Voorlichting overeenkomstig artikel 18, tweede lid, van de Wet op de Raad van State inzake Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit.

Van dit advies is een samenvatting gemaakt.

Bij brief van 1 mei 2006 heeft de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer op de voet van artikel 18, tweede lid, van de Wet op de Raad van State voorlichting gevraagd aan afdeling V van de Raad van State over de opzet en systematiek van een voorgenomen Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL), met als kernvraag of de opzet van het NSL in lijn is met het wetsvoorstel en de Europese richtlijnen voor luchtkwaliteit.
Hierover heeft op 9 mei 2006 op de voet van artikel 22 van de Wet op de Raad van State een beraadslaging plaatsgehad met de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en de Minister van Verkeer en Waterstaat.
Bij brief van 18 mei 2006 heeft de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer in aanvulling hierop de vraagstelling toegespitst op de volgende vragen.

1) Algemene elementen programma (hoofdstuk 2)
Het programma wordt gemaakt in co-productie tussen de diverse overheden. In het programma worden alle maatregelen van rijk, andere overheden en derden opgenomen die na 1 januari 2005 zijn of worden ingevoerd en worden alle projecten opgenomen die "in betekenende mate" bijdragen en waar in de periode 2007-2012 besluitvorming over plaatsvindt.
Deelt de afdeling de algemene aanpak en werkwijze?

2) Gebiedsafbakening (hoofdstuk 3)
In de "Opzet en systematiek NSL" is een voorstel voor gebiedsafbakening voor saldering opgenomen. Is dit in overeenstemming met de Europese richtlijn?
Is een groter gebied voor saldering dan nu is voorgesteld toelaatbaar? Kan Nederland beneden de lijn Den Helder - Coevorden als één programmagebied worden aangewezen voor de saldering vergelijkbaar met bijvoorbeeld het Roergebied? Is het toelaatbaar dat er één gebiedsafbakening is voor zowel fijn stof als voor stikstofdioxide?

3) Projecten ‘in betekenende mate’ (hoofdstuk 4)
Er komt een algemene maatregel van bestuur over het begrip ‘niet in betekenende mate’. Die bevat ook een precieze onderbouwing en uitwerking. Hierop zal de Raad van State te zijner tijd om advies worden gevraagd.
De gesommeerde effecten van alle projecten die ‘niet in betekenende mate’ bijdragen aan de luchtkwaliteit worden meegenomen in de autonome ontwikkelingen, gebaseerd op de scenario’s van de Planbureaus.
Hoe kijkt de betreffende afdeling van de Raad van State aan tegen de grens van 3% van de grenswaarden voor de jaargemiddelde concentratie voor ‘in betekenende mate’ in combinatie met het meenemen van de cumulatieve effecten van alle "niet in betekenende mate" projecten in het NSL?

4) Salderen (hoofdstuk 5.1)
Voorgesteld wordt het salderen zo vorm te geven dat binnen een programmagebied het cumulatieve effect van alle nationale maatregelen in kaart wordt gebracht. Dit gebeurt voor zowel de "rode" (daar waar de grenswaarden ergens binnen het 1 x 1 km niveau niet worden gehaald) als "groene" (daar waar de grenswaarden nu op 1 x 1 km niveau worden gehaald) grids.
Op dit cumulatieve effect wordt in aftrek gebracht het effect van alle projecten ‘in betekenende mate’ in hetzelfde programma gebied. Het uitgangspunt is dat het effect van de maatregelen het effect van de projecten (ruimschoots) overtreft.
Deze invulling betekent dat de luchtkwaliteit over de programmaperiode voor het gebied als geheel, ondanks de realisatie van de projecten, verder verbetert. Na uitvoering van projecten en maatregelen is de luchtkwaliteit voor de voorgestelde programmagebieden per definitie beter. Er is in deze gebieden naar verwachting dan ook niet alleen sprake van een stand-still, maar zelfs van een verbetering. Dit effect kan zich ook voordoen in de "schone" gebieden waar de luchtkwaliteit ook zal verbeteren. In elk geval wordt voldaan aan artikel 9 van de kaderrichtlijn (verplichting om in die gebieden de concentraties beneden de grenswaarden te houden).
Dit uitgangspunt laat onverlet dat op grid- of straathoekniveau soms een verslechtering kan optreden. Ook op een locatie waar in eerste instantie de grenswaarden wel worden gerealiseerd bijvoorbeeld als gevolg van een nieuwe ontwikkeling, zoals een nieuw bedrijventerrein. In de opzet is dit toegestaan als voor het totale gebied er een verbetering plaatsvindt en als in deze nieuwe overschrijdingssituatie de grenswaarden minstens tegelijkertijd worden gerealiseerd als geldt voor de huidige al bestaande overschrijdingsituaties.
Acht de betreffende afdeling van de Raad van State deze aanpak acceptabel?

