Uitspraak 201807867/1/R2

201807867/1/R2.
Datum uitspraak: 1 april 2020

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

Delta Park Neeltje Jans B.V. (hierna: DPNJ), gevestigd te Vrouwenpolder, gemeente Veere,

appellante,

en

1.    de raad van de gemeente Veere,

2.    het college van burgemeester en wethouders van Veere,

verweerders.

Procesverloop

Bij besluit van 4 juli 2018 heeft de raad het bestemmingsplan 1e herziening bestemmingsplan Neeltje Jans" (hierna: het plan) vastgesteld.

Bij besluiten van 9 augustus 2018 heeft het college omgevingsvergunningen verleend voor het oprichten en in werking hebben van de op Neeltje Jans gesitueerde windparken ‘Neeltje Jans’, ‘Noordland Buiten’, ‘Poolvoet’ en ‘Noordland Binnenhaven’.

Tegen het plan en de omgevingsvergunningen heeft DPNJ beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft E-connection een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

DPNJ en E-connection hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 januari 2020, waar DPNJ, vertegenwoordigd door mr. A.A. de Groot, advocaat te Utrecht en [directeur], en de raad en het college, vertegenwoordigd door J. Vasseur en L.M. Louwerse, zijn verschenen.

Voorts is daar E-connection, vertegenwoordigd door mr. J.H.M. Berenschot, advocaat te Apeldoorn, en [gemachtigden], gehoord.

Overwegingen

Wettelijke bepalingen en planregels

1.    De relevante wettelijke bepalingen en planregels zijn opgenomen in de uitspraak, dan wel in de bijlage bij deze uitspraak, die daar onderdeel van uitmaakt.

Inleiding

2.    Het plan voorziet in een actuele juridisch-planologische regeling voor het grootste gedeelte van het voormalige werkeiland Neeltje Jans, dat aan de Oosterscheldekering is gelegen. Het plan maakt ter plaatse van dit eiland de opwaardering van de bestaande windparken ‘Neeltje Jans’ en ‘Noordland Buiten’ mogelijk en de realisatie van de nieuwe windparken ‘Poolvoet’ en ‘Noordland Binnenhaven’. De voorziene windturbines hebben een maximale tiphoogte van 210 m. De voorgestane ontwikkelingen maken deel uit van het project ‘Optimalisatie Windparken Oosterscheldekering’ (hierna: het project OWO), dat is gericht op het optimaliseren van de windturbineparken bij de Oosterscheldekering. Deze locatie is in 2006 door de provincie Zeeland aangewezen als concentratielocatie voor windenergie. Teneinde de effecten van project OWO te beoordelen, is bovendien het milieueffectrapport ‘Optimalisatie Windparken Oosterscheldekering’ (hierna: het MER) gemaakt, dat ook aan de bestreden besluiten ten grondslag is gelegd.

2.1.    E-Connection is initiatiefnemer van voornoemde windparken die opgewaardeerd en gebouwd worden.

2.2.    DPNJ exploiteert op een gedeelte van het voormalige werkeiland een themapark. Dit is als zodanig bestemd in het plan. Het themapark heeft een educatieve functie en biedt daarnaast de gelegenheid voor vermaak. DPNJ heeft beroep ingesteld omdat zij vreest dat de nieuwe windturbines diverse vormen van hinder met zich zullen brengen voor de medewerkers en bezoekers van haar themapark. Zij vreest dientengevolge voor teruglopende bezoekersaantallen van het themapark. DPNJ stelt dat de meeste hinder zal worden veroorzaakt door windturbine Poolvoet 1, die het dichtst bij het themapark is voorzien. Deze windturbine heeft een maximale tiphoogte van 165 m.

2.3.    Het plan en de omgevingsvergunningen zijn gecoördineerd voorbereid en bekendgemaakt met toepassing van artikel 3.30 van de Wet ruimtelijke ordening.

Op de bestreden besluiten is de Crisis- en herstelwet van toepassing.

Omvang van het geding

3.    DPNJ heeft ter zitting verklaard dat het beroep is gericht tegen het plan voor zover dat betrekking heeft op de onder 2 genoemde windparken en de omgevingsvergunning voor windturbine Poolvoet 1.

Het beroep tegen het bestemmingsplan

Toetsingskader

4.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.

Ingetrokken beroepsgronden

5.    Ter zitting heeft DPNJ de beroepsgronden ingetrokken over het advies "Duurzame energie op rijksgronden" en de evidente privaatrechtelijke belemmering.

Geluidhinder

Akoestisch onderzoek

6.    DPNJ betoogt dat het ten behoeve van het plan uitgevoerde akoestisch onderzoek, ondeugdelijk is. Zij voert daartoe aan dat de in dit onderzoek berekende geluidbelasting in het themapark in de autonome situatie afwijkt van de ter plaatse berekende geluidbelasting in de recente onderzoeken over windpark Bouwdokken. DPNJ wijst in dit kader op de rapporten "Windpark Bouwdokken. Akoestisch onderzoek Neeltje Jans" van 15 juni 2016 van LBP Sight en "Deltapark Neeltje Jans, referentieniveau omgevingsgeluid" van 29 augustus 2017 van Arcadis.

