Uitspraak 201906091/1/A2

201906091/1/A2.
Datum uitspraak: 26 augustus 2020

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:

[appellant A] en [appellant B], [appellant C] en [appellant D] en [appellant E] en [appellant F], allen wonend te Oirschot,

tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 26 juni 2019 in zaak nr. 18/1935 in het geding tussen:

[appellant A] en anderen

en

het college van burgemeester en wethouders van Oirschot.

Procesverloop

Bij afzonderlijke besluiten van 20 november 2017 heeft het college aanvragen van [appellant A] en anderen om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.

Bij besluit van 3 juli 2018 heeft het college de door [appellant A] en anderen daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 26 juni 2019 heeft de rechtbank het door [appellant A] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en anderen hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 juli 2020, waar [appellant A], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door A.H.W. Deelen-Weyers, zijn verschenen. Voorts is T. Lauwers, werkzaam bij Tog Nederland Zuid B.V. (hierna: Tog), van de zijde van het college als deskundige gehoord.

Overwegingen

1.    Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.

achtergrond van het geschil

2.    [appellant A] en anderen zijn de eigenaren van de woningen met bijbehorende ondergrond aan de [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] te Oirschot (hierna: de woningen). Op 1 juni 2017 hebben zij afzonderlijk bij het college aanvragen ingediend om een tegemoetkoming in planschade in verband met de inwerkingtreding van het bij raadsbesluit van 20 december 2016 vastgestelde bestemmingsplan Lubberstraat fase II (hierna: het derde bestemmingsplan). Dit bestemmingsplan is de juridische grondslag voor woningbouw op een in de buurt van de percelen van [appellant A] en anderen gelegen gebied (hierna: het plangebied). [appellant A] en anderen stellen zich op het standpunt dat dit heeft geleid tot een waardevermindering van de woningen.

besluiten van 20 november 2017

3.    Het college heeft naar aanleiding van de aanvragen om een tegemoetkoming in planschade advies gevraagd aan Tog Nederland Zuid B.V. (hierna: Tog).

In afzonderlijke adviezen van 31 oktober 2017 heeft Tog vermeld dat het plangebied onder het aan de inwerkingtreding van het derde bestemmingsplan voorafgaande planologische regime van het bij raadsbesluit van 1 maart 2011 vastgestelde bestemmingsplan Lubberstraat (hierna: het tweede bestemmingsplan) een uit te werken bestemming voor woondoeleinden had. Met verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 19 februari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:529) en de tussenuitspraak van de Afdeling van 8 februari 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:326) heeft Tog uiteengezet dat die uit te werken bestemming niet buiten beschouwing wordt gelaten in het kader van de vraag of [appellant A] en anderen als gevolg van de inwerkingtreding van het derde bestemmingsplan in een nadeliger planologische positie zijn komen te verkeren. Tog heeft een vergelijking gemaakt tussen de redelijkerwijs te verwachten invulling van de uit te werken bestemming van het plangebied onder het tweede bestemmingsplan en de maximale mogelijkheden van het plangebied onder het derde bestemmingsplan. Uit deze vergelijking heeft Tog de conclusie getrokken dat de inwerkingtreding van het derde bestemmingsplan voor [appellant A] en anderen niet heeft geleid tot een nadeliger planologische positie en schade in de vorm van een waardevermindering van de woningen.

Het college heeft deze adviezen aan de besluiten van 20 november 2017 ten grondslag gelegd.

bezwaar

4.    [appellant A] en anderen hebben zich in bezwaar op het standpunt gesteld dat, nu aan de uit te werken bestemming van het plangebied onder het tweede bestemmingsplan nimmer uitvoering is gegeven in de vorm van een uitwerkingsplan, het college de uit te werken bestemming buiten beschouwing had behoren te laten in het kader van de vraag of zij als gevolg van de inwerkingtreding van het derde bestemmingsplan in een nadeliger planologische positie zijn komen te verkeren. Volgens [appellant A] en anderen had het college een vergelijking moeten maken met de planologische mogelijkheden van het plangebied onder het aan de inwerkingtreding van het tweede bestemmingsplan voorafgaande planologische regime van het bij raadsbesluit van 17 oktober 2000 vastgestelde bestemmingsplan Buitengebied (hierna: het eerste bestemmingsplan). Onder het eerste bestemmingsplan had het plangebied een agrarische bestemming.

