Uitspraak 202000030/1/A2

202000030/1/A2.
Datum uitspraak: 2 september 2020

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:

[appellant], wonend te Breda,

en

het college van burgemeester en wethouders van Breda,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 9 juni 2015 heeft het college aan [appellant] een tegemoetkoming in planschade anders dan in geld toegekend.

Bij besluit van 26 november 2019 heeft het college het door [appellant] hiertegen gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.

Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

[appellant] heeft nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 augustus 2020, waar [appellant], bijgestaan door mr. K.M. Peters, advocaat te Tilburg, en het college, vertegenwoordigd door mr. N.E. Snel, bijgestaan door mr. S. Berns, zijn verschenen.

Overwegingen

Voorgeschiedenis

1.    [appellant] is sinds 6 mei 1983 eigenaar van het perceel kadastraal bekend [...], groot 5.860 m2, gelegen aan de Haagweg te Breda (hierna ook: het perceel). Op het perceel staat een pand met huisnummer […] (hierna ook: [pand 1]), dat begin 19e eeuw is gebouwd als schoolgebouw en nu in gebruik is als landhuis, in 1864 is verbouwd en in 2008 geheel is vernieuwd en met een aanbouw is uitgebreid. Ten westen van het landhuis staat een in 1995 gebouwd gebouw met huisnummer […] (hierna ook: [pand 2]), waarvan de begane grond als kantoor en de verdieping voor wonen en archief ten behoeve van het kantoor worden gebruikt. Tussen beide panden staat een in 1995 gebouwde garage en carport. Ten noordoosten van het landhuis staat een in 2004 gebouwde loods (hierna ook: het bijgebouw). Op het perceel bevinden zich verder een kippenhok met ren, een houtopslag en een in 2007 gebouwd overkapt zwembad.

[appellant] heeft per aanvraagformulier met als datum 16 april 2014 verzocht om een tegemoetkoming in planschade ten gevolge van het op 19 december 2013 in werking getreden en op 19 november 2014 in rechte onaantastbaar geworden bestemmingsplan "Princenhage-Haagpoort" (hierna: het nieuwe bestemmingsplan), omdat dat plan de bouw- en gebruiksmogelijkheden op het perceel vermindert, waardoor volgens hem de waarde van het perceel is gedaald. Zo is de voorheen bestaande mogelijkheid om op het perceel meerdere woningen te realiseren in het nieuwe plan vervallen. In het nieuwe plan is bovendien een bouwhoogte van 13 m opgenomen, terwijl het oude regime alleen een goothoogte van 8 m bevatte. Onder het oude regime konden op het perceel ongeveer vijftien appartementen worden gerealiseerd, wat onder het nieuwe bestemmingsplan niet meer mogelijk is, aldus [appellant]. Verder heeft het perceel in het nieuwe bestemmingsplan de dubbelbestemming "Waarde-cultuurhistorie" gekregen, wat volgens [appellant] evenzeer leidt tot waardevermindering van het perceel.

2.    Het college heeft bij besluit van 18 januari 2016 de bezwaren van [appellant] tegen het besluit van 9 juni 2015 ongegrond verklaard. De rechtbank Zeeland-West-Brabant heeft in de uitspraak van 21 juli 2016 in zaak nr. 16/1192 het daartegen ingestelde beroep van [appellant] gegrond verklaard, het besluit van 18 januari 2016 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.

3.    De Afdeling heeft in de uitspraak van 16 mei 2018 in zaak nr. 201606676/1/A2 (ECLI:NL:RVS:2018:1621) overwogen dat [appellant] niet hoefde te begrijpen dat in het nieuwe bestemmingsplan de bouw van nieuwe woningen op afgesplitste planologische percelen niet zou worden toegestaan en dat het aantal woningen op het perceel niet toeneemt indien [appellant] [pand 2] of het bijgebouw geheel voor woondoeleinden zou gaan gebruiken, omdat die panden voorheen al voor woondoeleinden werden gebruikt. De taxateur is daarom bij de taxatie van de waarde van het perceel ten onrechte niet uitgegaan van de hoogste waarde van [pand 2] bij gebruik als ongesplitste woning. De Afdeling heeft het hoger beroep van [appellant] gegrond verklaard, het incidenteel hoger beroep van het college ongegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank vernietigd voor zover daarbij is bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven en bepaald dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.

