het onderhavige geval niet gering is, gelet op de recreatieve-toeristische functie en het feitelijke gebruik als zodanig van het gebied. Volgens de raad bestaat nu al grote verkeersdrukte in het recreatieseizoen en is een toename van 201 mvt/e in combinatie met de aanwezige verkeersdrukte uit een oogpunt van verkeersveiligheid en met het oog op de aanwezige natuur- en landschapswaarden niet verantwoord. Op de kruising Boslaan/Boulevard zullen versperringen voor voetgangers en fietsers tot de Boulevard ontstaan, waardoor zij gevaarlijke manoeuvres moeten uithalen om de Boulevard te kunnen bereiken. De raad betrekt bij zijn standpunt ook de omstandigheid dat de Boulevard bij het verkeersbesluit van 30 maart 1993 juist gesloten is verklaard, teneinde verkeersdrukte en wildparkeren tegen te gaan.

10.    De rechtmatigheid van het besluit omtrent de verklaring van geen bedenkingen wordt getoetst in het kader van het beroep tegen het besluit inzake de omgevingsvergunning. Bij de beoordeling of hij een verklaring van geen bedenkingen wil afgeven voor een afwijking van het bestemmingsplan, moet de raad bezien of de afwijking in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, zo volgt uit artikel 6.5, tweede lid, van het Bor. Uit artikel 2.20a van de Wabo volgt dat het college de omgevingsvergunning niet kan verlenen als de raad de verklaring van geen bedenkingen heeft geweigerd.

11.    Het onder 8 weergegeven betoog van de curatoren dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het college het gevraagde verkeersbesluit uit een oogpunt van verkeersveiligheid heeft kunnen weigeren, hebben zij ook voorgedragen ten aanzien van het bestreden besluit 4. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich met de onder 9 weergegeven motivering  in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de gedeeltelijke openstelling van de Boulevard en de daarmee gepaard gaande toename van gemotoriseerd verkeer ter plaatse, vanuit een oogpunt van verkeersveiligheid niet wenselijk is en in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij heeft de raad mogen betrekken dat fietsers en voetgangers reeds veel verkeershinder rondom de IJzeren Man ervaren en dat een toename van 201 mvt/e, gelet op de reeds bestaande verkeersdrukte in met name het recreatieseizoen, in dit geval niet gering is. De Afdeling verwijst in dit verband naar hetgeen onder 8.4 is overwogen. Dit betekent dat het college de weigering van de omgevingsvergunning terecht op de weigering van de raad om een vvgb te verlenen heeft gebaseerd.

Het betoog faalt.

12.    Het betoog dat het college in het kader van het bestreden besluit 2 ten aanzien van de natuurwaarden en de parkeeroverlast heeft aangevoerd, zoals hiervoor onder 8 is uiteengezet, heeft het college ook in het kader van het bestreden besluit 4 aangevoerd. De extra verkeersbelasting die met de realisering van een fietsstraat op de Boulevard gepaard gaat, verdraagt zich volgens het college niet met de bestemming "Natuur" en het beoogde natuurbehoud en  natuurontwikkeling en de gewenste toeristisch-recreatieve functie van het gebied, dat binnen die bestemming past.

12.1.    Niet in geschil is dat op de gronden waarop de fietsstraat is voorzien ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied 2011" de bestemming "Natuur" en de gebiedsaanduidingen "reconstructiewetzone - extensiveringsgebied", "cultuurhistorisch waardevol gebied" en "middelhoge en hoge archeologische verwachtingswaarde" rusten. Deze gronden zijn bestemd voor het behoud, herstel en/of de ontwikkeling van natuurlijke en/of ecologische waarden, de instandhouding van de aanwezige natuurlijke, landschappelijke, cultuurhistorische, aardkundige, waterhuishoudkundige en/of abiotische waarden en extensieve dagrecreatie.

