Uitspraak 200104350/1

200104350/1.
Datum uitspraak: 24 juli 2002

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

Stichting HOV Utrecht, gevestigd te Utrecht,
appellante,

en

gedeputeerde staten van Utrecht,
verweerders.

1. Procesverloop

Bij besluit van 30 november 2000 heeft de gemeenteraad van Utrecht, op voorstel van burgemeester en wethouders van 24 november 2000, vastgesteld het bestemmingsplan "HOV-tracé Utrecht CS - De Uithof".
Het besluit van de gemeenteraad en het voorstel van burgemeester en wethouders zijn aan deze uitspraak gehecht.

Verweerders hebben bij hun besluit van 26 juni 2001, kenmerk 2001REG001308i, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Het besluit van verweerders is aangehecht.

Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 27 augustus 2001, bij de Raad van State ingekomen op 29 augustus 2001, beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.

Bij brief van 25 oktober 2001 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.

De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht (hierna: het deskundigenbericht), gedateerd 20 maart 2002. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 mei 2002, waar appellante vertegenwoordigd door mr. V.C. van Wingerden en bijgestaan door mr. B.J.W. Walraven, advocaat te Rotterdam, en verweerders, vertegenwoordigd door ing. M. van Gessel, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen.
Voorts is het gemeentebestuur vertegenwoordigd door J.G.A. Stel en A.W. Koekkoek, ambtenaren van de gemeente, daar gehoord.

2. Overwegingen

2.1. Het plan voorziet in de aanleg van een hoogwaardig openbaar vervoersverbinding (hierna genoemd: HOV-baan) tussen Utrecht CS en De Uithof.

Bij het bestreden besluit hebben verweerders het plan goedgekeurd.

2.2. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerders de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dienen zij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast hebben verweerders er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.

De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerders de aan hen toekomende beoordelingsmarges hebben overschreden, dan wel dat zij het recht anderszins onjuist hebben toegepast.

2.3. Appellante draagt als formele bezwaren aan dat de bestemmingsplanprocedure te laat in gang is gezet. Tevens stelt zij dat de inspraak niet op een correcte wijze is verlopen, daar alleen over het eerste voorontwerp bestemmingsplan inspraak overeenkomstig artikel 6a van de Wet op de Ruimtelijke Ordening heeft plaats gevonden en het horen door de gemeenteraad erg minimaal was.

2.3.1. Wat betreft het bezwaar dat de bestemmingsplanprocedure te laat in gang is gezet zodat de HOV-baan reeds is uitgevoerd met toepassing van artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening merkt de Afdeling op dat de Wet op de Ruimtelijke Ordening de mogelijkheid bood om artikel 19 (oud) van deze wet toe te passen indien een voorbereidingsbesluit was genomen. Indien appellante bezwaar had tegen het gebruik maken van de artikel 19-procedure, heeft zij daartegen bezwaar kunnen maken en beroep kunnen instellen. Blijkens het verhandelde ter zitting heeft appellante deze beroepsprocedure ook benut. Thans is uitsluitend het bestemmingsplan aan de orde.

2.3.2. Wat de inspraak betreft, vast staat dat in 1992 inspraak heeft plaatsgevonden overeenkomstig artikel 6a van de Wet op de Ruimtelijke Ordening over een voorontwerp van het plan. Daarna is het voorontwerp een aantal malen gewijzigd en in 2000 is het ontwerpplan ter inzage gelegd.

Gelet op het feit dat de hoofdlijnen en uitgangspunten van het plan in stand zijn gebleven, hebben verweerders zich op het standpunt kunnen stellen dat in dit geval kon worden volstaan met de resultaten van de voormelde inspraak. Daarbij merkt de Afdeling op dat na 1992 verscheidene inspraakrondes zijn gevolgd, die weliswaar betrekking hadden op andere nota’s en plannen, maar feitelijk wel betrekking hadden op de HOV-baan.

2.3.3. Voorzover appellante in dit kader heeft aangedragen dat haar bij de hoorzitting over het ontwerpplan slechts beperkte spreektijd is geboden en het horen derhalve erg minimaal was, overweegt de Afdeling dat het horen door de gemeenteraad dient ter mondelinge toelichting op de eerder ingediende bezwaren. Niet aannemelijk is dat appellante in haar belangen is geschaad door de beperkte spreektijd.

2.4. Appellante stelt dat de belangenafweging gebrekkig heeft plaatsgevonden. De aanleg van de HOV-baan is onvoldoende gemotiveerd en heeft ten onrechte niet ter discussie gestaan; de afweging had slechts betrekking op de inrichting van de resterende gronden.

2.4.1. Verweerders hebben zich met het gemeentebestuur op het standpunt gesteld dat een zorgvuldige belangenafweging heeft plaats gevonden, waarbij ook rekening is gehouden met stedenbouwkundige en landschappelijke aspecten.