De Raad van State heeft gevraagd welke garanties er zijn dat maatregelen en projecten ook in de tijd in evenwicht zijn. Ons inziens mag de situatie in een gebied in beginsel niet verslechteren ten opzichte van een voorgaand jaar (gecorrigeerd voor weersinvloeden en rekening houdend met mogelijke vertragingen van projecten en maatregelen). Dit betekent dat de resultante van de autonome ontwikkeling en het jaarlijks saldo van maatregelen (nationale en Europees) en projecten jaarlijks in beginsel positief moet zijn en dat er hooguit van tijdelijke verslechteringen sprake zou kunnen zijn, waar extra waarborgen tegenover dienen te staan.
Is dit een juiste invulling van het stand-still principe per programmagebied en is het een voldoende uitwerking van salderen in de tijd?

5) Saneringsopgave (hoofdstuk 5.2)
Er wordt een methodiek voorgesteld voor de saneringsopgave (het op alle plaatsen moeten voldoen aan de grenswaarden). Tevens is aangegeven dat de huidige grenswaarden binnen nieuwe derogatietermijnen gehaald kunnen worden indien de Nederlandse inzet in Europa wordt gerealiseerd én de thematische strategie volledig wordt uitgevoerd.
Deelt de Raad van State het inzicht dat de saneringsopgave van een andere orde is dan de salderingsopgave? Bijvoorbeeld waar het de toetsing van individuele projecten betreft (zie ook punt 6) en het schaalniveau waarop dit wordt beoordeeld (voor het salderen wordt als gezegd uitgegaan van gebieden en daarbinnen gelegen grids van 1 km bij 1km). Voor het beoordelen of aan de grenswaarden wordt voldaan, geldt een andere methodiek (hoogste waarde binnen grid) conform het nog op te stellen meet- en rekenvoorschrift.
Hoe oordeelt de betreffende afdeling van de Raad van State hieromtrent?

6) Beroepsprocedure (hoofdstuk 6)
Met het NSL is aangegeven welke projecten (gekwalificeerd als in betekenende mate) in een gebied worden uitgevoerd, wat het positieve saldo is per gebied tussen maatregelen en projecten en wanneer de grenswaarden (ook na uitvoering van de projecten) in een programmagebied worden gehaald.
Een besluit terzake van een in het NSL opgenomen project zal volledig aan alle daarvoor geldende eisen moeten voldoen (zoals een m.e.r., indien m.e.r. plichtig, en de eisen vanuit het oogpunt van ruimtelijke ordening). Voor wat betreft de toetsing op toelaatbaarheid vanuit het oogpunt van luchtkwaliteit (locatiekeuze is onderdeel van de nadere ruimtelijke afweging) wordt ervan uitgegaan dat het NSL het inhoudelijke kader voor de verdere onderbouwing vormt. Dit zou als volgt kunnen. Voorgesteld wordt dat een individueel project wordt getoetst op de vraag of het project is opgenomen in het programma en of er in het programma sprake is aan een positieve balans tussen maatregelen en projecten voor het programmagebied waarin het project ligt. Als dit het geval is, mag het project doorgang vinden.
Deelt de afdeling van de Raad van State de mening dat de beroepsprocedure zich met de onderbouwing vanuit het NSL kan beperken tot deze twee vragen?

De afdeling zal hierna, voorafgegaan door een aantal inleidende en algemene opmerkingen, ingaan op het NSL aan de hand van de in de brief van 18 mei 2006 gestelde vragen.