[appellant A] en anderen hebben ter onderbouwing van hun standpunt een rapport van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ) van 24 januari 2018 overgelegd. In dat rapport is, met  verwijzing naar de tussenuitspraak van de Afdeling van 24 september 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3485), uiteengezet dat in dit geval, waarbij de aanvragen na de inwerkingtreding van artikel 6.1, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) zijn ingediend en de gestelde schade niet door een planologische wijziging op de gronden van de aanvrager is veroorzaakt (hierna: directe planschade), maar door een planologische wijziging op de gronden van derden (hierna: indirecte planschade), het niet is toegestaan om (de redelijkerwijs te verwachten invulling van) een uit te werken bestemming in een planologische vergelijking te betrekken. Volgens de SAOZ heeft het college, in navolging van het advies van Tog, ten onrechte geen vergelijking gemaakt tussen de planologische mogelijkheden van het plangebied onder het eerste bestemmingsplan en het derde bestemmingsplan.

besluit van 3 juli 2018

5.    Het college heeft naar aanleiding van de door [appellant A] en anderen tegen de besluiten van 20 november 2017 gemaakte bezwaren opnieuw advies gevraagd aan Tog.

In een advies van 5 maart 2018 heeft Tog vermeld dat in dit geval de uit te werken bestemming niet de nieuwe planologische situatie vormt, maar de oude planologische situatie en dat geen uitwerkingsplan is vastgesteld, maar een nieuw bestemmingsplan. Volgens Tog volgt uit de jurisprudentie van de Afdeling dat het college de planologische mogelijkheden van de uit te werken bestemming van het tweede bestemmingsplan in de vergelijking met de mogelijkheden van het derde bestemmingsplan mag betrekken en leidt (de geschiedenis van de totstandkoming van) artikel 6.1, zesde lid, van de Wro niet tot een ander oordeel.

Het college heeft dit advies aan het besluit van 3 juli 2018 ten grondslag gelegd.

beroep

6.    [appellant A] en anderen hebben zich in beroep op het standpunt gesteld dat de visie van Tog feitelijk met zich brengt dat zij nooit een tegemoetkoming kunnen verkrijgen voor het planologische nadeel als gevolg van de woningbouw in het plangebied. In de visie van Tog was het immers niet mogelijk om op grond van de inwerkingtreding van het tweede bestemmingsplan een tegemoetkoming in planschade te claimen. Daarvoor dienden zij te wachten op de vaststelling van een uitwerkingsplan. Vervolgens is een nieuw bestemmingsplan vastgesteld. Als zij op basis daarvan een tegemoetkoming in planschade claimen, wordt gesteld dat geen sprake is van een planologische verslechtering, gelet op de in het tweede bestemmingsplan opgenomen uitwerkingsbevoegdheid. Op deze manier vallen zij tussen wal en schip. Dat kan niet de bedoeling van de wetgever zijn geweest. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 6.1, zesde lid, van de Wro valt af te leiden dat de intentie van de wetgever erop is gericht dat slechts voor werkelijke planschade een tegemoetkoming wordt toegekend en niet voor theoretische schade. De door het college aangehaalde discussie omtrent werkelijke en theoretische schade leidt in dit geval tot benadeling van [appellant A] en anderen. In de benadering van Tog wordt immers eerst de aan de orde zijnde theoretische schade, waarvoor zij dus geen claim kunnen indienen, tegengeworpen, maar vervolgens ontbreekt ook de mogelijkheid om voor de werkelijke planschade een claim in te dienen.

verweerschrift

7.    Het college heeft naar aanleiding van het door [appellant A] en anderen tegen het besluit van 3 juli 2018 ingestelde beroep opnieuw advies gevraagd aan Tog.