Het besluit van 26 november 2019

4.    Het college heeft aan het besluit van 26 november 2019 een door Gloudemans opgesteld deskundigenadvies van augustus 2019 ten grondslag gelegd. Volgens het deskundigenadvies bestond het oude planologische regime uit het op 31 januari 2002 vastgestelde bestemmingsplan "Princenhage", het in 2005 goedgekeurde bestemmingsplan "Princenhage, herziening ex artikel 30 WRO" en de met een vrijstelling verleende omgevingsvergunning van 11 januari 2008 (hierna gezamenlijk: het oude planologische regime). Gloudemans heeft een planologische vergelijking gemaakt tussen het nieuwe bestemmingsplan "Princenhage-Haagpoort" en het oude planologische regime.

Volgens Gloudemans lijdt [appellant] ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan geen planologisch nadeel. Onder het oude planologische regime mochten de bestaande drie wooneenheden, [pand 2], [pand 1] en het bijgebouw, afzonderlijk worden verkocht. Onder het nieuwe bestemmingsplan mag het aantal bouwpercelen niet worden vermeerderd. Hierdoor is volgens Gloudemans geen planologisch nadeel ontstaan, omdat de definitie van bouwperceel in het nieuwe bestemmingsplan en het oude planologische regime niet van elkaar verschilt. De aanwezige drie bouwpercelen op het perceel van [appellant] zijn onder het nieuwe bestemmingsplan nog steeds toegestaan. Volgens Gloudemans staat de definitie van bouwperceel in het nieuwe bestemmingsplan een kadastrale splitsing van het perceel van [appellant] niet in de weg. Uit de planvergelijking volgt ook niet dat er op het perceel ten gevolge van de planologische verandering bouw- of gebruiksmogelijkheden zijn komen te vervallen. Hoewel onder het regime van het oude planologische regime op de achterzijde van het perceel woningen waren toegestaan, leidt het vervallen van deze bouwmogelijkheid niet tot planologisch nadeel, omdat dit gedeelte van het perceel zijn hoogste waarde ontleent en ontleende aan het bestaande gebruik.

Voor zover [appellant] ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan schade zou ondervinden, dient die schade volgens Gloudemans wegens passieve risicoaanvaarding voor rekening van [appellant] te blijven. Voorts staat het nieuwe bestemmingsplan, evenals het oude planologische regime, de afsplitsing van percelen toe, zodat [appellant] geen nadeel lijdt van het verbod in het nieuwe bestemmingsplan om het aantal bouwpercelen te vermeerderen.

Behandeling van het beroep

Planvergelijking

5.    [appellant] betoogt dat Gloudemans er ten onrechte vanuit is gegaan dat het nieuwe bestemmingsplan de bouw van nieuwe woningen op afgesplitste percelen toestaat. De bepaling in het nieuwe bestemmingsplan dat het aantal woningen niet mag worden vermeerderd, betekent dat op zijn perceel of een afsplitsing daarvan geen nieuwe woningen zijn toegestaan. Hij voert aan dat de Afdeling in de uitspraak van 13 mei 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1528) heeft geoordeeld dat de bouw van een woning op een afgesplitst perceel in strijd was met identieke planregels in een ander bestemmingplan. Bovendien is in het vastgestelde nieuwe bestemmingsplan bepaald dat het aantal bouwpercelen niet mag worden vermeerderd.

[appellant] voert verder aan dat het voorgaande tevens betekent dat zijn perceel planologisch één bouwperceel is en dat hij [pand 1] en [pand 2] en het bijgebouw op zijn perceel niet als afzonderlijke woningen kan verkopen. Deze beperking leidt volgens hem tot planschade, ook al is gebruik van het [pand 2] en het bijgebouw voor woondoeleinden onder het nieuwe bestemmingsplan toegestaan, zoals de Afdeling in de uitspraak van 16 mei 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1621) heeft geoordeeld.

6.    De Afdeling is in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 16 mei 2018 van het volgende uitgegaan.

Het oude planologische regime wordt gevormd door het gedeeltelijk goedgekeurde bestemmingsplan "Princenhage", het in 2005 goedgekeurde bestemmingsplan "Princenhage, herziening ex artikel 30 WRO" en enkele vrijstellingen. Het oude planologische regime bevatte geen beperking van het aantal woningen dat op het perceel mocht worden gerealiseerd. Onder dat regime kon [appellant] het bestaande landhuis splitsen in meerdere woningen en het [pand 2] en het bijgebouw ten noordoosten van het landhuis geheel in gebruik nemen voor wonen. Op het perceel mochten tevens nieuwe woningen in meerdere bouwlagen in de voorgevelrooilijn en op een strook ten noorden grenzend aan de voorgevelrooilijn in één bouwlaag worden gebouwd. In het nieuwe bestemmingsplan is aan het perceel de bestemming "Gemengd 2" met de aanduidingen ‘wonen’ en ‘kantoren’ gegeven. In de doeleindenomschrijving voor deze bestemming is het perceel mede bestemd voor wonen. Ingevolge artikel 1, onder 1.32 onderscheidenlijk 1.56 van de regels van het nieuwe bestemmingsplan wordt verstaan onder:

Bouwperceel:    een aaneengesloten stuk grond, waarop ingevolge de regels een zelfstandige, bij elkaar behorende bebouwing is toegelaten;

Hoofdgebouw:    een gebouw, dat op een bouwperceel door zijn constructie en afmetingen als belangrijkste bouwwerk valt aan te merken.

Ingevolge artikel 8, lid 8.2.1, onder c en d, mogen het aantal woningen en het aantal bouwpercelen niet worden vermeerderd. Ingevolge dat lid, onder e, f en g, is per bouwperceel maximaal één hoofdgebouw toegestaan, waarin maximaal één woning is toegestaan met dien verstande dat als het bestaande aantal woningen meer dan één is per hoofdgebouw, dat bestaande aantal woningen mag worden gehandhaafd.

6.1.    Ter zitting heeft het college zich op het standpunt gesteld dat [appellant] op grond van het nieuwe bestemmingsplan op zijn perceel drie hoofdgebouwen op drie planologische bouwpercelen heeft staan.

[appellant] heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat hij geen planologisch nadeel lijdt door de bepaling in het nieuwe bestemmingsplan dat in een hoofdgebouw slechts één woning is toegestaan.

6.2.    De Afdeling stelt vast dat onder het planologische regime van het nieuwe bestemmingsplan "Princenhage-Haagpoort" op het perceel van [appellant] [pand 1] en [pand 2] en het bijgebouw planologische hoofdgebouwen zijn die ieder op een planologisch bouwperceel staan. Op het perceel van [appellant] bevinden zich dus drie planologische bouwpercelen. Op ieder van deze drie planologische bouwpercelen mogen de hoofdgebouwen, bijgebouwen, andere bouwwerken en andere werken worden gerealiseerd die op grond van het nieuwe bestemmingsplan op een planologisch bouwperceel zijn toegestaan. Op ieder van deze drie planologische bouwpercelen is het gebruik van de grond en de bebouwing toegestaan dat op grond van het nieuwe bestemmingsplan op een planologisch bouwperceel is toegestaan.

6.3.    Uit het voorgaande volgt dat de bouw- en gebruiksmogelijkheden van en bij de bestaande [pand 1] en [pand 2] en het bijgebouw op het perceel van [appellant] door de planologische verandering niet zijn verminderd en dat [appellant] de drie planologische bouwpercelen op zijn perceel los van het overige gedeelte van het perceel kan verkopen. In zoverre lijdt [appellant] van het nieuwe bestemmingsplan geen planologisch nadeel.

Het betoog faalt in zoverre.

7.    Volgens de hiervoor onder 6 vermelde planregels mogen binnen het plangebied van het bestemmingsplan "Princenhage-Haagpoort" op gronden met de bestemming "Gemengd 2" het aantal woningen en het aantal bouwpercelen niet worden vermeerderd. Dit betekent dat [appellant] op een strook grond aan de achterzijde van zijn perceel geen woningen mag bouwen, terwijl hij dat onder het oude planologische regime wel mocht. Ter zitting heeft [appellant] toegelicht dat hij op deze strook grond twee nieuwe woningen kan laten bouwen.

[appellant] heeft terecht aangevoerd dat de rechtbank in haar uitspraak van 21 juli 2016 onder 3.3 heeft vastgesteld dat hij ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan planschade lijdt, omdat het nieuwe bestemmingsplan de bouw van nieuwe woningen op het perceel niet meer toestaat. Aangezien het college tegen deze vaststelling geen hoger beroep heeft ingesteld, moet daarvan nu worden uitgegaan.

[appellant] heeft ook terecht aangevoerd dat Gloudemans zijn standpunt dat de strook grond achterop het perceel zijn hoogste waarde ontleende en ontleent aan de bestaande feitelijke situatie niet deugdelijk heeft gemotiveerd.

7.1.    De conclusie is dat in het deskundigenadvies van Gloudemans ten onrechte is vermeld dat [appellant] van het nieuwe bestemmingsplan geen planschade lijdt door het vervallen van de mogelijkheid om op een strook grond achterop zijn perceel twee woningen te bouwen. Het college mocht dat advies daarom in zoverre niet aan het besluit van 26 november 2019 ten grondslag leggen.