A. Vooraf

A.1. Bestaande richtlijnen en richtlijnvoorstel
Het NSL geeft een plan van aanpak voor het bereiken van de gestelde luchtkwaliteitsdoelstellingen. Daarbij wordt niet uitgegaan van de bestaande richtlijnen(zie noot 1), maar van de Nederlandse inzet voor de besprekingen over het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa (kenmerk COM(2005) 447 def.)(het richtlijnvoorstel).(zie noot 2) Dit voorstel strekt er voornamelijk toe de bestaande kaderrichtlijn (96/62/EG), een aantal van de bestaande dochterrichtlijnen en een beschikking van de Raad van de Europese Unie samen te voegen en de systematiek te verduidelijken. Op een aantal punten strekt het voorstel tot materiële aanpassingen.(zie noot 3)
De afdeling wijst erop dat het vooruitlopen op de uitkomsten van de besprekingen over het richtlijnvoorstel niet zonder risico's is: de (rechts)praktijk zal immers telkens uit moeten gaan van de actuele geldende regels en slechts in bepaalde omstandigheden kunnen toekomstige ontwikkelingen daarbij in beschouwing worden genomen. Risico's worden bovendien vergroot doordat niet wordt uitgegaan van het richtlijnvoorstel zoals dat door de Europese Commissie is ingediend, maar van de Nederlandse inzet voor de besprekingen daarover. Dat maakt de uitkomsten temeer onzeker, en dus ook onzeker of het NSL zal voldoen aan de regels die mogelijk in de toekomst zullen gelden.
In het navolgende zal het NSL zowel in het licht van de bestaande luchtkwaliteitsrichtlijnen als in het licht van het richtlijnvoorstel worden bezien.

A.2. Rol Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen
Voor de beoordeling van de juridische houdbaarheid van het NSL in het licht van de huidige of de toekomstige Europese regels inzake luchtkwaliteit is de uitleg van de verschillende bepalingen van die Europese regels van groot belang. Indien daarover onduidelijkheden bestaan, is het uiteindelijk aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen om de juistheid van die uitleg te beoordelen. In haar voorlichting kan de afdeling dan ook slechts wijzen op mogelijke risico's die zijn verbonden aan de gekozen aanpak en niet zelf een definitief antwoord geven.

B. Algemeen

B.1. doelstelingen
De Europese regels inzake luchtkwaliteit hebben mede ten doel doelstellingen voor de luchtkwaliteit te omschrijven en vast te stellen die bedoeld zijn om de schadelijke gevolgen voor de menselijke gezondheid en het milieu als geheel te vermijden, te voorkomen of te verhinderen, alsmede om de luchtkwaliteit, wanneer deze goed is, in stand te houden en de luchtkwaliteit in andere gevallen te verbeteren (artikel 1 van het richtlijnvoorstel).

Het bereiken van de doelstellingen geldt voor het gehele grondgebied van de lidstaat, in die zin dat de lidstaten er voor moeten zorgen dat de niveaus van de desbetreffende stoffen in de lucht nergens op hun grondgebied de grenswaarden overschrijden.(zie noot 4)

B.2. verplichtingen ten aanzien van zones en agglomeraties
Voor de beoordeling van de luchtkwaliteit wijzen de lidstaten zones en agglomeraties aan. De Europese regels bevatten enkele criteria voor het bepalen van de zones en agglomeraties. In alle zones en agglomeraties vinden luchtkwaliteitsbeoordeling en luchtkwaliteitsbeheer plaats.

Indien de niveaus in een zone of agglomeratie hoger liggen dan de grenswaarden (eventueel en onder voorwaarden verhoogd met overschrijdingsmarges), dienen plannen of programma's te worden opgesteld en uitgevoerd die ertoe leiden dat binnen de daarvoor gestelde termijn aan de grenswaarde wordt voldaan. Zo bestond bijvoorbeeld voor zwevende deeltjes (PM10) vanaf het vaststellen van richtlijn 1999/30/EG op 22 april 1999 de verplichting om in die zones waarin toen nog niet aan de grenswaarden werd voldaan, plannen of programma's op te stellen om uiterlijk 1 januari 2005 (fase 1) aan de in bijlage III van die richtlijn genoemde grenswaarden te voldoen. Indien de niveaus in de desbetreffende zone of agglomeratie zich na het verstrijken van die termijn nog boven de grenswaarden bevinden, is sprake van strijdigheid met de richtlijn. Deze strijdigheid kan niet worden weggenomen door het enkele vaststellen van dergelijke plannen en programma's, maar slechts door het bereiken van de grenswaarden zelf. Het verlopen van de termijnen waarbinnen door middel van plannen of programma's de grenswaarden dienen te worden bereikt, brengt mee dat, indien alsdan die grenswaarden niet zijn bereikt, de Commissie op de voet van artikel 226 EG een inbreukprocedure kan beginnen wegens het door een lidstaat niet nakomen van de krachtens het EG-Verdrag op hem rustende verplichting. Ook kan dit onder omstandigheden meebrengen dat bepalingen van de richtlijn door particulieren tegenover de overheid kunnen worden ingeroepen. Of bepalingen van de luchtkwaliteitsrichtlijnen zich daarvoor lenen, is nog niet door de rechtspraktijk uitgemaakt.