In een advies van 25 januari 2019 heeft Tog uiteengezet dat uit de jurisprudentie van de Afdeling valt af te leiden dat de uit te werken bestemming van het plangebied onder het tweede bestemmingsplan terecht als het oude planologische regime in de vergelijking met het derde bestemmingsplan is betrokken. Met het zesde lid van artikel 6.1 van de Wro heeft de wetgever immers alleen oog gehad voor die gevallen, waarin de uit te werken bestemming het nieuwe planologische regime vormt, al dan niet in combinatie met een uitwerkingsplan. Dit lid is uitsluitend toegevoegd om te voorkomen dat een tegemoetkoming in theoretische schade wordt toegekend als gevolg van de uit te werken bestemming als zijnde het nieuwe planologische regime of als gevolg van een uitwerkingsplan dat minder nadelig is dan de uit te werken bestemming. Dit lid verzet zich dan ook niet tegen het betrekken van het moederplan in de vergelijking als dit het oude planologische regime betreft en geen uitwerking heeft plaatsgevonden.

Uit de jurisprudentie van de Afdeling valt verder af te leiden dat bij de beoordeling van een aanvraag om tegemoetkoming in planschade de hoofdregel geldt dat een planologische vergelijking wordt gemaakt tussen het schadeveroorzakende besluit en het direct daaraan voorafgaande planologische regime. Op deze hoofdregel wordt slechts één uitzondering gemaakt. Dit is het geval als het nieuwe regime een uitwerkingsplan is en het oude regime een uit te werken bestemming. Indien dan een planologische vergelijking wordt uitgevoerd, zou er nooit sprake zijn van schade, omdat een uitwerkingsplan de uitwerking betreft van de in een uit te werken bestemming opgenomen regels.

In het geval van [appellant A] en anderen is het nieuwe regime geen uitwerkingsplan en is het dus niet mogelijk om een uitzondering op de hoofdregel te maken. Dit betekent dat terecht een vergelijking is gemaakt tussen de redelijkerwijs te verwachten invulling van de uit te werken bestemming van het tweede bestemmingsplan en de maximale mogelijkheden van het derde bestemmingsplan.

Voor [appellant A] en anderen had het geen zin om een aanvraag om tegemoetkoming in planschade in te dienen naar aanleiding van de uit te werken bestemming op grond van het tweede bestemmingsplan. Die uit te werken bestemming was immers geen grond voor het toekennen van een tegemoetkoming zolang geen uitwerkingsplan was vastgesteld. Met het onherroepelijk worden van het derde bestemmingsplan is voor [appellant A] en anderen alsnog de mogelijkheid gekomen om schade te claimen als gevolg van woningbouw in het plangebied. Dat de redelijkerwijs te verwachten invulling van de uit te werken bestemming qua negatieve impact op het woon- en leefklimaat ter hoogte van de woningen min of meer gelijk is met de maximale invulling van het derde bestemmingsplan, maakt echter dat dit voor [appellant A] en anderen geen noemenswaardig nadeel tot gevolg heeft.

De jurisprudentie van de Afdeling laat zien dat het zesde lid niet aan artikel 6.1 van de Wro is toegevoegd om te voorkomen dat een uit te werken bestemming in de planvergelijking wordt betrokken. Met de toevoeging van het zesde lid heeft de wetgever alleen oog gehad voor een uit te werken bestemming wanneer deze de nieuwe planologische situatie vormt. Recente uitspraken van de Afdeling laten dan ook zien dat het zesde lid zich niet verzet tegen het betrekken van een uit te werken bestemming in de planologische vergelijking wanneer deze de oude planologische situatie vormt en de nieuwe planologische situatie wordt gevormd door een nieuw bestemmingsplan.

oordeel van de rechtbank

8.    De rechtbank heeft overwogen dat het college terecht een vergelijking heeft gemaakt tussen het tweede en het derde bestemmingsplan en dat de tussenuitspraak van de Afdeling van 24 september 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3485) niet tot een ander oordeel leidt. De rechtbank heeft daarvoor de volgende drie argumenten gegeven.

In de tussenuitspraak heeft de Afdeling overwogen dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 6.1, zesde lid, van de Wro valt af te leiden dat de wetgever heeft beoogd om vergoeding van theoretische planschade te voorkomen. De Afdeling heeft daarmee niet bepaald dat een uit te werken bestemmingsplan nooit onderdeel zou kunnen vormen van een planvergelijking, zoals die, in dit geval, door Tog is uitgevoerd.

