Uitspraak 201607988/1/R2

201607988/1/R2.
Datum uitspraak: 2 augustus 2017

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:

[appellant] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Breda,
appellanten,

en

het college van burgemeester en wethouders van Breda,
verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 30 augustus 2016 heeft het college het wijzigingsplan "[locatie 1] te Breda" vastgesteld.

Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

[appellant] heeft een nader stuk ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 mei 2017, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. J.J.J. de Rooij, en het college, vertegenwoordigd door A.J.J. Neele, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], vertegenwoordigd door mr. W. Krijger, als belanghebbende, gehoord.

Overwegingen

Bestuurlijke lus

1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.

Inleiding

2. Het plan voorziet in de omzetting van een op een deel van de gronden aan de [locatie 1] te Breda rustende bestemming "Agrarisch met waarden - Natuur en landschapswaarden" in de bestemming "Wonen". Het wijzigingsplan is op verzoek van [belanghebbende], die eigenaar is van de gronden, vastgesteld. De voormalige bedrijfswoning en gronden zijn in het verleden gebruikt voor agrarische doeleinden maar het agrarische bedrijf is beëindigd. [belanghebbende] wenst dat de agrarische bedrijfsbestemming overeenkomstig het al lang bestaande gebruik wordt gewijzigd in een woonbestemming. Op de gronden kan een oppervlakte van 500 m2 aan bijgebouwen worden gehandhaafd. De overige aanwezige bijgebouwen zullen worden gesloopt. De sloopverplichting is met een dwangsomregeling vastgelegd in een met [belanghebbende] afgesloten anterieure overeenkomst.

3. [appellant] exploiteert een agrarisch bedrijf aan de [locatie 2] naast de voorziene woning. [appellant] betoogt dat in de Verordening ruimte 2014 van de provincie Noord-Brabant (hierna: de Verordening 2014) is bepaald dat overtollige bebouwing wordt gesloopt en dat het college niet heeft gemotiveerd waarom de 500 m2 aan bijgebouwen, die mag worden gehandhaafd, niet overtollig is. Voor zover het college erop wijst dat de eis uit de Verordening 2014 is uitgewerkt in de Landschapsinvesteringsregeling Breda (hierna: Lir) betoogt [appellant] dat daarin is opgenomen dat maximaal 500 m2 mag worden gehandhaafd. Echter niet valt in te zien en niet is onderbouwd dat het begrip overtollig begint bij een oppervlakte van 500 m2. Het begrip overtollig in de zin van de Verordening 2014 dient per geval te worden ingevuld. In dit verband is tevens aangevoerd dat het college er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat een deel van de bijgebouwen illegaal is opgericht.

Voor wat betreft de te handhaven bijgebouwen (die meer bedragen dan de toegestane 100 m2) vreest [appellant] dat bijgebouwen op een andere locatie op het perceel dichter bij zijn bedrijf kunnen komen te liggen, indien met toepassing van artikel 7, lid 7.2, van de regels bij het wijzigingsplan de te handhaven bijgebouwen worden gesloopt en vernieuwd. Hij vreest dat dit leidt tot een belemmering van zijn bedrijf.

[appellant] betoogt dat de bouwmogelijkheden ten behoeve van de woning, gegeven de aanwezigheid van zijn agrarische bedrijf, te ruim zijn. Het wijzigingsplan biedt de mogelijkheid om de burgerwoning richting zijn bedrijf uit te breiden of te verplaatsen. Hij betoogt dat door deze mogelijkheid te creëren niet valt uit te sluiten dat in het bijzonder de milieuwetgeving ten aanzien van geluid voor hem tot belemmeringen zal leiden. In dit verband heeft hij nog gewezen op een (beoogde) ontsluiting die in de nabijheid van de woning komt te liggen. [appellant] vreest dat hij daardoor in zijn bedrijfsvoering wordt belemmerd.