6.1.    Voorafgaand aan de vaststelling van het plan is onderzoek verricht naar geluid. De resultaten van dat onderzoek zijn neergelegd in het rapport "Optimalisatie Windenergie Oosterscheldekering. Onderzoek geluid en slagschaduw" van 18 januari 2018, opgesteld door LBP Sight (hierna: het rapport van LBP), dat als bijlage bij het MER is gevoegd. In dit onderzoek is de cumulatieve geluidbelasting (Lcum) bezien op diverse plaatsen in het plangebied, waaronder het themapark, in de autonome en de toekomstige situatie. In de vergelijking van DPNJ van de berekende geluidbelasting in de autonome situatie in het rapport van LBP met die in de andere twee genoemde rapporten, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het rapport van LBP gebreken dan wel leemten in kennis vertoont en dat de raad zich daarom niet in redelijkheid daarop heeft mogen baseren. De Afdeling overweegt hiertoe dat de geluidbelasting in het rapport van LBP anders is berekend dan in de twee door DPNJ genoemde rapporten. Zo is in het rapport van LBP de cumulatieve geluidbelasting (Lcum) berekend, terwijl in de overige twee rapporten waardes als de gemiddelde geluidbelasting per etmaal (Lden) en de maximale geluidbelasting per dag (Lday, max) zijn becijferd. Bovendien volgt uit de notitie van LBP Sight van 11 juli 2019 - in reactie op het beroepschrift van DPNJ - dat de uitgangspunten in de onderscheiden onderzoeken, zoals de locaties van de rekenpunten en de rekenhoogtes, verschillen.

Het betoog slaagt niet.

Cumulatieve geluidbelasting

7.    DPNJ betoogt verder dat de voorziene windturbines zullen leiden tot onaanvaardbare geluidhinder in het themapark, aangezien deze een forse toename van de cumulatieve geluidbelasting met zich brengen. DPNJ stelt dat de raad onvoldoende onderzoek heeft uitgevoerd naar de cumulatieve geluidbelasting en dat hij deze op een onjuiste wijze heeft beoordeeld. Hier komt volgens DPNJ bij dat het plan windturbines toestaat die meer geluid veroorzaken dan de onderzochte windturbine Vestas V117. Dit komt omdat in het plan geen beperkingen zijn opgenomen ten aanzien van het vermogen van de windturbines, aldus DPNJ.

7.1.    Volgens de raad zal wat betreft cumulatief geluid sprake zijn van een beperkte verslechtering in het themapark. De raad acht dit aanvaardbaar. De raad verwijst hiertoe naar het rapport van LBP en de plantoelichting.

7.2.    In het rapport van LBP is vermeld dat in het themapark geen geluidgevoelige objecten aanwezig zijn waaraan de geluidbelasting afkomstig van de in het plan voorziene windturbines moet worden getoetst. Gelet hierop wordt voldaan aan de geluidnorm voor windturbines in artikel 3.14a van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit). In het rapport van LBP is vermeld dat voorts is onderzocht wat de in het plan voorziene windturbines voor effecten hebben op het akoestisch klimaat in het plangebied. In dit verband is de cumulatieve geluidbelasting berekend vanwege de windturbines, de weg N57 en scheepvaart- en industrielawaai. Hierbij is wat betreft de voorziene windturbines onder meer uitgegaan van de Vestas V117, die als ‘worst case’ is aan te merken. Uit de berekeningen in het rapport van LBP blijkt dat de cumulatieve geluidbelasting ter plaatse van de ingang / het restaurant van het themapark ten opzichte van de autonome situatie zal toenemen van 73 naar 74 dB.

7.3.    In de plantoelichting is vermeld dat, met gebruikmaking van de rekenresultaten uit het rapport van LBP, de geluidsituatie in het themapark is beoordeeld. Dit is gedaan door aan de hand van de ‘methode Miedema’ alle relevante geluidbronnen bij elkaar op te tellen en de autonome situatie te vergelijken met de voorziene situatie. In de plantoelichting is voorts vermeld dat zowel het huidige als het voorziene akoestisch klimaat in het plangebied als ‘zeer slecht’ moet worden aangemerkt. Ten gevolge van de voorziene windturbines zal de cumulatieve geluidbelasting in het plangebied slechts in beperkte mate - 1 dB - toenemen. In de plantoelichting is tot slot vermeld dat de raad deze beperkte toename aanvaardbaar acht, mede in verband met de gemaakte keuze om op deze locatie op grootschalige wijze windenergie op te wekken.

7.4.    Uit het rapport van LBP, de plantoelichting en het verhandelde ter zitting is gebleken dat ten behoeve van de vaststelling van het plan de cumulatieve geluidbelasting ter plaatse van de ingang / het restaurant van het themapark is berekend. De Afdeling ziet geen aanleiding om eraan te twijfelen dat de Vestas V117 in het rapport van LBP voor de voorziene windturbines als worst case scenario kon worden aangemerkt. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat uit de aanvullende notitie van LBP Sight van 11 juli 2019 volgt dat de Vestas V117 van alle mogelijke windturbinetypes binnen de bandbreedtes van het plan, het meeste geluid produceert. Ook betrekt zij hierbij dat de windturbine Senvion 6.2 M126 waarop DPNJ wijst, een grotere tiphoogte heeft dan op de locatie Poolvoet planologisch is toegestaan.

Voorts overweegt de Afdeling over het betoog van DPNJ dat de raad de cumulatieve geluidbelasting op onjuiste wijze heeft beoordeeld, dat de ‘methode Miedema’ een algemeen geaccepteerde methode is om de kwaliteit van de geluidsituatie ten gevolge van het cumulatieve effect te beoordelen. Dit standpunt is tevens terug te vinden in jurisprudentie van de Afdeling (vergelijk onder andere de uitspraak van de Afdeling van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3504, over het windpark De Veenwieken). De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding om in voorliggend geval het gebruik van de ‘methode Miedema’ ontoelaatbaar te achten.

De Afdeling acht het ook waarschijnlijk dat de cumulatieve geluidbelasting ter plaatse van het themapark zal toenemen. Uit het rapport van LBP volgt echter dat deze toename naar verwachting beperkt is, slechts 1 dB. Voorts wordt zowel de cumulatieve geluidbelasting van 73 dB in de autonome situatie als die van 74 dB in de voorgestane situatie, volgens de ‘methode Miedema’ gekwalificeerd als ‘zeer slecht’. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid tot vaststelling van het bestreden plan heeft kunnen besluiten. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat de raad, zoals in de plantoelichting is vermeld, een geringe verslechtering van het akoestisch klimaat acceptabel acht gelet op het belang van het realiseren van de windturbines als bijdrage aan het bereiken van de energiedoelstelling. De Afdeling acht deze belangenafweging van de raad niet onredelijk.