Uit de tussenuitspraak volgt dat [appellant A] en anderen tot 25 april 2013 aanvragen om tegemoetkoming in planschade hadden kunnen indienen en dat daarbij een vergelijking zou zijn gemaakt tussen het eerste en het tweede bestemmingsplan.

Indien het betoog van [appellant A] en anderen wordt gevolgd, zou dat ertoe leiden dat een vergelijking zou plaatsvinden tussen een nieuw bestemmingsplan en een niet daaraan onmiddellijk voorafgaand regime, terwijl de Wro daarvoor geen steun biedt.

hoger beroep

9.    [appellant A] en anderen zijn het niet eens met het oordeel van de rechtbank. Zij voeren in hoger beroep onder meer het volgende aan.

Op 9 juni 2011 is het tweede bestemmingsplan onherroepelijk geworden. Uit artikel 6.1, vierde lid, van de Wro volgt dat [appellant A] en anderen vanaf dat moment een termijn van vijf jaar hadden voor het indienen van een aanvraag om tegemoetkoming in planschade. Op 25 april 2013 is artikel 6.1, zesde lid, van de Wro in werking getreden. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling valt af te leiden dat voor een uit te werken bestemming eerst een aanvraag om tegemoetkoming in planschade kan worden ingediend nadat een uitwerkingsplan is vastgesteld en een onherroepelijke status heeft verkregen. Daarmee bestond voor [appellant A] en anderen dus, vanaf 25 april 2013, niet langer de mogelijkheid tot het indienen van een aanvraag om tegemoetkoming in planschade, maar dienden zij de vaststelling van het uitwerkingsplan af te wachten. Dit  uitwerkingsplan is echter nooit vastgesteld. Wel is vervolgens een nieuw bestemmingsplan vastgesteld. Concreet betekent dit dat de wettelijk geboden termijn om tot 9 juni 2016 een aanvraag om tegemoetkoming in planschade in te dienen door de inwerkingtreding van artikel 6.1, zesde lid, van de Wro is teruggebracht tot 25 april 2013. [appellant A] en anderen zien dit als een ontoelaatbare beperking van hun rechten, waarbij aan de wetswijziging van 25 april 2013 feitelijk terugwerkende kracht is verleend, omdat daardoor een lopende en wettelijke bepaalde termijn vóór de afloop ervan is beëindigd.

planvergelijking

9.1.    Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade wordt onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en schade lijdt of zal lijden. Hiertoe wordt een vergelijking gemaakt tussen het planologische regime na de inwerkingtreding van de wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze schade heeft veroorzaakt, met het onmiddellijk daaraan voorafgaande planologisch regime. In die vergelijking wordt in beginsel uitgegaan van het realiseren van de maximale mogelijkheden van het oude en nieuwe planologische regime. Indien het realiseren van de maximale mogelijkheden van het oude en nieuwe planologische regime met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, bestaat aanleiding voor afwijking van dit uitgangspunt.

9.2.    Als gevolg van de uitwerkingsplicht, bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wro, is het vaststellen van een uitwerkingsplan niet slechts een toekomstige onzekere gebeurtenis. Hoewel de uitwerkingsplicht bij een letterlijke lezing van artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro niet kan worden beschouwd als oorzaak van schade in de zin van die bepaling, laat dat onverlet dat sinds de inwerkingtreding van het bestemmingsplan aannemelijk is dat de uit te werken bestemming vroeg of laat zal worden uitgewerkt. Dit heeft in de rechtspraktijk de vraag opgeroepen of en zo ja in hoeverre in de planvergelijking rekening mag worden gehouden met een uit te werken bestemming.

jurisprudentie van de Afdeling

9.3.     Ingevolge artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro is een bepaling van een uitwerkingsplan een oorzaak van schade als bedoeld in het eerste lid. Bij uitspraak van 7 november 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BY2475) heeft de Afdeling overwogen dat dit tot gevolg heeft dat bij een vergelijking tussen een bestemmingsplan met een uit te werken bestemming en het nieuwe planologische regime niet van de maximale mogelijkheden van de uitwerkingsregels van dat bestemmingsplan wordt uitgegaan. Indien van de maximale mogelijkheden van die uitwerkingsregels wordt uitgegaan, zou dat tot de ongewenste situatie leiden dat een uitwerkingsplan als zodanig nimmer tot een planologische verslechtering kan leiden, omdat dat uitwerkingsplan als oorzaak van planschade dan immers wegvalt tegen de maximale invulling van het bestemmingsplan waarin de uitwerkingsverplichting is opgenomen.