12.2.    Anders dan de rechtbank, is de Afdeling van oordeel dat de raad zich met de onder 9 weergegeven motivering in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het project zich niet verdraagt met de natuur- en recreatiefunctie van het gebied en, gelet daarop, vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet wenselijk is. Zoals hiervoor onder 8.5 is overwogen, heeft de raad zich op het standpunt kunnen stellen dat de Boulevard, gelet op de bestemming "Natuur" waarbinnen de Boulevard ingevolge het geldende bestemmingsplan is gelegen, het karakter heeft van een recreatiegebied met enige natuurwaarden. De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het gebruik van de Boulevard als fietsstraat, waarbij gemotoriseerd verkeer van en naar de horecagelegenheid wordt toegestaan, tot slijtage en aantasting van de natuurwaarden zal leiden, dan wel aan het herstel en de ontwikkeling van deze waarden in de weg staat. Naast slijtage en aantasting van aanwezige natuurwaarden heeft de raad in het bijzonder van belang kunnen achten dat het toestaan van gemotoriseerd verkeer op de Boulevard de positie van fietsers en wandelaars in het gebied zal verslechteren en daarmee afbreuk doet aan de recreatieve functie van het gebied. Zoals in 8.4 is overwogen, heeft de raad hierbij van belang mogen achten dat fietsers en voetgangers op drukke dagen al veel hinder van verkeer ondervinden en dat een toename van 201 mvt/e, gelet op de bestaande verkeersdrukte in het recreatieseizoen, daardoor niet gering is. De raad heeft bij zijn besluitvorming voorts mogen betrekken dat openstelling van de Boulevard voor gemotoriseerd verkeer ertoe zal leiden dat op drukke dagen ter plaatse zal worden geparkeerd, hetgeen niet alleen vanuit een oogpunt van verkeersveiligheid onwenselijk is, maar ook voor overlast zorgt en afbreuk doet aan de natuur- en landschapswaarden en het recreatieve karakter van het gebied. De Afdeling verwijst naar hetgeen hiervoor onder 8.5 is overwogen. Gelet daarop heeft de raad zich ook vanwege de natuur- en recreatiefunctie van het gebied en de parkeersituatie ter plaatse in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de gevraagde omgevingsvergunning vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet wenselijk is. Dit betekent dat het college de weigering van de omgevingsvergunning ook in zoverre terecht op de weigering van de raad om een vvgb te verlenen heeft gebaseerd. De rechtbank heeft dat niet onderkend.

Het betoog slaagt.

Bestreden besluit 3

13.    Het college betoogt ook ten aanzien van het bestreden besluit 3 dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het onvoldoende heeft onderbouwd welke ecologische waarden en natuurwaarden aanwezig zijn, en dat het zonder dat onderzoek geen conclusies heeft kunnen trekken of een belangenafweging heeft kunnen maken of door de verlening van de gevraagde omgevingsvergunning deze waarden worden aangetast. Volgens het college heeft de rechtbank hierbij niet onderkend dat het type verharding en de omvang daarvan bij fiets- of voetpaden verschilt van de benodigde verharding voor de ontsluiting van gemotoriseerd verkeer. Niet alleen is de beoogde verharding ten behoeve van een ontsluitingsweg omvangrijker, maar ook het gebruik ervan door gemotoriseerd verkeer verdraagt zich niet met de bestemming "Natuur", aldus het college.

13.1.    De raad heeft er in het kader van de geweigerde vvgb op gewezen dat hij bij de vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied 2011" de gronden rondom het perceel bewust heeft herbestemd tot "Natuur". Binnen deze bestemming zijn geen ontsluitingswegen toegestaan. Volgens de raad weegt het algemeen belang om overeenkomstig die bestemming natuurwaarden en ecologische waarden te behouden en natuurlijke landschappelijke waarden in stand te houden, zwaarder dan het individueel belang om tot realisatie van een uitrit te komen. Daarbij heeft de raad van belang geacht dat met de aanleg van de uitrit verdere verharding binnen de bestemming "Natuur" optreedt. Bovendien zal de uitrit worden gebruikt door gemotoriseerd verkeer. Volgens de raad is een toename van 201 mvt/e niet gering en onwenselijk vanuit een oogpunt van natuurbehoud en natuurontwikkeling en de gewenste recreatieve functie van het gebied.

13.2.    Anders dan de rechtbank, is de Afdeling van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat een uitrit zich niet verdraagt met de natuur- en recreatiefunctie van het gebied en, gelet daarop, strijdig is met een goede ruimtelijke ordening. De gronden waarop de uitrit is voorzien zijn, net als de Boulevard, gelegen binnen de bestemming "Natuur" en hebben het karakter van een recreatiegebied met enige natuurwaarde. De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de aanleg van een uitrit ter plaatse, die blijkens de ruimtelijke onderbouwing een breedte van 6 m zal hebben zodat motorvoertuigen elkaar kunnen passeren, ten koste zal gaan van de aanwezige natuurwaarden, dan wel aan het herstel en de ontwikkeling van die waarden in de weg staat. De raad heeft hierbij mogen betrekken dat de aanleg van een dergelijke uitrit tot een verdere verharding van het gebied zal leiden en dat daarvoor bovendien een aantal bomen gekapt zullen moeten worden. De raad heeft verder van belang kunnen achten dat de aanleg van een uitrit, mede gelet op de breedte en het gebruik ervan door gemotoriseerd verkeer, een ander karakter heeft dan de aanleg van een fiets- of voetpad, hetgeen binnen de bestemming "Natuur" wel mogelijk is. Hierbij heeft de raad van belang mogen achten dat de uitrit zal leiden tot 201 mvt/e en dat dit, zoals hiervoor is overwogen, gelet op de reeds aanwezige verkeersdrukte in het gebied in het recreatieseizoen, niet gering is. Dit betekent dat het college de weigering van de omgevingsvergunning in zoverre terecht op de weigering van de raad om een vvgb te verlenen heeft gebaseerd. De rechtbank heeft dit niet onderkend.