4. Het college stelt met betrekking tot de verplichte sloop van overtollige bedrijfsgebouwen het volgende. Op grond van de Verordening 2014 is bepaald dat een bestemmingsplan kan voorzien in het gebruik van een voormalige bedrijfswoning als burgerwoning mits onder andere overtollige bebouwing wordt gesloopt. Deze eis komt voort uit het bepaalde in de Verordening 2014 waar regels zijn gegeven voor kwaliteitsverbetering van het landschap bij nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen. De regels met betrekking tot de kwaliteitsverbetering hebben een nadere uitwerking gekregen in een regionale regeling die is doorvertaald naar de Lir. Met betrekking tot de sloop van overtollige bijgebouwen is hierin vastgelegd dat maximaal 500 m2 mag worden gehandhaafd. Dit betekent, aldus het college, dat van de voormalige bedrijfsgebouwen 500 m2 mag worden gehandhaafd. Er mag alleen een grotere oppervlakte aan bijgebouwen worden gehandhaafd indien het cultuurhistorisch waardevolle bebouwing betreft. Er is verder in dit kader geen toets aan de omgeving verplicht gesteld. Het handhaven van maximaal 500 m2 aan bijgebouwen is daarom in overeenstemming met de Verordening 2014, aldus het college.

Het college stelt dat [appellant] niet aangeeft in hoeverre de bedrijfsvoering belemmeringen gaat ondervinden vanwege het mogelijk opschuiven van de woning richting het bedrijf. Het college verwijst in dit verband naar het milieuonderzoek van 2 februari 2016 dat in opdracht van [belanghebbende] is opgesteld dat als bijlage aan de toelichting van het wijzigingsplan is toegevoegd. Daaruit blijkt dat de richtafstanden voor wat betreft geluid en gevaar al worden overschreden met de huidige situering van de woning en het gelet daarop qua milieubelasting niet uitmaakt of de woning dichterbij het agrarisch bedrijf komt te liggen.

5. Naast het plangebied aan de [locatie 2] exploiteert [appellant] een agrarisch bedrijf met akkerbouw en fruitteelt en een distributiecentrum met pak- en koelhuizen. Op het terrein bevinden zich bedrijfsgebouwen waaronder pak- en koelhuizen.

6. De gronden en opstallen aan de [locatie 1] te Breda zijn in het bestemmingsplan "Buitengebied Zuid 2013" (hierna: het bestemmingsplan) opgenomen binnen de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschapswaarden" en de dubbelbestemmingen ‘Waarde - Archeologie ’en ‘Waarde - Cultuurhistorie’ en met de aanduidingen "bouwvlak" en "overige zone - beperkingen veehouderij". Het perceel [locatie 1] ligt ingevolge de Verordening 2014 in de "Groenblauwe mantel".

7. De relevante regels van het bestemmingsplan, het wijzigingsplan en de Verordening 2014 zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Vernieuwen bijgebouwen

8. Ten aanzien van de vrees van [appellant] dat de bijgebouwen voor zover die meer bedragen dan de toegestane 100 m² op een andere locatie kunnen worden opgericht, overweegt de Afdeling het volgende. Ingevolge artikel 4, lid 4.2, aanhef en onder d, van de regels van het wijzigingsplan mogen bijgebouwen met een gezamenlijke grondoppervlakte van maximaal 100 m² worden opgericht. Het handhaven van 500 m² verdraagt zich niet met dit artikel. Ingevolge artikel 7, lid 7.2, onder a, van de regels van het wijzigingsplan mag het oppervlak van de bestaande bebouwing op het tijdstip van de terinzagelegging van het ontwerp van het plan als maximaal toelaatbaar worden aangehouden. In dit artikel is tevens bepaald dat indien het gebruik van gronden en bebouwing of de maatvoering van de bebouwing of het aantal woningen dat bestaat ten tijde van het in ontwerp ter inzage leggen van dit plan afwijkt van hetgeen in deze planregels is bepaald dit legaal afwijkende gebruik, maatvoering c.q aantal woningen te allen tijde mag worden gehandhaafd en vernieuwd. Naar het oordeel van de Afdeling moet deze regeling aldus worden verstaan dat de onder artikel 7, lid 7.2, onder a, van de regels van het wijzigingsplan vallende bebouwing ook uitsluitend op de plaats, waar deze zich bevindt en ten tijde van het in ontwerp ter inzage leggen van dit plan bevond, mag worden vernieuwd. Gelet hierop is de vrees van [appellant] dat de bijgebouwen op grond van het plan op een andere locatie op het perceel dichter bij zijn bedrijf kunnen komen te liggen, ongegrond. Het betoog faalt.