Bij tussenuitspraak van 17 april 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ7707) heeft de Afdeling overwogen dat het niet is toegestaan om de mogelijkheden van de uit te werken bestemming bij de planvergelijking buiten beschouwing te laten. Met die mogelijkheden wordt aldus rekening gehouden dat nagegaan wordt wat ten tijde van de inwerkingtreding van het betrokken planologische besluit naar redelijke verwachting de invulling van de uit te werken bestemming zou zijn. In dat verband komt onder meer betekenis toe aan de uitwerkingsregels, de toelichting bij het bestemmingsplan en de mate waarin een en ander naar aard en omvang binnen de ruimtelijke kenmerken van de omgeving en het geldende planologische beleid past.

Bij uitspraak van 19 februari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:529) heeft de Afdeling overwogen dat de tussenuitspraak van 17 april 2013 betrekking heeft op een aanvraag om tegemoetkoming in indirecte planschade, maar dat er geen aanleiding is daarover anders te oordelen bij een aanvraag om tegemoetkoming in directe planschade.

Bij tussenuitspraak van 24 september 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3485) heeft de Afdeling overwogen dat de tussenuitspraak van 17 april 2013 betrekking heeft op een geval, waarin de uit te werken bestemming onderdeel van het oude planologische regime is, maar dat er geen aanleiding is daarover anders te oordelen in het geval waarin de uit te werken bestemming onderdeel van het nieuwe planologische regime is.

9.4.    In de tussenuitspraak van 24 september 2014 heeft de Afdeling  overwogen dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 6.1, zesde lid, van de Wro valt af te leiden dat de wetgever heeft beoogd dat een uit te werken bestemming niet in de planvergelijking wordt betrokken en geen grond voor een tegemoetkoming in planschade is, zolang geen uitwerkingsplan is vastgesteld en in werking getreden. Voor het antwoord op de vraag of artikel 6.1, zesde lid, van de Wro van toepassing is, is de datum van de aanvraag beslissend. Indien de aanvraag vóór de inwerkingtreding van die bepaling op 25 april 2013 is ingediend, is de wijze van planvergelijking, zoals neergelegd in de tussenuitspraak van 17 april 2013, onverkort van toepassing. Bij de beoordeling van aanvragen die dateren vanaf 25 april 2013 mag de uit te werken bestemming niet in de planvergelijking worden betrokken.

rechtsvraag

9.5.    Het hoger beroep stelt de vraag aan de orde welke planologische vergelijking in dit geval moet worden gemaakt ter beantwoording van de vraag of de inwerkingtreding van het derde bestemmingsplan tot een planologische verslechtering heeft geleid. Meer in het bijzonder wordt de vraag aan de orde gesteld of het is toegestaan in een geval als dit, waarin de aanvraag om een tegemoetkoming in indirecte planschade na de inwerkingtreding van artikel 6.1, zesde lid, van de Wro is ingediend, dit bestemmingsplan als het nieuwe planologische regime te vergelijken met een uit te werken bestemming als onderdeel van het oude - aan het nieuwe voorafgaande - planologische regime. In geschil is of de wijze van planvergelijking, zoals neergelegd in de tussenuitspraak van 17 april 2013, in die situatie nog steeds van toepassing is.