Voor zover DPNJ er nog op heeft gewezen dat de windturbines volgens haar een storend geluid veroorzaken, bestaat geen grond voor het oordeel dat dit van dien aard zal zijn dat de raad bij de afweging van de betrokken belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan hij heeft gedaan.

Het betoog slaagt niet.

Externe veiligheid

Onderzoek plaatsgebonden risico-contour

8.    DPNJ stelt voorts dat de voorziene windturbines, in het bijzonder windturbine Poolvoet 1, zullen leiden tot onaanvaardbare veiligheidsrisico’s ter plaatse van het themapark. DPNJ betoogt in dit verband dat het aan het plan ten grondslag gelegde veiligheidsonderzoek naar de plaatsgebonden risico-contouren veroorzaakt door de windturbines, gebrekkig is. Zij voert daartoe aan dat de onderzochte typen windturbines niet kunnen worden aangemerkt als ‘worst case’ binnen de bandbreedtes die het plan toelaat. DPNJ voert hiertoe verder aan dat bij het bepalen van genoemde contour ten onrechte geen rekening is gehouden met de zogenoemde ‘schuifruimte’ in het plan.

8.1.    Volgens de raad wordt in het voorliggende geval voldaan aan de risicocontouren voor het plaatsgebonden risico die zijn voorgeschreven op grond van artikel 3.15a van het Activiteitenbesluit.

8.2.    Voorafgaand aan de vaststelling van het plan is onderzoek verricht naar externe veiligheid. De resultaten van dat onderzoek zijn neergelegd in de het rapport "Externe Veiligheidsheidsanalyse windturbines op de OSK" van 11 december 2017 van NRG (hierna: het rapport van NRG), dat als bijlage bij het MER is gevoegd. In het uitgevoerde onderzoek is voor het bepalen van het plaatsgebonden risico gebruikgemaakt van de uitgangspunten die in het Handboek risicozonering windturbines (hierna: het Handboek) zijn opgenomen voor het bepalen van de risico’s voor de omgeving. In het rapport van NRG is vermeld dat de locaties van de voorziene windturbines vaststaan. Voorts is in het rapport van NRG vermeld dat het plan ruimte biedt om windturbines te plaatsen die binnen een bepaalde bandbreedte vallen. Daarbij zijn de afmetingen van de windturbines bepalend, en niet het vermogen. Een definitief besluit over welke windturbine op welke locatie wordt gebouwd, is nog niet genomen. In het rapport van NRG zijn daarom twee type windturbines onderzocht die kunnen worden aangeduid als ‘worst case’ binnen de bandbreedtes zoals toegestaan in het plan. Dit zijn de Lagerwey L136 voor de 4+ MW klasse en de Enercon E82 voor de 3MW klasse.

8.3.    Ingevolge het derde lid van artikel 3.15a van het Activiteitenbesluit kunnen ten behoeve van het bepalen van het plaatsgebonden risico bij ministeriële regeling afstanden worden vastgesteld die minimaal aanwezig moeten zijn tussen een windturbine en een buiten de inrichting gelegen kwetsbaar of beperkt kwetsbaar object. Blijkens de Nota van Toelichting bij artikel 3.15a kan bij het ontbreken van dergelijke bij ministeriële regeling vastgestelde afstanden, zoals in het onderhavige geval, voor de beoordeling van het plaatsgebonden risico gebruik worden gemaakt van het Handboek. Uit het rapport van NRG volgt dat het Handboek in dit geval is toegepast.

In het Handboek is vermeld dat de plaatsgebonden risico-contour wordt bepaald door de hoogste waarde van de maximale werpafstand bij nominaal toerental en de tiphoogte. Uit het rapport van NRG volgt voorts dat daarin is uitgegaan van het meest behoudende uitgangspunt en dat dit in dit geval de tiphoogte betreft. Hierover is in de aanvullende notitie van NRG van 18 juli 2019 aan de hand van een berekening toegelicht, dat voor alle type windturbines die binnen de bandbreedtes van het plan mogelijk zijn, geldt dat de maximale werpafstand aanzienlijk kleiner is dan de tiphoogte. In de ter zitting naar voren gebrachte stelling van DPNJ dat de tiphoogte in dit kader niet altijd bepalend zal zijn, ziet de Afdeling geen grond om aan voormelde toelichting van NRG te twijfelen. Voorts heeft blijkens het rapport van NRG de voor het bepalen van de plaatsgebonden risico-contour in acht genomen windturbine Lagerwey L136 een tiphoogte van 200 m. Deze tiphoogte is ongeveer even groot als de tiphoogte van 210 m van de op grond van het plan maximaal toegestane windturbine. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat in het rapport van NRG in zoverre niet van een ‘worst case situatie’ is uitgegaan.

Verder volgt uit het rapport van NRG dat daarin is uitgegaan van de locaties waar de windturbines in het plan zijn voorzien bij het bepalen van de plaatsgebonden risico-contouren. Niet in geschil is dat in het rapport van NRG de juiste coördinaten zijn gebruikt voor deze locaties. Ten aanzien van het betoog van DPNJ dat in het uitgevoerde onderzoek geen rekening met de zogenoemde ‘schuifruimte’ in het plan is gehouden, heeft een adviseur van NRG ter zitting uiteengezet dat van vorenbedoelde locaties kan worden uitgegaan en dat gelet op de omvang en afmetingen van de windturbines de schuifruimte binnen de bestemmingsvlakken met de aanduidingen "specifieke vorm van bedrijf - windturbine 1" en "specifieke vorm van bedrijf - windturbine 2" beperkt is. DPNJ heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit onjuist is. De enkele stelling dat dit anders is, is onvoldoende. In zoverre bestaat dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het rapport van NRG onjuistheden bevat.