Het betoog van het college slaagt in zoverre.

Verordening ruimte Noord-Brabant

14.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het onvoldoende heeft gemotiveerd dat de uitrit in strijd is met de Verordening ruimte Noord-Brabant (hierna: VrNB). Volgens het college is de rechtbank in de eerste plaats buiten de omvang van het geding getreden door de artikelen 6.12 en 6.10 van de VrNB bij haar oordeel te betrekken, nu de curatoren zich nooit hebben beroepen op deze bepalingen. Daarnaast heeft de rechtbank volgens het college ten onrechte niet uitgelegd waarom in dit geval sprake is van een bestaande niet-agrarische functie als bedoeld in artikel 6.10, derde lid, van de VrNB. Van een bestaande niet-agrarische functie is volgens het college geen sprake, omdat die functie in dit geval niet daadwerkelijk is gerealiseerd. Volgens het college is ook niet voldaan aan het vereiste dat de te ontwikkelen uitrit gepaard moet gaan met een positieve bijdrage aan de bescherming en ontwikkeling van de onderkende ecologische en landschappelijke waarden en kenmerken en aan de vereiste zorgplicht voor ruimtelijke kwaliteit.

14.1.    De gronden waarop de uitrit is voorzien zijn gelegen in de groenblauwe mantel, als bedoeld in artikel 6 van de VrNB. De Afdeling overweegt dat de rechtbank niet buiten de omvang van het geding is getreden door te beoordelen of de uitrit voldoet aan de artikelen 6.10 en 6.12 van de VrNB. Deze artikelen bevatten (onder meer) regels over de vestiging en uitbreiding van horecabedrijven in de groenblauwe mantel. De raad heeft zich in het besluit omtrent de verklaring van geen bedenkingen op het standpunt gesteld dat de uitrit in strijd is met de VrNB, omdat het in de groenblauwe mantel is gelegen en daarbinnen niet passend is. Bij de beoordeling van de grond over de strijd met de VrNB heeft de rechtbank dan ook mogen ingaan op de bepalingen die betrekking hebben op die groenblauwe mantel, waaronder de artikelen 6.10 en 6.12 van de VrNB.

Het betoog faalt in zoverre.

14.2.    Anders dan de rechtbank, is de Afdeling van oordeel dat de artikelen 6.10, derde lid, en 6.12, tweede lid, van de VrNB in dit geval niet van toepassing zijn. Deze bepalingen hebben betrekking op de uitbreiding van een bestaand horecabedrijf. Naar het oordeel van de Afdeling kan de aanleg van een uitrit niet als de uitbreiding van een bestaand horecabedrijf worden aangemerkt. Weliswaar is de omgevingsvergunning voor de uitrit aangevraagd ter ontsluiting van het horecaperceel, maar, nog daargelaten de vraag of de daar voorziene ontwikkeling kan worden aangemerkt als een (uitbreiding van een) bestaand horecabedrijf als bedoeld in deze bepalingen, betekent dit, anders dan waar de rechtbank van is uitgegaan, in ieder geval niet dat de uitrit ter ontsluiting van dat horecaperceel als bestaand horecabedrijf kan worden beschouwd. Deze bepalingen zijn dan ook terecht niet bij de motivering van het bestreden besluit betrokken.

Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de aanleg van een uitrit niet in overeenstemming is met het voor de groenblauwe mantel geldende provinciale beleid, omdat het niet bijdraagt aan het behoud, herstel of duurzame ontwikkeling van het watersysteem en de ecologische en landschappelijke waarden en kenmerken van de onderscheiden gebieden. Daarbij heeft de raad mogen betrekken dat de realisering van een uitrit leidt tot een verharding van het gebied, dat de aanleg ervan gepaard zal gaan met de kap van een aantal bomen en dat de uitrit zal worden gebruikt door gemotoriseerd verkeer.