intentie van de wetgever

9.6.    Bij tussenuitspraak van 8 februari 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:326) heeft de Afdeling overwogen dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 6.1, zesde lid, van de Wro (Kamerstukken II, 2011-2012, 33 135, nr. 3) valt af te leiden dat de wetgever slechts oog heeft gehad voor de uit te werken bestemming als onderdeel van het nieuwe planologische regime. Uit de memorie van toelichting valt af te leiden dat de wetgever het buiten beschouwing laten van een uit te werken bestemming niet als zelfstandig doel ziet, maar als middel om te bewerkstelligen dat geen tegemoetkoming wordt verstrekt voor planschade die de aanvrager niet in die omvang zal lijden, indien de uitwerking van de uit te werken bestemming minder ongunstig uitvalt dan bij het benutten van de maximale mogelijkheden van de uit te werken bestemming. De wetgever heeft derhalve beoogd dat slechts voor werkelijke planschade en niet voor theoretische planschade een tegemoetkoming wordt toegekend.

9.7.    Indien een uitwerkingsplan is vastgesteld en onherroepelijk is geworden, kan degene die stelt dat hij schade lijdt of zal lijden als gevolg van het uitwerkingsplan een aanvraag om tegemoetkoming in planschade indienen. In het kader van de beoordeling van die aanvraag wordt een vergelijking gemaakt tussen de maximale mogelijkheden van het uitwerkingsplan en de maximale mogelijkheden van de aan de uit te werken bestemming voorafgaande bestemming. In deze situatie wordt derhalve een uitzondering gemaakt op de regel dat een vergelijking wordt gemaakt tussen de planologische maatregel, waarvan is gesteld dat deze planschade heeft veroorzaakt, en het onmiddellijk daaraan voorafgaande planologische regime.

toepassing op het geval van [appellant A] en anderen

9.8.    [appellant A] en anderen hebben de eigendom van de onroerende zaken vóór de inwerkingtreding van het tweede bestemmingsplan verkregen. Dit is een verschil met het geval dat heeft geleid tot de onder 9.6 vermelde tussenuitspraak van 8 februari 2017. Niet in geschil is, naar partijen desgevraagd ter zitting van de Afdeling hebben bevestigd, dat het onder het planologische regime van het tweede bestemmingsplan niet mogelijk was om omgevingsvergunning voor woningbouw in het plangebied te verlenen, zolang geen uitwerkingsplan was vastgesteld en in werking was getreden. Indien een uitwerkingsplan zou zijn vastgesteld en in werking zou zijn getreden en [appellant A] en anderen aanvragen om tegemoetkoming in planschade als gevolg van dat uitwerkingsplan hadden ingediend, had het college, overeenkomstig de bedoeling van de wetgever, in het kader van de vraag of en zo ja in hoeverre dit uitwerkingsplan tot een planologische verslechtering heeft geleid, een vergelijking behoren te maken tussen de voor [appellant A] en anderen meest ongunstige invulling van de planologische mogelijkheden van het plangebied onder het uitwerkingsplan en onder het eerste bestemmingsplan.

9.9.    In werkelijkheid is geen uitwerkingsplan vastgesteld, maar is een andere planologische maatregel genomen, namelijk het derde bestemmingsplan. Dat roept de vraag op of ook in deze situatie aanleiding bestaat voor het maken van een uitzondering op de onder 9.7 vermelde hoofdregel.

9.10.     [appellant A] en anderen hadden vóór 25 april 2013 bij het college een aanvraag om tegemoetkoming in planschade als gevolg van het tweede bestemmingsplan kunnen indienen. Indien zij dat hadden gedaan, was het college, overeenkomstig de onder 9.3 vermelde jurisprudentie, gehouden om een vergelijking te maken tussen de redelijkerwijs te verwachten invulling van de uit te werken bestemming van het plangebied onder het tweede bestemmingsplan en de voor [appellant A] en anderen meest ongunstige invulling van de planologische mogelijkheden van het plangebied onder het eerste bestemmingsplan. Naar aanleiding van een aanvraag om tegemoetkoming in planschade als gevolg van het derde bestemmingsplan zou het college dan een vergelijking behoren te maken tussen de voor [appellant A] en anderen meest ongunstige invulling van de planologische mogelijkheden van het plangebied onder het derde bestemmingsplan en de redelijkerwijs te verwachten invulling van de uit te werken bestemming van het plangebied onder het tweede bestemmingsplan.