Het betoog slaagt in zoverre.

Risicoaanvaarding

8.    [appellant] betoogt dat het college hem ten onrechte passieve risicoaanvaarding heeft tegengeworpen. Hij voert aan dat de Afdeling in de uitspraak van 16 mei 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1621) heeft geoordeeld dat hij ten tijde van de terinzagelegging van het conceptontwerpbestemmingsplan "Princenhage-Haagpoort" op 31 mei 2012 niet hoefde te begrijpen dat in een nieuw bestemmingsplan de bouw van nieuwe woningen op van zijn perceel afgesplitste percelen niet zou worden toegestaan. Volgens [appellant] is hij niet verwijtbaar stil blijven zitten in de periode tussen die terinzagelegging en de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan "Princenhage-Haagpoort" op 21 maart 2013. Daarom heeft hij het vervallen van de mogelijkheid om op zijn perceel nieuwe woningen te bouwen niet passief aanvaard. [appellant] voert verder aan dat de Afdeling in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 16 mei 2018 tevens heeft geoordeeld dat hij de planologische veranderingen voor het [pand 2] en het bijgebouw niet passief heeft aanvaard.

Volgens [appellant] heeft Gloudemans in het deskundigenadvies ten onrechte vermeld dat hij de planologische verandering, althans het planologisch nadeel, gedeeltelijk passief heeft aanvaard. Door dit standpunt van Gloudemans aan het besluit van 26 november 2019 ten grondslag te leggen, heeft het college dat besluit volgens [appellant] niet met inachtneming van de uitspraak van de Afdeling van 16 mei 2018 genomen.

8.1.    Het risico op verwezenlijking van planologisch nadeel wordt geacht passief te zijn aanvaard als er voorzienbaarheid is en indien geen concrete pogingen zijn gedaan tot realisering van de bouw- en gebruiksmogelijkheden die onder het nieuwe planologische regime zijn komen te vervallen, terwijl dit van een redelijk denkende en handelende eigenaar, vanaf de peildatum voor voorzienbaarheid, kon worden verlangd. Vergelijk de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016 onder 5.34 (ECLI:NL:RVS:2016:2582).

De Afdeling heeft in de uitspraak van 16 mei 2018 onder 4.3, derde alinea, (ECLI:NL:RVS:2018:1621) geoordeeld dat voor [appellant] geen aanleiding bestond om in de periode 31 mei 2012 - 21 maart 2013 pogingen te ondernemen om de voorheen bestaande woningbouwmogelijkheden op het perceel te benutten. [appellant] heeft in de periode tussen de terinzageleggingen van het conceptontwerpbestemmingsplan en het ontwerpbestemmingplan "Princenhage-Haagpoort" dus niet verwijtbaar stilgezeten. Gelet op de hiervoor vermelde maatstaf betekent dit dat [appellant] het vervallen van de mogelijkheid om op zijn perceel meer woningen te bouwen niet passief heeft aanvaard. De Afdeling heeft vervolgens geoordeeld dat het betoog van [appellant] dat het college hem ten onrechte passieve risicoaanvaarding had tegengeworpen in zoverre slaagt.

De Afdeling heeft in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 16 mei 2018 onder 4.5 tevens geoordeeld dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] het risico van een planologische wijziging voor [pand 2] en voor het bijgebouw passief heeft aanvaard. De Afdeling heeft vervolgens geoordeeld dat het betoog van [appellant] dat het college hem ten onrechte passieve risicoaanvaarding had tegengeworpen ook in zoverre slaagt.

Gloudemans suggereert op pagina 35 van het deskundigenadvies dat het oordeel van de Afdeling dat [appellant] het risico van de planologische veranderingen op zijn perceel niet passief heeft aanvaard, onverlet laat dat [appellant] het risico van het planologisch nadeel daarvan passief heeft aanvaard. Dit is onjuist. In het oordeel van de Afdeling dat [appellant] het risico van de planologische veranderingen op zijn perceel niet passief heeft aanvaard ligt besloten dat [appellant] de planschade die hij ten gevolge van die planologische veranderingen lijdt niet passief heeft aanvaard.

8.2.    De conclusie is dat het college ook voor de risicoaanvaarding niet op het deskundigenadvies mocht afgaan. Het college heeft bij het besluit van 26 november 2019 ten onrechte aan [appellant] passieve risicoaanvaarding tegengeworpen.

Het betoog slaagt.