Gelet op het vorenstaande bestaat in wat DPNJ heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het rapport van NRG gebreken dan wel leemten in kennis vertoont en dat de raad zich daarom niet in redelijkheid op het rapport van NRG heeft mogen baseren.

Het betoog slaagt niet.

Themapark als kwetsbaar object

9.    DPNJ betoogt vervolgens dat het themapark ten onrechte niet in haar totale omvang, inclusief de bijbehorende parkeerterreinen, is aangemerkt als kwetsbaar object als bedoeld in het Besluit externe veiligheid inrichtingen (hierna: het Bevi). DPNJ voert daartoe aan dat de opsomming van kwetsbare objecten in het Bevi niet limitatief is en dat het themapark als zodanig moet worden beschouwd. Volgens DPNJ is dit zo omdat in het themapark grote aantallen bezoekers aanwezig zijn en volgt dit ook uit de Nota van Toelichting bij het Bevi. Het vorenstaande brengt met zich dat in strijd met artikel 3.15a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit een kwetsbaar object als bedoeld in het Bevi binnen de risico-contouren van de voorziene windturbines aanwezig is, aldus DPNJ.

9.1.    De raad stelt zich, onder verwijzing naar het rapport van NRG, op het standpunt dat alleen Delta Plaza als hoofdgebouw van het themapark moet worden aangemerkt als beperkt kwetsbaar object. De rest van het themapark kan naar functie en bezoekersdichtheid worden onderscheiden van Delta Plaza en kan dus niet worden aangemerkt als (beperkt) kwetsbaar object, aldus de raad.

9.2.    Vaststaat dat het themapark geen gebouw of terrein betreft dat in artikel 1, eerste lid, onder l, van het Bevi is aangemerkt als kwetsbaar object. Hoewel DPNJ terecht opmerkt dat uit de Nota van Toelichting bij het Bevi (Stb. 2004, nr. 250) volgt dat de opsomming van kwetsbare objecten in deze bepaling niet limitatief van aard is, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het themapark als zodanig had moeten worden beschouwd. De omstandigheid dat ter plaatse van het gehele grondgebied van het themapark een aanzienlijke hoeveelheid personen aanwezig kan zijn, is onvoldoende voor een dergelijke kwalificatie. Voorts is de Afdeling van oordeel dat uit de Nota van Toelichting ook overigens niet kan worden afgeleid dat het themapark als geheel als kwetsbaar object had moeten worden aangemerkt.

Voor zover DPNJ heeft aangegeven steun voor haar standpunt te vinden in het Besluit kwaliteit leefomgeving, overweegt de Afdeling dat er geen aanleiding is om op de inwerkingtreding daarvan te anticiperen.

Het betoog slaagt niet.

Bovengrondse gastank

10.    DPNJ vreest bovendien dat de bouw van de windturbines, gelet op de aanwezigheid van een bovengrondse gastank bij Delta Plaza, zal leiden tot een significante risicotoevoeging.

10.1.    Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de raad bij het vaststellen van het plan heeft onderkend dat zich nabij het themapark een bovengrondse gastank bevindt. Dit betreft een gastank met een inhoud van 10 m3. De raad heeft onderzoek laten verrichten naar de gevolgen van de aanwezigheid van deze gastank voor de externe veiligheidssituatie. De resultaten van dit onderzoek, waarin de totale trefkans van de gastank is berekend, zijn in het rapport van NRG beschreven.

In het rapport van NRG wordt geconcludeerd dat de windturbines niet tot een significante risicotoevoeging leiden, wanneer op de locatie Poolvoet 1 een windturbine wordt geplaatst waarvoor een maximale tiphoogte van 165 m wordt aangehouden, omdat de gastank dan buiten de trefzone van de windturbines ligt. Nu het plan op de locatie Poolvoet 1 voorziet in een windturbine met een maximale tiphoogte van 165 m, acht de Afdeling de vrees van DPNJ ongegrond.

Het betoog slaagt niet.

Slagschaduwhinder

11.    DPNJ betoogt dat de voorziene windturbines zullen leiden tot onaanvaardbare slagschaduwhinder in het themapark. DPNJ voert daartoe aan dat haar themapark als een gevoelig object moet worden beschouwd, aangezien werknemers daar 40 uur per week werkzaam zijn en omdat een werkplek een hindergevoelige locatie is, en dat het themapark binnen de hindercirkel als bedoeld in artikel 3.12 van de Activiteitenregeling ligt.

DPNJ voert voorts aan dat wanneer geen sprake zou zijn van een gevoelig object, de raad in het licht van het vereiste van een goede ruimtelijke ordening ondeugdelijk heeft beoordeeld of de mogelijke slagschaduwhinder niet onaanvaardbaar is. DPNJ brengt in dit verband naar voren dat niet is aangetoond dat de Lagerweij L136 windturbine, waarvan in het onderzoek naar mogelijke slagschaduwhinder is uitgegaan, kan worden aangemerkt als ‘worst case’. Zij stelt verder dat in dit onderzoek niet in aanmerking is genomen dat in het themapark kantoren aanwezig zijn en dat bezoekers daar gedurende langere tijd verblijven. DPNJ acht het tot slot onbegrijpelijk dat met haar geen overeenkomst is afgesloten over een stilstandregeling ter voorkoming van slagschaduwhinder.

11.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat de wettelijke norm voor slagschaduwhinder geldt voor (geluid)gevoelige objecten en terreinen en dat het themapark niet als zodanig kan worden aangemerkt. Volgens de raad is evenwel in het rapport LBP inzichtelijk gemaakt wat de effecten zijn van de nieuwe windturbines. Nu uit het rapport van LBP volgt dat de toename van slagschaduw ten gevolge van deze nieuwe windturbines in het themapark beperkt is, stelt de raad zich op het standpunt dat geen sprake zal zijn van onaanvaardbare slagschaduwhinder in het themapark.