Overtollige bedrijfsgebouwen

9. Ten aanzien van het betoog dat niet is gemotiveerd dat de te handhaven 500 m² niet overtollig is, overweegt de Afdeling het volgende. In het besluit tot vaststelling van het wijzigingsplan staat dat op regionaal niveau in overleg met de provincie afspraken zijn gemaakt over de uitvoering van de in de Verordening 2014 vereiste kwaliteitsverbetering van het landschap. Om in het bijzonder de landschappelijke inpassing verder handen en voeten te geven, is de Lir opgesteld. In de Lir wordt uitgegaan van een indeling van ruimtelijke ontwikkelingen in drie categorieën waarbij per categorie is beschreven hoe de kwaliteit van het landschap moet worden verbeterd. De ruimtelijke ontwikkeling aan de [locatie 2] valt aldus het college onder categorie 2. Daarover is het volgende aangegeven. Categorie 2 betreft ruimtelijke ontwikkelingen met relatief weinig landschappelijke invloed, dan wel ruimtelijke ontwikkelingen die van nature aan het buitengebied zijn gebonden, of plaatsvinden in hiervoor aangewezen gebieden waarbij de kwaliteitsverbetering van het landschap wordt vormgegeven door te voorzien in enkel een goede landschappelijke inpassing. Tevens vermeld de Lir daarover als volgt. De wijziging van de bestemming agrarisch-agrarisch bedrijf (inclusief agrarisch verwant en agrarisch-technisch hulpbedrijf) of bedrijf in bestemming Wonen of wonen, mits het bestemmingsvlak wordt verkleind tot maximaal 5000 m², overtollige voormalige bedrijfsbebouwing wordt gesloopt behalve als het cultuurhistorisch waardevolle bebouwing betreft en maximaal 500 m² voormalige agrarische bedrijfsbebouwing resteert.

10. Door het toekennen van de bestemming "Wonen" is de voormalige agrarische bedrijfswoning als burgerwoning bestemd. Een dergelijke nieuwe burgerwoning is op grond van artikel 6.7, vijfde lid, onder b, van de Verordening 2014 slechts toegestaan indien is verzekerd dat overtollige bebouwing wordt gesloopt. Artikel 4, lid 4.6, onder b, sub 3, van de regels van het bestemmingsplan stemmen daarmee overeen. Artikel 6.7, vijfde lid, onder b, van de Verordening 2014 is in zoverre voor een ruimtelijke ontwikkeling in de vorm van een omschakeling van een bedrijfswoning naar een burgerwoning een nadere invulling van het bepaalde in artikel 3.2 over zorgvuldig ruimtegebruik. In de Verordening 2014 is geen maximale maat opgenomen voor de omvang van bijgebouwen die mogen blijven staan. Voor zover de Lir en het wijzigingsplan wel een maximale maat behelzen, overweegt de Afdeling dat de Lir en de wijzigingsvoorwaarden niet kunnen leiden tot een situatie die niet overeenstemt met de Verordening Ruimte 2014. Gelijk [appellant] heeft betoogd valt niet in te zien dat bebouwing tot 500 m² niet overtollig kan zijn. Hoewel het uitgangspunt van het college dat bij voormalige agrarische bedrijfswoningen een groter oppervlak aan bijgebouwen aanvaardbaar is dan bij reguliere burgerwoningen niet onredelijk is, laat dat onverlet dat het college in dit geval voldoende moet motiveren waarom de in het wijzigingsplan voorziene bebouwing niet overtollig is. Daarbij betrekt de Afdeling dat het gaat om een aanzienlijk groter oppervlak dan de 100 m² die in het wijzigingsplan in beginsel binnen de bestemming "Wonen" is toegestaan. Ter zitting heeft het college erkend dat het niet heeft onderzocht waarvoor de bedoelde bebouwing wordt gebruikt. Tevens is niet duidelijk of het uitsluitend om legale bebouwing gaat. Gelet op het voorgaande heeft het college niet inzichtelijk gemaakt dat de aanwezige en als zodanig bestemde bebouwing niet overtollig is en dat is voldaan aan artikel 6.7, vijfde lid, onder b, van de Verordening 2014. Het betoog slaagt.