9.    Het college heeft zich in het verweerschrift op het standpunt gesteld dat voor zover [appellant] ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan planologisch nadeel ondervindt, dit nadeel het gevolg is van een tijdelijk voordeel en daarom voor zijn rekening behoort te blijven. Daarbij heeft het college aangevoerd dat het perceel van [appellant] ten tijde van de koop ingevolge het bestemmingsplan "Heilaar 1971" niet voor woondoeleinden, behoudens dienstwoningen, mocht worden gebruikt. Het college heeft in dit verband verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 4 december 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:4086).

9.1.    De Afdeling volgt dit standpunt van het college niet. De Afdeling heeft in de meergenoemde uitspraak van 16 mei 2018 het oordeel van de rechtbank Zeeland-West-Brabant bevestigd dat het college ten onrechte op grond van het bestemmingsplan "Heilaar 1971" aan [appellant] actieve risicoaanvaarding had tegengeworpen. Het college moest hiervan bij het nemen van het nieuwe besluit uitgaan.

Nadere overweging

10.    Het college mocht de aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade ook niet geheel afwijzen, zoals het bij besluit van 26 november 2019 heeft gedaan, omdat het college bij besluit van 9 juni 2015 aan [appellant] een tegemoetkoming in planschade anders dan in geld heeft toegekend. Het besluit van 26 november 2019 heeft als gevolg dat [appellant] door het instellen van bezwaar en beroep in een nadeliger positie is geraakt dan wanneer hij geen bezwaar en beroep had ingesteld. Dat is niet toegestaan.

Slotsom en opdracht

11.    Uit het voorgaande volgt dat het besluit van 26 november 2019 niet met inachtneming van de uitspraak van de Afdeling van 16 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2018:1621) is genomen, terwijl de Afdeling in die uitspraak heeft bepaald dat het college dat moest doen. Het besluit van het college van 26 november 2019 bevat dus gebreken.

De Afdeling ziet aanleiding het college op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen de gebreken in het besluit binnen twintig weken te herstellen. Daartoe dient het college met inachtneming van deze uitspraak op basis van een nieuw advies van een ter zake deskundige een nieuw besluit op het door [appellant] gemaakte bezwaar te nemen. Gezien het verloop van de procedure tot nu toe ligt het voor de hand dat het college een andere deskundige dan Gloudemans om advies vraagt. In het nieuwe besluit moet het college alleen nog beslissen over de planschade die [appellant] lijdt omdat hij onder het regime van het nieuwe bestemmingsplan op een strook grond achterop zijn perceel geen nieuwe woningen mag bouwen, terwijl hij daar onder het oude planologische regime twee nieuwe woningen mocht bouwen. De deskundige van het college moet de waarde van het onbebouwde bouwperceel voor twee woningen onder het oude planologische regime bepalen zonder rekening te houden met de bouwkosten van die woningen en een eventuele waardedaling van het overblijvende. De deskundige moet tevens de waarde van de strook grond zonder bouwperceel onder het regime van het nieuwe bestemmingsplan bepalen. Het verschil tussen de waarde van het onbebouwde bouwperceel onder het oude planologische regime en de waarde van de strook grond zonder bouwperceel onder het regime van het nieuwe bestemmingsplan vormt de planschade die [appellant] van het nieuwe bestemmingsplan lijdt.

Bij het nieuwe besluit moet het college ervan uitgaan dat [appellant] de planologische veranderingen en de daarvan ondervonden planschade niet actief of passief heeft aanvaard. De adviseur van het college moet in het deskundigenadvies de planschade gemotiveerd op een bedrag in geld bepalen. Het staat het college in beginsel vrij de vastgestelde planschade in natura te compenseren. Gloudemans heeft zich in het deskundigenadvies van augustus 2019 op het standpunt gesteld dat in dit geval op het bedrag van de planschade van [appellant] geen korting of drempel wegens het normaal maatschappelijk risico moet worden toegepast. Het college heeft dit standpunt in het besluit van 26 november 2019 overgenomen en kan daarop niet terugkomen in het nieuwe besluit. Op het door het college bij het nieuwe besluit vastgestelde bedrag aan planschade mag dus geen korting of drempel wegens het normaal maatschappelijk risico worden toegepast.

12.    In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

draagt het college van burgemeester en wethouders van Breda op om binnen twintig weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen de gebreken in het besluit van 26 november 2019 in een nieuw besluit te herstellen en het nieuwe besluit aan [appellant] en de Afdeling toe te zenden.

Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, griffier.

De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

Uitgesproken in het openbaar op 2 september 2020

507.