9.11.     In werkelijkheid hebben [appellant A] en anderen vóór 25 april 2013 geen aanvraag om tegemoetkoming in planschade als gevolg van het tweede bestemmingsplan ingediend. [appellant A] en anderen hebben uitsluitend een aanvraag om tegemoetkoming in planschade als gevolg van het derde bestemmingsplan ingediend. Zij stellen zich op het standpunt dat het college naar aanleiding van die aanvraag ten onrechte geen vergelijking heeft gemaakt met de voor hen meest ongunstige invulling van de planologische mogelijkheden van het plangebied onder het eerste bestemmingsplan. Daarin krijgen zij, gelet op het volgende, gelijk.

9.12.    In een vergelijkbaar geval kan zich de situatie voordoen dat een bestemmingsplan met een uit te werken bestemming op of na 25 april 2013 onherroepelijk wordt. In dat geval heeft het, gelet op de jurisprudentie van  de Afdeling, geen zin om een aanvraag in te dienen om tegemoetkoming in de planschade die het gevolg is van deze uit te werken bestemming. Indien vervolgens geen uitwerkingsplan wordt vastgesteld, maar een andere planologische maatregel wordt genomen die voor de belanghebbende nadeliger is dan het planologische regime vóór de inwerkingtreding van het bestemmingsplan met de uit te werken bestemming, zal, indien de benadering van de rechtbank wordt gevolgd, een aanzienlijk deel van de schade - dat wil zeggen: de schade die is terug te voeren op het verschil tussen de redelijkerwijs te verwachten invulling van de uit te werken bestemming en de voor die belanghebbende meest ongunstige invulling van de planologische mogelijkheden van het plangebied onder de daaraan voorafgaande bestemming - van een tegemoetkoming zijn uitgesloten. Dat zou onredelijk zijn. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 6.1, zesde lid, van de Wro valt ook niet af te leiden dat de wetgever dat heeft beoogd. In dit geval gaat het immers om werkelijke planschade en niet om theoretische planschade.

In het zojuist beschreven geval, waarbij een bestemmingsplan met een uit te werken bestemming op of na 25 april 2013 onherroepelijk wordt, dient het desbetreffende bestuursorgaan, in afwijking van de hoofdregel, de uit te werken bestemming buiten beschouwing te laten en een vergelijking  te maken tussen de voor de belanghebbende meest ongunstige invulling van de mogelijkheden van de daaraan voorafgaande bestemming en de mogelijkheden van de andere planologische maatregel.

Daarvan uitgaande, acht de Afdeling het niet wenselijk om in het geval van [appellant A] en anderen een andere benadering te volgen. De door de rechtbank aangevoerde argumenten nopen daar, gelet op het volgende, niet toe.

9.13.    Dat in de jurisprudentie van de Afdeling niet is uitgemaakt dat een uit te werken bestemming nimmer onderdeel kan vormen van een planvergelijking, indien de aanvraag op of na 25 april 2013 is ingediend, is juist. In de onder 9.6 vermelde tussenuitspraak van 8 februari 2017 heeft de Afdeling overwogen dat de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 6.1, zesde lid, van de Wro zich in het aan haar voorgelegde geval niet verzet tegen het betrekken van de uit te werken bestemming, als onderdeel van het oude planologische regime, in de vergelijking met het nieuwe planologische regime. Dat wil echter niet zeggen dat een uit te werken bestemming, als onderdeel van het oude planologische regime, steeds in de vergelijking moet worden betrokken, ook indien dat, mede in het licht van de bedoelingen van de wetgever, tot een onredelijke uitkomst zou leiden.  [appellant A] en anderen hebben de eigendom van de woningen vóór de inwerkingtreding van het tweede bestemmingsplan verkregen. In dit opzicht is hun geval niet gelijk aan het geval dat heeft geleid tot de tussenuitspraak van 8 februari 2017.

Verder is niet in geschil dat het voor [appellant A] en anderen vanaf 25 april 2013 geen zin meer had om naar aanleiding van het tweede bestemmingsplan een aanvraag om tegemoetkoming in planschade in te dienen. De Afdeling ziet echter, anders dan de rechtbank, geen grond voor het oordeel dat de gevolgen daarvan voor hun risico komen. [appellant A] en anderen hadden, gelet op artikel 6.1, vierde lid, van de Wro, vanaf 9 juni 2011 een wettelijke termijn van vijf jaar om een aanvraag in te dienen. De benadering van de rechtbank doet, zoals [appellant A] en anderen terecht betogen, afbreuk aan de betekenis van die termijn.