2.4.2. Blijkens de plantoelichting is reeds vanaf de jaren zeventig gediscussieerd over de aanleg van een HOV-baan van het centrum van Utrecht naar de randen en de directe omgeving van de stad. Pas in 1995 is besloten in te stemmen met de vorm die de uitwerking van het HOV-tracé nu krijgt.

Dat de busbaan een grote invloed op het straatbeeld heeft, wordt door het gemeentebestuur noch door verweerders ontkend. Niet is gebleken dat verweerders bij de afweging van de betrokken belangen daarmee geen rekening hebben gehouden. Dit laatste houdt echter niet in dat verweerders bij de afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid een groot gewicht hebben kunnen toekennen aan het belang dat is gediend bij de HOV-baan. Daarbij betrekt de Afdeling dat het gemeentebestuur belang heeft gehecht aan een goede koppeling met andere hoogwaardige openbaarvervoerlijnen en aan een opzet die de HOV-baan voor veel gebruikers aantrekkelijk maakt.

Niet is gebleken, mede gezien het deskundigenbericht, dat als gevolg van de aanleg van de HOV-baan onveilige situaties ontstaan of situaties die vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet toelaatbaar zijn. Voorzover appellante bezwaar heeft tegen de inrichting van de weg merkt de Afdeling op dat dit bezwaar ziet op de uitvoering van het plan en derhalve in deze procedure niet aan de orde is.

2.5. Appellante betoogt dat de aanleg van de busbaan tot economische schade zal leiden voor de ondernemers in de omgeving van het tracé.

2.5.1. Verweerders hebben zich met het gemeentebestuur op het standpunt gesteld dat ondernemers die schade lijden een beroep op de nadeelcompensatieregeling kunnen doen.

2.5.2. Het is niet onaannemelijk dat ten gevolge van de uitvoering van het plan ondernemers economische schade zullen lijden. Dit neemt niet weg dat verweerders op zichzelf aan de belangen die door de aanleg worden gediend een groter gewicht hebben kunnen toekennen dan aan de belangen die daardoor worden aangetast. Dit laat echter onverlet dat de nadelige gevolgen van het bestreden besluit voor appellante niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. In dit verband is van belang dat de aantasting van individuele belangen zoveel mogelijk dient te worden beperkt en dat, voorzover dat niet mogelijk is, de eventueel optredende schade dient te worden vergoed. Derhalve heeft de gemeente blijkens de stukken een nadeelcompensatieregeling in het leven geroepen.

2.6. Appellante vreest voor aantasting van het woon- en leefklimaat met name in de Kruisstraat in de vorm van geluidhinder en een toeneming van de luchtverontreiniging. Zij is van mening dat de instelling van een maximum snelheid van 30 km per uur in dit geval de geluidhinder niet voorkomt.

2.6.1. Verweerders hebben zich met de gemeenteraad op het standpunt gesteld dat de Wet geluidhinder op het bedoelde onderdeel van het tracé niet van toepassing is.

Ten aanzien van de luchtverontreiniging heeft de gemeenteraad aangevoerd dat de luchtkwaliteit in de Kruisstraat in uiterlijk 2010 zal voldoen aan de grenswaarden. Ook op de andere gedeelten van het tracé blijft de luchtverontreiniging binnen de wettelijk toegestane normen.

2.6.2. Uit een onderzoek naar de invloed van de HOV-baan op de luchtkwaliteit dat het gemeentebestuur heeft laten opstellen, blijkt dat de luchtverontreiniging ten gevolge van het verkeer langs het gehele tracé van de HOV-baan aanzienlijk zal afnemen. Op de wat langere termijn zal langs het gehele tracé kunnen worden voldaan aan de grenswaarden. In de Kruisstraat zal de verontreiniging beneden de richtwaarde komen te liggen. De Afdeling ziet geen reden om aan de juistheid van het onderzoek te twijfelen. Voor vrees voor toeneming van de luchtverontreiniging bestaat derhalve geen grond.

2.6.3. Ingevolge artikel 74, eerste lid, van de Wet geluidhinder, bevindt zich langs een weg een zone met een nader in dat artikellid aangeduide breedte.

In artikel 74, tweede lid, aanhef en onder b, is bepaald dat het eerste lid niet geldt met betrekking tot wegen waarvoor een maximum snelheid van 30 kilometer per uur geldt.

Blijkens de plantoelichting zal voor het tracé van het Vredenburg tot en met de Biltstraat, waarin ook de Kruisstraat ligt, een snelheidsregime van maximaal 30 kilometer per uur gelden. Gelet op bovengenoemde wettelijke bepalingen bevindt zich geen zone als bedoeld in de Wet geluidhinder aan weerszijden van de Kruisstraat. Nu de wettekst op dit punt geen ruimte laat, kan niet op grond van de wetsgeschiedenis alsnog worden aangenomen dat zich een zone in de zin van de Wet geluidhinder aan weerszijden van de weg bevindt. Het standpunt van verweerders is derhalve juist. Overigens is de Afdeling van oordeel dat alhoewel het bezwaar van appellante betreffende de geluidhinder niet zonder grond is, verweerders in redelijkheid een groter gewicht hebben kunnen toekennen aan het belang dat is gediend bij de verwezenlijking van het plan dan aan het door appellante aangevoerde bezwaar betreffende de geluidhinder.