11.2.    Artikel 3.14, vierde lid, van het Activiteitenbesluit luidt:

"Bij het inwerking hebben van een windturbine worden ten behoeve van het voorkomen of beperken van slagschaduw en lichtschittering de bij ministeriële regeling te stellen maatregelen toegepast."

Artikel 3.12, eerste lid, van de Activiteitenregeling luidt:

"Ten behoeve van het voorkomen of beperken van slagschaduw en lichtschittering is de windturbine voorzien van een automatische stilstandvoorziening die de windturbine afschakelt indien slagschaduw optreedt ter plaatse van gevoelige objecten voorzover de afstand tussen de windturbine en de gevoelige objecten minder dan 12 maal de rotordiameter bedraagt en gemiddeld meer dan 17 dagen per jaar gedurende meer dan 20 minuten per dag slagschaduw kan optreden en voorzover zich in de door de slagschaduw getroffen uitwendige scheidingsconstructie van gevoelige gebouwen of woonwagens ramen bevinden. De afstand geldt van een punt op ashoogte van de windturbine tot de gevel van het gevoelige object."

Artikel 1.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit luidt:

"[…]

- gevoelige objecten: gevoelige gebouwen en gevoelige terreinen;

- gevoelige terreinen: terreinen die op grond van artikel 1 van de

Wet geluidhinder (hierna: de Wgh) worden aangemerkt als geluidsgevoelige terreinen, met uitzondering van die terreinen behorende bij de betreffende inrichting;

[…]".

Artikel 1 van de Wgh luidt:

"[…]

- geluidsgevoelig terrein: bij algemene maatregel van bestuur als zodanig aangewezen terrein dat vanwege de bestemming daarvan bijzondere bescherming tegen geluid behoeft, waarbij wat betreft de bestemming wordt uitgegaan van het gebruik dat is toegestaan op grond van het bestemmingsplan, de beheersverordening, bedoeld in artikel 3.38 van de Wet ruimtelijke ordening, of, indien met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening is afgeweken, de omgevingsvergunning, bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van laatstgenoemde wet;

[…]".

11.3.    In het rapport van LBP is vermeld dat het Activiteitenbesluit, waarin kort gezegd een norm is opgenomen van maximaal 5:40 uur slagschaduwhinder per jaar, alleen van toepassing is op gevoelige objecten. Omdat zich in het plangebied geen gevoelige objecten bevinden waaraan de mate van hinder kan worden getoetst, is in het kader van een goede ruimtelijke ordening de mate van verandering van het aantal slagschaduwuren per jaar inzichtelijk gemaakt, onder andere ter plaatse van het themapark. Daarbij is rekening gehouden met windturbine Lagerweij L136, die de grootste ashoogte en de grootste rotordiameter heeft, zodat de slagschaduwvorming van deze windturbine groter zal zijn dan die van andere mogelijke type turbines. De slagschaduwresultaten die in dit rapport worden gepresenteerd zijn op windturbine L136 gebaseerd en zijn daarom aan te merken als worst case. In het rapport van LBP is berekend dat het aantal uren slagschaduwhinder per jaar (real case) ter plaatse van het themapark zal toenemen van 129:34 uur in de autonome situatie naar ten hoogste 141:49 uur in de toekomstige situatie.

11.4.    De Afdeling overweegt dat het themapark, gelet op de hiervoor aangehaalde definitiebepalingen, niet als geluidgevoelig terrein als bedoeld in artikel 1 van de Wgh kan worden aangemerkt. Aangezien in het themapark ook geen woningen of andere geluidgevoelige gebouwen aanwezig zijn, komt aan de medewerkers en de bezoekers van het themapark op grond van het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling dan ook geen bescherming toe tegen slagschaduw vanwege de voorziene windturbines.

De raad was bij de vaststelling van het plan evenwel gehouden om de mogelijke slagschaduwhinder ter plaatse van het themapark te beoordelen in het licht van het vereiste van een goede ruimtelijke ordening. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de raad zich daarbij heeft gebaseerd op het rapport van LBP. In hetgeen DPNJ heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat dit onderzoek gebreken dan wel leemten in kennis vertoont en dat de raad zich daarom niet in redelijkheid op het rapport van LBP heeft mogen baseren. De niet onderbouwde stelling van DPNJ dat niet valt uit te sluiten dat een lagere windturbine met een hoger toerental dan windturbine Lagerweij L136 een grotere mate van slagschaduwhinder veroorzaakt, is daarvoor onvoldoende. Nu uit het rapport van LBP volgt dat de toename ten gevolge van de nieuwe windturbines ongeveer tien uur slagschaduw per jaar in het themapark zal zijn, heeft de raad zich in dit verband naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze hinder niet onaanvaardbaar is. Daarbij heeft de raad van belang kunnen achten dat deze toename het gevolg is van de keuze voor het opwekken van duurzame energie op deze concentratielocatie en dat niet is gebleken dat de mate van slagschaduw van dien aard is dat dit nadelige effecten heeft op de bedrijfsvoering van het themapark. Gelet op vorenstaande conclusie was de raad dan ook niet gehouden met DPNJ afspraken te maken over het verminderen van slagschaduwhinder, hoewel dit uiteraard (alsnog) tot de mogelijkheden behoort.

Het betoog slaagt niet.

Aantasting landschappelijke waarden

12.    DPNJ betoogt vervolgens dat de nieuwe windturbines die mogelijk worden gemaakt zullen leiden tot een ernstige aantasting van het landschap rondom het themapark. Volgens DPNJ is onvoldoende onderzoek verricht naar de gevolgen van de voorziene windturbines voor het landschap. DPNJ vreest in dit verband voor een versnipperde plaatsing van de voorziene windturbines.