Beperking bedrijfsactiviteiten

11. Ten aanzien van de vrees van [appellant] dat hij in zijn bedrijfsactiviteiten zal worden beperkt indien de woning meer richting zijn bedrijf opschuift, overweegt de Afdeling het volgende.

12. Het plan maakt een burgerwoning bij recht mogelijk. Uit de verbeelding blijkt dat er nog ruimte is binnen het bouwvlak rond de woning. Ter zitting heeft het college erkend dat het plan het mogelijk maakt dat de woning richting de [locatie 2] kan worden verplaatst dan wel uitgebreid. Omdat de voormalige bedrijfswoning nu als burgerwoning is bestemd, moet zij ook als burgerwoning tegen hinder worden beschermd. Het college heeft gesteld dat uit het milieuonderzoek dat als bijlage aan de toelichting van het wijzigingsplan is toegevoegd is gebleken dat de richtafstanden voor wat betreft geluid en gevaar in de huidige situatie al worden overschreden. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat het voor het bedrijf niet van betekenis kan zijn of voortaan bebouwing ten behoeve van burgerbewoning dichterbij het agrarisch bedrijf van [appellant] komt te liggen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat in het betreffende milieuonderzoek is aangegeven dat de inrichting onder de regels van het Activiteitenbesluit valt en dat de inrichting moet voldoen aan de grenswaarden voor geluid als opgenomen in artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit. In dit verband kan relevant zijn dat ten opzichte van de bestaande situatie bebouwing ten behoeve van burgerbewoning op een kortere afstand van het bedrijf van [appellant] kan worden gesitueerd. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat indien dergelijke bebouwing dichterbij het bedrijf van [appellant] wordt gesitueerd, zoals voorzien in het plan, dat gelet op milieuwetgeving niet leidt tot verdergaande beperkingen voor het bedrijf.

13. Gelet op hetgeen in de overwegingen 10 en 12 is overwogen, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover het betreft de vaststelling van het plandeel met de bestemming "Wonen", niet berust op een deugdelijke motivering. Het betoog slaagt.

Bestuurlijke lus

14. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling het college op de voet van artikel 8:51d van de Awb opdragen om binnen 16 weken na verzending van deze uitspraak het hiervoor onder overwegingen 10 en 12 omschreven gebreken te herstellen.

Het college dient te motiveren dat de in het plan voorziene bebouwing geen overtollige bebouwing betreft en daarbij in aanmerking te nemen wat het gebruik van die bebouwing is en of het legale bebouwing betreft.

Tevens dient het college te motiveren dat het mogelijk maken van woonbebouwing ten behoeve van burgerbewoning dichterbij het bedrijf van [appellant] er niet toe leidt dat [appellant] in zijn bedrijfsvoering wordt belemmerd.

Zonodig dient het college het bestreden besluit te wijzigen door de verbeelding of de planregels ter zake aan te passen.

Afdeling 3.4 van de Awb behoeft bij de voorbereiding van een gewijzigd besluit niet opnieuw te worden toegepast. Een eventueel gewijzigd besluit dient op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te worden gemaakt en medegedeeld.