Indien in het geval van [appellant A] en anderen een vergelijking zou plaatsvinden tussen een nieuw bestemmingsplan en een niet daaraan onmiddellijk voorafgaand regime, is dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet in strijd met de Wro. Wel wordt dan om de eerder vermelde redenen een tweede uitzondering gemaakt op de in de jurisprudentie van de Afdeling gestelde hoofdregel. In de jurisprudentie is een eerste uitzondering op de hoofdregel gemaakt in het geval dat - samengevat - een bestemmingsplan met uit te werken bestemming door een uitwerkingsplan wordt gevolgd. De tweede uitzondering, voor het geval dat een bestemmingsplan met een uit te werken bestemming door een andere planologische maatregel dan een uitwerkingsplan wordt gevolgd, ligt in het verlengde daarvan.

9.14.    De conclusie is dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit van 3 juli 2018, waarbij het college de afwijzing van de aanvragen om een tegemoetkoming in planschade heeft gehandhaafd, op een ondeugdelijke planvergelijking berust. Het college heeft ten onrechte geen vergelijking gemaakt tussen de voor [appellant A] en anderen meest ongunstige invulling van de planologische mogelijkheden van het plangebied onder het derde en het eerste bestemmingsplan.

Het betoog slaagt.

opdracht aan het college

10.    De Afdeling ziet, in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil, aanleiding het college op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen om het door haar vastgestelde gebrek in het besluit van 3 juli 2018 binnen dertien weken na verzending van deze tussenuitspraak te herstellen, door dat besluit alsnog toereikend te motiveren dan wel te wijzigen. Daartoe dient het college, rekening houdend met het volgende, een nader advies van een deskundige in te winnen.

11.    In het nader advies dient de deskundige voor iedere aanvrager, ter beantwoording van de vraag of en zo ja in hoeverre de aanvrager als gevolg van het derde bestemmingsplan in een nadeliger planologische situatie is komen te verkeren, een vergelijking te maken tussen de voor de aanvrager meest ongunstige invulling van de planologische mogelijkheden van het plangebied onder het derde en het eerste bestemmingsplan. Indien uit deze vergelijking de conclusie wordt getrokken dat de aanvrager in een nadeliger planologische positie is komen te verkeren, dient de adviseur de vraag te beantwoorden of en zo ja in hoeverre de aanvrager als gevolg daarvan schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak lijdt of zal lijden. Vervolgens kan de deskundige nagaan of de eventuele schade ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak geheel of gedeeltelijk voorzienbaar was, of de schade geheel of gedeeltelijk onder het normale maatschappelijke risico van de aanvrager valt en of tegemoetkoming in de schade anderszins is verzekerd.

12.    Indien het college, in een gewijzigd besluit, alsnog een tegemoetkoming in planschade aan [appellant A] en anderen toekent, dient het college, gelet op artikel 6.4, vierde lid, van de Wro, de door [appellant A] en anderen betaalde rechten (van € 500,00 per aanvraag) terug te storten. Ook dient het college daarbij te beslissen op het verzoek om vergoeding van de redelijkerwijs gemaakte kosten van rechtsbijstand en andere deskundige bijstand, als bedoeld in artikel 6.5, aanhef en onder a, van de Wro, en op het verzoek om vergoeding van de in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs gemaakte kosten, als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, van de Awb.

proceskosten en griffierecht

13.    In de einduitspraak wordt beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

draagt het college van burgemeester en wethouders van Oirschot op om binnen dertien weken na de verzending van deze tussenuitspraak:

a.    met inachtneming van de overwegingen ervan het gebrek in het besluit van 3 juli 2018 te herstellen, en

b.    de Afdeling de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en dit ook aan de Afdeling toe te zenden.

Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.

De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

Uitgesproken in het openbaar op 26 augustus 2020

452.