12.1.    De raad acht de voorziene windturbines passend op deze locatie. Volgens de raad is van een wezenlijke aantasting van het landschap dan ook geen sprake.

12.2.    In paragraaf 2.3 van het MER is vermeld dat met het mogelijk maken van de nieuwe windturbines invulling is gegeven aan het provinciale- en gemeentelijke beleid om windenergieprojecten in Zeeland en de gemeente Veere zoveel mogelijk te clusteren. Voorts is in paragraaf 4.2.2 van het MER toegelicht waarom gezien het landschap, bepaalde omgevingsaspecten en de natuur het clusteren van windturbines op de Oosterscheldekering een wenselijke keuze is. In dit verband is nader toegelicht dat het landschap nabij de Oosterscheldekering van oorsprong een ‘man-made’ karakter heeft en geschikt is als ‘energielanschap’. In de landschappelijke analyse bij het MER is hierover vermeld dat windenergie al enkele decennia onderdeel uitmaakt van dit landschap. Door de plaatsing van steeds grotere windturbines rond de Oosterscheldekering ontstond langzamerhand een ‘energielandschap’. Dit vormt een nieuwe laag in het landschap en past bij deze tijd. Een verdere concentratie van windturbines op deze locatie is passend.

In het MER is voorts vermeld dat de plaatsing van windturbines op en rondom de Oosterscheldekering op een vanuit landschappelijk oogpunt zorgvuldige wijze moet gebeuren. Landschapsarchitecten ‘Bosch+Slabbers’ hebben daarom een landschappelijk model ontwikkeld. Door te werken met herkenbare clusters van windturbines, die worden afgewisseld met open ruimten, ontstaat een duidelijk herkenbaar energielandschap. Tegelijkertijd wordt door de open ruimten recht gedaan aan de andere belangen, zoals  natuur en recreatie, aldus ‘Bosch + Slabbers’.

12.3.    De Afdeling overweegt dat zij in wat DPNJ heeft aangevoerd geen aanleiding ziet voor het oordeel dat in het MER onvoldoende aandacht is besteed aan de gevolgen van de nieuwe windturbines voor het landschap rondom het themapark. Gelet op de in het MER beschreven clustering van de windturbines, welke situering blijkens de verbeelding in het plan is vertaald, bestaat geen aanleiding voor de vrees van DPNJ voor een versnipperde plaatsing van de windturbines. De Afdeling overweegt voorts dat zij gelet op wat in het MER hierover is vermeld geen aanleiding ziet voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de voorziene windturbines niet leiden tot een onaanvaardbare aantasting van het bestaande landschap.

Het betoog slaagt niet.

Bedrijfsvoering

13.    DPNJ betoogt dat de voorziene windturbines zullen leiden tot een onaanvaardbare aantasting van haar bedrijfsvoering. DPNJ vreest dat meer en grotere windturbines - in het bijzonder windturbine Poolvoet 1 - nabij het themapark zullen leiden tot een negatievere waardering van het themapark en tot lagere bezoekersaantallen. DPNJ voert daartoe aan dat de raad zich voor het standpunt dat dit niet het geval zal zijn zich niet heeft kunnen baseren op het rapport "Het economisch effect van windparken Oosterscheldekering op de verblijfstoeristische sector" van 7 september 2017 van ZKA Leisure Consultants (hierna: het rapport van ZKA). In dit verband stelt zij dat dit recreatiebelevingsonderzoek zich richt op verblijfstoerisme en dus geen inzicht biedt in het effect van de windturbines op de bedrijfsvoering van DPNJ. DPNJ verwijst voorts ter onderbouwing van haar standpunt dat de nieuwe windturbines leiden tot lagere bezoekersaantallen naar het rapport "De beleving van Windpark Bouwdokken bij Deltapark Neeltje Jans" uit 2011 en een toelichting hierop uit 2016 van Van Assendelft & Partners B.V. (hierna: het rapport van Van Assendelft). Volgens DPNJ biedt dit onderzoek inzicht in de negatieve gevolgen van het windpark Bouwdokken, en gelden deze effecten voor de bezoekersaantallen ook bij plaatsing van de nu in het plan voorziene windturbines. DPNJ stelt, en dit volgt ook uit rapport van Van Assendelft, dat bezoekers door de windturbines hinder zullen ervaren door onder meer geluid en slagschaduw en dat het gevoel van veiligheid onder bezoekers zal afnemen.

13.1.    De raad stelt zich, onder verwijzing naar het rapport van ZKA, op het standpunt dat de nieuwe en grotere windturbines niet zullen leiden tot lagere bezoekersaantallen of tot een kortere verblijfstijd van bezoekers in het themapark van DPNJ. Volgens de raad valt niet te verwachten dat bezoekers zullen worden afgeschrikt door slagschaduwhinder, geluidoverlast of de kans op ongevallen door de windturbines.

13.2.    In het rapport van ZKA is vermeld dat onderzoek is verricht naar de verwachte economische effecten van nieuwe en grotere windturbines op de toeristisch-economische sector. De focus van het onderzoek ligt op het verblijfstoerisme. Aanvullend is onder meer gekeken naar de effecten op de strandbeleving en langs fietsroutes.

Hierin is over de huidige situatie vermeld dat windparken sinds 1991 aanwezig zijn op de Oosterscheldekering. De toeristische sector op Zeeland laat over de afgelopen jaren een sterke groei zien in het aantal overnachtingen en een stabilisatie in de dagrecreatie. Over DPNJ is bekend dat het themapark in 2009 300.000 bezoekers trok en dat dit aantal sinds 2002 stabiel was. De meest recente cijfers tonen een bezoekersaantal van 312.000 in 2012, een lichte stijging ten opzichte van 2009.