Voor zover het college heeft betoogd dat de uitrit ook in strijd is met artikel 6.17 van de VrNB, volgt de Afdeling dit standpunt niet. Dit artikel ziet op de situatie dat sprake is van de aanleg of wijziging van een gemeentelijke of provinciale weg. De rechtbank heeft terecht overwogen dat niet getoetst hoeft te worden aan deze bepaling, omdat het hier niet gaat om een weg, maar om een uitrit voor gemotoriseerd verkeer.

Gelet op het voorgaande heeft het college de weigering van de omgevingsvergunning in zoverre terecht op de weigering van de raad om een vvgb te verlenen gebaseerd. De rechtbank heeft dat niet onderkend.

Het betoog slaagt in zoverre.

Verkeersveiligheid

15.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het onvoldoende heeft gemotiveerd dat de gevraagde omgevingsvergunning zal leiden tot een onevenredige aantasting van de verkeersveiligheid. Volgens het college volgt uit het onderzoek van Exante en het door Exante verrichte aanvullende onderzoek van 9 augustus 2019 dat de aangevraagde uitrit niet voldoet aan de eisen die in het belang van de verkeersveiligheid worden gesteld.

15.1.    De raad heeft zich in het besluit omtrent de vvgb op het standpunt gesteld dat de aansluiting van de uitrit op de bestaande fietsoversteek en de Boslaan ten koste gaat van de verkeersveiligheid, onder meer doordat de voorrangsregeling tussen het verkeer op de uitrit, het fietspad en de Boslaan niet duidelijk is. Met het rapport van Exante van 9 augustus 2019 is de verkeerssituatie ter plaatse nader toegelicht. In het rapport wordt uiteengezet dat de uitrit wordt voorgesteld op een drukke locatie. De verkeersintensiteit op de Boslaan is hoog. Daarnaast komen in de directe omgeving van de gewenste uitrit een recreatief en utilitair fietsnetwerk samen. Tijdens het hoogseizoen is het meer dan incidenteel druk. Om die reden moet kritisch worden gekeken naar de vormgeving van de uitrit die uitkomt op de Boslaan en moet de uitrit voldoen aan een aantal criteria, namelijk het vereiste oprijzicht en het bestemmings- en/of constructiecriterium. Volgens het rapport voldoet de aangevraagde uitrit niet aan deze criteria. In de eerste plaats wordt niet voldaan aan het vereiste oprijzicht om op een verkeersveilige wijze de Boslaan op te komen, zonder daarbij het reeds op de Boslaan aanwezige verkeer te storen. Verkeer komend van de uitrit heeft door de aanwezigheid van bomen en struiken langs de Boslaan onvoldoende zicht om te kunnen inschatten of het mogelijk is de Boslaan op te rijden zonder in conflict te komen met het verkeer dat op de Boslaan rijdt. Gelet op de hoge verkeersintensiteit op de Boslaan, levert dit onveilige verkeerssituaties op, aldus het rapport. In de tweede plaats voldoet de uitrit volgens het rapport niet aan het bestemmings- en constructiecriterium, omdat de gewenste uitrit niet meteen als zodanig voor verkeersdeelnemers herkenbaar is. Doordat de horecabestemming op grote afstand en buiten het (directe) gezichtsveld van de weggebruiker ligt, krijgt de uitrit het karakter van een zijweg en wordt de situatie voor het verkeer op de Boslaan onduidelijk. Dit wordt versterkt doordat in de aanvraag een verhoogd, doorlopend trottoir langs de doorgaande weg en inritblokken aan beide zijden van de uitrit ontbreken en er bochtbanden worden toegepast. De uitrit ligt ook zeer dicht tegen de Boulevard aan en kruist de Boulevard zelfs bij de uitmonding ervan. Ook hierdoor is het voor weggebruikers niet duidelijk of er sprake is van een uitrit of een zijweg en welke voorrangsregeling van toepassing is, aldus het rapport. Ten slotte bestaat er een grote kans dat tijdens drukke hoogseizoendagen zoekverkeer ontstaat naar een parkeerplaats. Het is aannemelijk dat in- en uitrijdend verkeer de doorstroming op de Boslaan en de Boulevard belemmert en voetgangers en fietsers sneller in het gedrang komen, hetgeen volgens het rapport vanuit een oogpunt van verkeersveiligheid onwenselijk is.