2.6.4. Ten aanzien van het bezwaar van appellante dat het instellen van een 30 kilometer per uur- zone in strijd is met de doelstelling van de HOV-baan en slechts is ingesteld omdat dan volgens de Wet geluidhinder geen sprake van een geluidszone is, overweegt de Afdeling dat een 30 kilometer per uur-zone op dit deel van het tracé niet afdoet aan de doelstelling van de HOV-lijn. Deze houdt een kwaliteitsverbetering in zowel op het punt van het materieel, de infrastructuur als het totaalconcept. Alhoewel op sommige gedeelten van het tracé de reistijd niet aanmerkelijk zal veranderen, wordt blijkens de stukken wel gestreefd naar betrouwbaarder en comfortabeler openbaar vervoer.

2.7. Appellante stelt dat het plan te globaal is, daar onder andere dwarsprofielen ontbreken.

2.7.1. Blijkens de plantoelichting is het gemeentebestuur voornemens op het gedeelte van het tracé vanaf het Vredenburg tot en met de Biltstraat een snelheidsregime van maximaal 30 kilometer per uur in te stellen. Gelet op de reeds in overweging 2.6.3. opgenomen bepalingen van de Wet geluidhinder bevindt zich langs het overige gedeelte van het tracé een geluidzone als bedoeld in artikel 74, eerste lid van de Wet geluidhinder.

Voorts bepaalt artikel 15, eerste lid, onder b, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985, dat in een bestemmingsplan, voorzover de uitvoering van de Wet geluidhinder zulks vereist, de functie van de voornaamste wegen, alsmede het dwarsprofiel dan wel het aantal rijstroken daarvan dienen te worden aangegeven.

Nu een detaillering als voorgeschreven in het plan ontbreekt voor de plandelen waar de Wet geluidhinder dat vereist, is voor die delen niet voldaan aan het bepaalde in artikel 15, eerste lid, onder b, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985. Dat de inrichtingsprofielen als bijlage bij de voorschriften zijn opgenomen maakt dit niet anders, aangezien in de voorschriften niet naar de bijlage wordt verwezen en deze daarom geen bindend onderdeel vormt van de voorschriften. Gelet op het vorenstaande is het plan deels in strijd met artikel 15, eerste lid, onder b, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985. Door het plan niettemin goed te keuren, hebben verweerders in zoverre gehandeld in strijd met artikel 28, tweede lid, van de Wet op de ruimtelijke ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht.

2.7.2. Voorzover appellante heeft aangedragen dat er minder ingrijpende alternatieven bestaan, merkt de Afdeling op dat het bestaan van alternatieven op zichzelf geen grond is voor het onthouden van goedkeuring aan het bestemmingsplan. Het karakter van de besluitvorming omtrent de goedkeuring brengt immers mee dat alternatieven daarbij in beginsel eerst aan de orde behoeven te komen indien blijkt van ernstige bezwaren tegen het voorgestane gebruik waarop het plan ziet. Verweerders hebben zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze situatie zich in dit geval niet voordoet.

2.8. Uit hetgeen hiervoor is overwogen, volgt dat het beroep gedeeltelijk gegrond is. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd wat betreft de goedkeuring van de plandelen die niet voldoen aan artikel 15, eerste lid onder b, van het Besluit op de ruimtelijke ordening. Hieruit volgt dat er rechtens in zoverre maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet om tevens goedkeuring te onthouden aan de plandelen met de bestemming “Verkeersdoeleinden, Vw”, die niet voldoen aan artikel 15, eerste lid, onder b, van het Besluit op de ruimtelijke ordening.

Voor het overige hebben verweerders zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen appellante ten aanzien van deze overige plandelen heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerders in zoverre terecht goedkeuring hebben verleend aan deze plandelen.

2.9. Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;

II. vernietigt het besluit van gedeputeerde staten van Utrecht van 26 juni 2001, kenmerk 2001REG001308i, voorzover daarbij goedkeuring is verleend aan de plandelen met de bestemming "Verkeersdoeleinden, -Vw-", die niet voldoen aan artikel 15, eerste lid, onder b, van het Besluit op de ruimtelijke ordening;

III. onthoudt goedkeuring aan de plandelen genoemd onder II;

IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voorzover dit is vernietigd;

V. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;

VI. veroordeelt gedeputeerde staten van Utrecht in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 354,41, waarvan een gedeelte groot € 322,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de provincie Utrecht te worden betaald aan appellante;

VII. gelast dat de provincie Utrecht aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 204,20) vergoedt.

Aldus vastgesteld door dr. D. Dolman, Voorzitter, en mr. A. Kosto en mr. P.A. Offers, Leden, in tegenwoordigheid van mr. H.E. Troost, ambtenaar van Staat.

w.g. Dolman w.g. Troost
Voorzitter ambtenaar van Staat

Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2002

234-425.