Voorts zijn in het rapport van ZKA de effecten bezien op een aantal locaties rondom de Oosterscheldekering, waaronder het themapark van DPNJ. Ten aanzien van het themapark is vermeld dat op deze locatie in de huidige situatie windturbines te zien en te horen zijn. Ten gevolge van de voorgestane plannen zullen windturbines prominenter aanwezig zijn en zal het geluid intensiever zijn. Voorts is vermeld dat eerder onderzoek evenwel heeft aangetoond dat er geen aanwijzingen zijn dat windparken een negatief effect hebben op het aantal bezoekers van het themapark en dat er zelfs kansen liggen voor de ontwikkeling van een thematische attractie op het gebied van windenergie.

De conclusie in het rapport van ZKA luidt dat een algemene aanname of richtlijn voor het effect van windturbines en de beleving van het uitzicht op toeristisch bezoekgedrag (voor en na realisering van de windturbines) niet aanwezig is. Windturbines maken al een belangrijk onderdeel uit van het landschap rondom de Oosterscheldekering. Het uitzicht en geluid wordt na realisatie van de plannen intensiever bepaald door de nieuwe en grotere windturbines. Wat betreft de verblijfstoeristische sector kan sprake zijn van een verplaatsingseffect. Omdat op drie locaties, waaronder nabij het themapark, de windturbines prominenter aanwezig zijn, wordt geadviseerd te kijken naar mogelijkheden om daar de effecten zoveel mogelijk te beperken.

13.3.    In opdracht van DPNJ is door Van Assendelft & Partners B.V. in juli 2011 onderzoek verricht naar de mogelijke effecten van de realisatie van windpark Bouwdokken op de bezoekers van het themapark. In dit rapport van Van Assendelft wordt, onder meer op basis van eigen onderzoek, kennis en ervaring en een e-marktonderzoek, geconcludeerd dat het themapark door de realisatie van windpark Bouwdokken negatieve effecten zal ondervinden, zowel in terugloop van bezoekers als in bestedingen van bezoekers. Voorts is in het rapport van Van Assendelft vermeld dat de factoren die van invloed hierop zijn onder meer geluid en slagschaduw betreffen.

Verder heeft Van Assendelft bij brief van 14 september 2016 een nadere toelichting gegeven over enkele onderzoeksgegevens uit het rapport uit juli 2011. Voor zover hier van belang benadrukt Van Assendelft dat uit een enquête onder 438 personen blijkt dat 9% van de ondervraagden heeft aangegeven het park niet te zullen bezoeken indien windturbines worden geplaatst en dat 26% van de ondervraagden heeft aangegeven dat dit hen niet zou weerhouden van een bezoek aan het themapark.

13.4.    De Afdeling stelt vast dat de raad het rapport van ZKA ten grondslag heeft gelegd aan het plan. Voor zover DPNJ aanvoert dat dit rapport geen inzicht biedt in de effecten van de voorziene windturbines op de bedrijfsvoering van haar themapark, omdat het onderzoek is gericht op de verblijfsrecreatieve sector, overweegt de Afdeling dat zij dit betoog niet volgt. Weliswaar zijn in het rapport van ZKA primair de effecten van de voorziene windturbines op de verblijfsrecreatieve voorzieningen in de regio beschreven, maar uit dit rapport volgt dat daarin ook de gevolgen voor het themapark zijn bezien, bijvoorbeeld voor zover het betreft geluid en het uitzicht. Verder is in het rapport van ZKA verwezen naar eerder onderzoek van ZKA Leisure Consultants over de effecten van windturbines op het aantal bezoekers van het themapark.

De Afdeling overweegt voorts dat DPNJ niet aannemelijk heeft gemaakt dat de in het plan voorziene windturbines zullen leiden tot een onaanvaardbare daling van de bezoekersaantallen van haar themapark.  Hierbij betrekt de Afdeling dat niet is gebleken dat de voorheen gebouwde en goed zichtbare windturbines nabij het themapark tot een daling van het aantal bezoekers heeft geleid. Ter zitting is namens DPNJ in dit verband toegelicht dat het aantal bezoekers van het themapark sinds 2000 stabiel is en tussen de 250.000 en 300.000 per jaar bedraagt. Verder zijn de conclusies in het door DPNJ overgelegde rapport van Van Assendelft over geluidhinder en slagschaduw en het verwachte effect daarvan op bezoekers, niet gebaseerd op de bevindingen hieromtrent in het MER, maar op onderzoek naar een ander windpark, waardoor de getrokken conclusies onvoldoende zijn gestaafd met feiten.

Gelet op de bevindingen in het rapport van ZKA is de Afdeling van oordeel dat, hoewel enig negatief effect op de bedrijfsvoering van DPNJ niet valt uit te sluiten, de raad de verwachte effecten van de voorziene windturbines op de bezoekersaantallen voldoende inzichtelijk heeft gemaakt en de conclusie heeft kunnen trekken dat er geen sprake zal zijn van onaanvaardbare effecten. Met hetgeen zij heeft aangevoerd heeft DPNJ niet aannemelijk gemaakt dat dit anders zou zijn. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het eventuele effect op de bezoekersaantallen van haar themapark als gevolg van het plan voor DPNJ zodanig zal zijn dat de raad bij de afweging van alle betrokken belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan aan de belangen die met de realisering van de windturbines gemoeid zijn.

Het betoog slaagt niet.

Het beroep tegen de omgevingsvergunning

14.    Aan het beroep tegen de omgevingsvergunning voor windturbine Poolvoet 1 zijn geen afzonderlijke gronden ten grondslag gelegd die hiervoor nog niet in het kader van het bestemmingsplan zijn behandeld. Nu de beroepsgronden tegen het bestemmingsplan niet slagen, slagen ook de beroepsgronden tegen deze omgevingsvergunning niet.