Voorlopige voorziening

15. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:80b, derde lid, van de Awb de hierna vermelde voorlopige voorziening te treffen om onomkeerbare ontwikkelingen te voorkomen.

Proceskosten

16. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. draagt het college van de gemeente Breda op om:

− binnen 26 weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen onder 10, 12 en 14 is overwogen de daar omschreven gebreken in het besluit van 30 augustus 2016 te herstellen en

− de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en het gewijzigde besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.

II. schorst bij wijze van voorlopige voorziening het plandeel met de bestemming "Wonen".

Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.M. Ouwehand, griffier.

w.g. Hoekstra w.g. Ouwehand
Voorzitter Griffier

Uitgesproken in het openbaar op 2 augustus 2017

224

Bijlage - Relevante regels

Artikel 4, lid 4.6, onder b, van de regels van dat bestemmingsplan luidt als volgt:

"Burgemeester en wethouders zijn bevoegd het plan te wijzigen, mits wordt voldaan aan de Landschapsinvesteringsregeling Breda, ten behoeve van het deels wijzigen van de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschapswaarden" ter plaatse van de aanduiding bouwvlak, voor zover een bedrijfswoning aanwezig is, in de bestemming "Wonen" en het restant van de aanduiding "bouwvlak" te verwijderen met dien verstande dat:

1.de agrarische ontwikkelingsmogelijkheden van nabijgelegen bedrijven niet worden beperkt;

2. aan cultuurhistorische, landschappelijke en natuurlijke waarden en milieuhygiënische en water- en bodemhuishoudkundige aspecten geen onevenredige schade wordt toegebracht;

3. de voormalige agrarische bedrijfsgebouwen, niet zijnde cultuurhistorisch waardevolle bebouwing, voor het merendeel worden gesloopt, en deze sloop afdoende is verzekerd, waarbij maximaal 500 m² mag worden gehandhaafd als bijgebouw alsmede overtollige verharding wordt verwijderd.

Artikel 4 van de regels van het wijzigingsplan luidt als volgt:

"4.1 Bestemmingsomschrijving

De voor Wonen aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. woondoeleinden met de daarbij behorende tuinen en erven;

b. ter plaatse van de aanduiding 'overige zone - beperkingen veehouderij' tevens daarvoor.

4.2 Bouwregels

Op of in de tot Wonen bestemde gronden mogen uitsluitend bouwwerken ten dienste van de genoemde bestemming worden gebouwd met dien verstande dat:

a. per bestemmingsvlak maximaal één woning aanwezig mag zijn c.q. mag worden gebouwd;

b. de woning ter plaatse van de aanduiding 'bouwvlak' mag worden verbouwd, uitgebreid en vervangen met dien verstande dat de inhoud van de woning nooit meer zal mogen bedragen dan 750 m³, de bebouwing onder peil niet meegerekend, met uitzondering van boerderijen met geïntegreerde bedrijfsruimte waarvan de inhoud gelijk mag zijn aan het bestaande bouwvolume onder de voorwaarde dat de boerderij in zijn oorspronkelijke karakter wordt hersteld en/of gehandhaafd;

c. de goothoogte niet meer dan 6 meter en de bouwhoogte niet meer dan 9 meter mag bedragen;

d. bijgebouwen zowel vrijstaand als aangebouwd mogen worden opgericht binnen het bestemmingsvlak met dien verstande dat het gezamenlijke grondoppervlak maximaal 100 m² bedraagt en de goothoogte maximaal 3 meter en bouwhoogte maximaal 5 meter mag bedragen, tenzij reeds een gebouw met minimaal deze maatvoering aanwezig is;

e. bouwwerken geen gebouwen zijnde tot een hoogte van maximaal 6 meter met uitzondering van erfafscheidingen waarvan de hoogte maximaal 2 meter mag bedragen."