15.2.    Anders dan de rechtbank, is de Afdeling van oordeel dat de raad zich, onder verwijzing naar het rapport van Exante, in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de gevraagde omgevingsvergunning tot een onevenredige aantasting van de verkeersveiligheid zal leiden. De curatoren hebben als reactie op het rapport van Exante een tegenrapport van Loendersloot van 12 september 2019 overgelegd. Naar het oordeel van de Afdeling geeft hetgeen de curatoren hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het onderzoek van Exante van 9 augustus 2019 zodanige onjuistheden of gebreken bevat, dat het college zich hierop niet heeft kunnen baseren. In het tegenrapport wordt bevestigd dat er veel verkeersdruk is op en rondom de Boslaan en worden de conclusies uit het rapport van Exante niet gemotiveerd betwist. Ten aanzien van het oprijzicht wordt weliswaar gesteld dat in het rapport van Exante ten onrechte is gemeten vanaf het midden van de Boulevard en niet vanaf de geplande locatie van de uitrit, zodat niet met zekerheid is vast te stellen of het zicht belemmerd wordt, maar daarin ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het rapport van Exante op dit punt zodanige gebreken vertoont dat het college zich daar niet op heeft kunnen baseren. Voor zover in het tegenrapport wordt uiteengezet dat het oprijzicht vrij gemakkelijk kan worden verbeterd/vergroot door het plaatsen van verkeersspiegels op flespalen en het snoeien of kappen van bomen langs de wegkant, overweegt de Afdeling dat het college dient te beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend. De in het tegenrapport genoemde aanvullende maatregelen ter verbetering van de verkeersveiligheid maken daarvan geen onderdeel uit. Dit geldt eveneens voor zover in het tegenrapport een ontwerpvariant wordt besproken waarbij de uitrit op 10 m afstand van het fietspad komt te liggen en door het toepassen van inritblokken en een verhoogd plateau niet verkeersonveilig zou zijn. De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat die vanuit een oogpunt van verkeersveiligheid niet wenselijk zijn. Het college heeft de weigering omgevingsvergunning dan ook terecht gebaseerd op de weigering van de raad om een vvgb te verlenen. De rechtbank heeft dat niet onderkend.

Het betoog slaagt.

Conclusie

16.    Gelet op hetgeen onder 8.5 en 12.2 is overwogen, heeft het college uit het oogpunt van de natuur- en recreatiefunctie van het gebied en het tegengaan van parkeeroverlast ter plaatse, in redelijkheid bij de bestreden besluiten 2 en 4 kunnen weigeren een verkeersbesluit te nemen met betrekking tot de Boulevard en kunnen weigeren een omgevingsvergunning te verlenen voor de realisatie van een fietsstraat ter hoogte van de Boulevard. De rechtbank heeft dat niet onderkend. Het oordeel van de rechtbank dat het college dat verkeersbesluit en de omgevingsvergunning ook heeft kunnen weigeren uit het oogpunt van de verkeersveiligheid, is echter juist.

17.    Gelet op hetgeen onder 6.2 is overwogen, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college de omgevingsvergunning voor het bouwen van de horecagelegenheid wegens strijd met artikel 2.5.30 van de Bouwverordening mocht weigeren. De rechtbank heeft echter ten onrechte het bestreden besluit 1 vernietigd om de reden dat het college de uitkomst van de aanvraag voor de aanleg van een uitrit in dat besluit had moeten betrekken.

Gelet op hetgeen onder 13.2, 14.2 en 15.2 is overwogen, heeft het college in redelijkheid bij het bestreden besluit 3 kunnen weigeren omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van een uitrit naar de Boslaan vanaf het perceel. De rechtbank heeft dat niet onderkend.

18.    Het hoger beroep van de curatoren is ongegrond. Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluit 1 en 3 gegrond heeft verklaard, die besluiten heeft vernietigd en heeft bepaald dat het college een nieuw besluit moet nemen op het bezwaar van de curatoren tegen de weigering van een omgevingsvergunning voor de bouw van een hotel en op de aanvraag voor afwijkend gebruik van het bestemmingsplan voor een inrit op de Boslaan. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen de bestreden besluiten 1 en 3 alsnog ongegrond verklaren.

19.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.    verklaart het hoger beroep van de curatoren ongegrond;

II.    verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Vught gegrond;

III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 21 mei 2019 in zaken nrs. 17/3393, 18/144, 18/2602,18/715, voor zover de rechtbank het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van 6 november 2017 (bestreden besluit 1) en tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Waalwijk van 21 februari 2018 (bestreden besluit 3) gegrond heeft verklaard, die besluiten heeft vernietigd en heeft bepaald dat het college van burgemeester en wethouders van Vught een nieuw besluit moet nemen op het bezwaar van de curatoren tegen de weigering van een omgevingsvergunning voor de bouw van een hotel, en op de aanvraag voor afwijkend gebruik van het bestemmingsplan voor een inrit op de Boslaan;

IV.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen die besluiten ongegrond;

V.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.

Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.

De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

Uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2020

531-842.