Conclusie

15.    Het beroep is ongegrond.

16.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

verklaart het beroep ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.J.M. Schoonbrood, griffier.

De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

Uitgesproken in het openbaar op 1 april 2020

694.

BIJLAGE

Activiteitenbesluit milieubeheer

Artikel 3.12, vierde lid

Bij het inwerking hebben van een windturbine worden ten behoeve van het voorkomen of beperken van slagschaduw en lichtschittering de bij ministeriële regeling te stellen maatregelen toegepast.

Artikel 3.14a, eerste lid

Een windturbine of een combinatie van windturbines voldoet ten behoeve van het voorkomen of beperken van geluidhinder aan de norm van ten hoogste 47 dB Lden en aan de norm van ten hoogste 41 dB Lnight op de gevel van gevoelige gebouwen, tenzij deze zijn gelegen op een gezoneerd industrieterrein, en bij gevoelige terreinen op de grens van het terrein.

Artikel 3.15a

1. Het plaatsgebonden risico voor een buiten de inrichting gelegen kwetsbaar object, veroorzaakt door een windturbine of een combinatie van windturbines, is niet hoger dan 10-6 per jaar.

2. Het plaatsgebonden risico voor een buiten de inrichting gelegen beperkt kwetsbaar object, veroorzaakt door een windturbine of een combinatie van windturbines, is niet hoger dan 10-5 per jaar.

3. Ten behoeve van het bepalen van het plaatsgebonden risico, bedoeld in het eerste en het tweede lid, kunnen bij ministeriële regeling afstanden worden vastgelegd, die minimaal aanwezig moeten zijn tussen een winturbine of ene combinatie van windturbines en een buitende inrichting gelegen kwetsbaar dan wel beperkt kwetsbaar object.

Activiteitenregeling milieubeheer

Artikel 3.12, eerste lid

Ten behoeve van het voorkomen of beperken van slagschaduw en lichtschittering is de windturbine voorzien van een automatische stilstandvoorziening die de windturbine afschakelt indien slagschaduw optreedt ter plaatse van gevoelige objecten voorzover de afstand tussen de windturbine en de gevoelige objecten minder dan 12 maal de rotordiameter bedraagt en gemiddeld meer dan 17 dagen per jaar gedurende meer dan

20 minuten per dag slagschaduw kan optreden en voorzover zich in de door de slagschaduw getroffen uitwendige scheidingsconstructie van gevoelige gebouwen of woonwagens ramen bevinden. De afstand geldt van een punt op ashoogte van de windturbine tot de gevel van het gevoelige object.

Besluit externe veiligheid inrichtingen

Artikel 1

1. In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

[…];

l. kwetsbaar object:

a. woningen, woonschepen en woonwagens, niet zijnde woningen, woonschepen of woonwagens als bedoeld in onderdeel b, onder a;

b. gebouwen bestemd voor het verblijf, al dan niet gedurende een gedeelte van de dag, van minderjarigen, ouderen, zieken of gehandicapten, zoals:

1º. ziekenhuizen, bejaardenhuizen en verpleeghuizen;

2º. scholen, of

3º. gebouwen of gedeelten daarvan, bestemd voor dagopvang van minderjarigen;

c. gebouwen waarin doorgaans grote aantallen personen gedurende een groot gedeelte van de dag aanwezig zijn, waartoe in ieder geval behoren:

1º. kantoorgebouwen en hotels met een bruto vloeroppervlak van meer dan 1500 m2 per object, of

2º. complexen waarin meer dan 5 winkels zijn gevestigd en waarvan het gezamenlijk bruto vloeroppervlak meer dan 1000 m2 bedraagt en winkels met een totaal bruto vloeroppervlak van meer dan 2000 m2 per winkel,

voor zover in die complexen of in die winkels een supermarkt, hypermarkt of warenhuis is gevestigd, en

d. kampeer- en andere recreatieterreinen bestemd voor het verblijf van meer dan 50 personen gedurende meerdere aaneengesloten dagen."

Bestemmingsplan "1e herziening bestemmingsplan Neeltje Jans"

Artikel 7 Water

7.1 Bestemmingsomschrijving

De voor "Water" aangewezen gronden zijn bestemd voor:

[…];

h. ter plaatse van de aanduidingen "specifieke vorm van bedrijf - windturbine 1", "specifieke vorm van bedrijf - windturbine 2" en "windturbinepark" mede voor windturbines en voorzieningen ten behoeve van windturbines zoals een transformatorstation, parkbekabeling,

service- en bedieningsgebouwen en radarpost;

[…].

7.2.4 Windturbines

a. ter plaatse van de aanduiding "windturbinepark" zijn uitsluitend windturbines met een maximale ashoogte van 120 m toegestaan;

b. ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf -

windturbine 1" zijn uitsluitend windturbines toegestaan, waarvoor de volgende bouwregels gelden:

1. de ashoogte bedraagt ten minste 90 en ten hoogte 140 m;

2. de rotordiameter bedraagt ten minste 120 en ten hoogste

140 m;

3. de tiphoogte bedraagt ten minste 150 en ten hoogste 210 m;

4. de tiplaagte bedraagt ten minste 30 m;

c. ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf -

windturbine 2" zijn uitsluitend windturbines toegestaan, waarvoor de volgende bouwregels gelden:

1. de ashoogte bedraagt ten minste 90 en ten hoogte 140 m;

2. de rotordiameter bedraagt ten minste 120 en ten hoogste

140 m;

3. de tiphoogte bedraagt ten hoogste 165 m;

4. de tiplaagte bedraagt ten minste 30 m;

d. het maximum aantal te bouwen windturbines bedraagt ten hoogste de met de aanduiding "maximum aantal te bouwen windturbines" aangegeven aantal. Indien geen maximum aantal is aangegeven mag 1 windturbine worden gebouwd.