Artikel 7, lid 7.2, van de regels van het wijzigingsplan luidt als volgt:

"a. Indien het gebruik van gronden en bebouwing of de maatvoering van de bebouwing of het aantal woningen dat bestaat ten tijde van het in ontwerp ter inzage leggen van dit plan afwijkt van hetgeen in deze planregels is bepaald mag dit legaal afwijkende gebruik, maatvoering c.q aantal woningen te allen tijde worden gehandhaafd en vernieuwd.

b. Voor het bouwen van geheel of gedeeltelijk beneden het maaiveld gelegen gebouwen gelden de volgende bepalingen:

1. het bouwen van bedoelde ruimten is uitsluitend toegestaan binnen het bouwvlak onder het gehele gebouw of een gedeelte van het gebouw dat geheel boven het maaiveld is gelegen;

2. het bouwen van bedoelde ruimten is uitsluitend toegestaan tot 1 bouwlaag met een bouwdiepte van maximaal 4 meter onder peil."

Artikel 2 van de Verordening 2014 luidt als volgt:

"1. Tenzij de strekking van de bepaling zich daartegen verzet dan wel in deze verordening uitdrukkelijk anders is aangegeven, wordt bij toepassing van deze verordening onder bestemmingsplan tevens begrepen:

a. een wijzigings- of uitwerkingsplan als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder a of b, van de wet.

Artikel 3.2 van de Verordening 2014 luidt als volgt:

"1. Een bestemmingsplan dat een ruimtelijke ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied mogelijk maakt, bepaalt dat die ruimtelijke ontwikkeling gepaard gaat met een fysieke verbetering van de aanwezige of potentiële kwaliteiten van bodem, water, natuur, landschap, cultuurhistorie of van de extensieve recreatieve mogelijkheden van het gebied of de omgeving.

2. De toelichting bij een bestemmingsplan als bedoeld in het eerste lid bevat een verantwoording:

a. van de wijze waarop de in het eerste lid bedoelde verbetering financieel, juridisch en feitelijk is geborgd;

b. dat de in het eerste lid bedoelde verbetering past binnen de hoofdlijnen van het te voeren ruimtelijk beleid voor dat gebied.

(…)

4. Indien een kwaliteitsverbetering als bedoeld in het eerste lid niet is verzekerd, wordt het bestemmingsplan slechts vastgesteld indien een passende financiële bijdrage in een landschapsfonds is verzekerd en wordt over de werking van dat fonds regelmatig verslag gedaan in het regionaal ruimtelijk overleg.

5. In afwijking van het bepaalde in dit artikel kan de toelichting van een bestemmingsplan een verantwoording bevatten over de wijze waarop de afspraken over de kwaliteitsverbetering van het landschap, die zijn gemaakt in het regionaal ruimtelijk overleg, bedoeld in artikel 37.4, onder b, worden nagekomen."

Artikel 6.7, van de Verordening 2014 luidt als volgt:

"1. Een bestemmingsplan dat is gelegen in de groenblauwe mantel bepaalt dat:

a. alleen bestaande burgerwoningen, bedrijfswoningen of solitaire recreatiewoningen zijn toegestaan;

b. zelfstandige bewoning van bedrijfsgebouwen, al dan niet solitaire recreatiewoningen en andere niet voor bewoning bestemde gebouwen is uitgesloten.

2. (…)

3. (…)

4. (…)

5. In afwijking van het eerste lid en artikel 3.1, tweede lid, onder a (verbod op nieuwvestiging) kan een bestemmingsplan als bedoeld in het eerste lid voorzien in het gebruik van een voormalige bedrijfswoning als burgerwoning, mits is verzekerd dat:

a. er geen splitsing in meerdere woonfuncties plaatsvindt;

b. overtollige bebouwing wordt gesloopt;

c. de vestiging van andere functies is uitgesloten in het geval er sprake is van afsplitsing van een voormalige bedrijfswoning.

6. (…)