In de zones of agglomeraties waar de niveaus onder de grenswaarden liggen, moeten de lidstaten de niveaus beneden de grenswaarden houden en dienen zij ernaar te streven de met duurzame ontwikkeling verenigbare optimale luchtkwaliteit te beschermen (artikel 9 van richtlijn 96/62/EG). In het richtlijnvoorstel is in artikel 12 bepaald dat in die gevallen de lidstaten ervoor moeten zorgen dat de toestand van de luchtkwaliteit wordt gehandhaafd (d.w.z. handhaving van het actuele niveau in de zone of agglomeratie).

B.3. Saldering
Met betrekking tot de bestaande bepalingen heeft de Raad van State in zijn advies over het wetsvoorstel opgemerkt dat de mogelijkheden tot saldering naar plaats in belangrijke mate worden beperkt door artikel 9 van de kaderrichtlijn. In de zones en agglomeraties waar de niveaus van de verontreinigende stoffen onder de grenswaarden liggen, "houden de lidstaten [deze] niveaus beneden de grenswaarden en streven zij ernaar de met duurzame ontwikkeling verenigbare optimale luchtkwaliteit te beschermen", aldus deze bepaling. Saldering met een andere zone of agglomeratie waarin geen sprake is van overschrijding, is derhalve niet mogelijk, aangezien dat zou leiden tot verslechtering van de luchtkwaliteit in strijd met artikel 9.
Het richtlijnvoorstel kent een zelfde benadering als de huidige kaderrichtlijn maar gaat mogelijk een stap verder. De considerans bij het richtlijnvoorstel (overweging 8) stelt: "De toestand van de luchtkwaliteit dient te worden gehandhaafd of verbeterd, wanneer hij reeds goed is." De tekst van het richtlijnvoorstel zelf (artikel 12) gaat iets minder ver dan de considerans: "In zones en agglomeraties waar de niveaus ... in de lucht lager zijn dan de … grenswaarden of concentratiebovengrenzen, zorgen de lidstaten ervoor dat die toestand van de luchtkwaliteit wordt gehandhaafd". Hiermee is duidelijk dat, indien de concentratieniveaus lager zijn dan de grenswaarden of concentratiebovengrenzen, deze concentratieniveaus in ieder geval dienen te worden gehandhaafd en dus voortaan als maximum gelden. Saldering tussen zones en agglomeraties is dus ook in het richtlijnvoorstel niet mogelijk.
Over saldering binnen een zone of agglomeratie laat het richtlijnvoorstel zich, evenals de bestaande regels, niet uit, maar de afdeling wijst erop dat eventuele mogelijkheden van saldering binnen een zone of agglomeratie zijn begrensd.
- In de eerste plaats mogen de concentratieniveaus voor de verschillende stoffen nergens op hun grondgebied de grenswaarden of concentratiebovengrenzen overschrijden (zie artikel 13, eerste lid, en artikel 15, vierde lid van het richtlijnvoorstel).
- Voorts moeten de lidstaten ervoor zorgen dat wanneer de niveaus beneden de grenswaarden liggen, zij deze niveaus beneden de grenswaarden houden en moeten zij ernaar te streven de met duurzame ontwikkeling verenigbare optimale luchtkwaliteit te beschermen (artikel 9 van de Kaderrichtlijn), onderscheidenlijk de toestand van de luchtkwaliteit te handhaven (artikel 12 van het (oorspronkelijke) richtlijnvoorstel). Naar het oordeel van de afdeling laat dit toe dat saldering binnen een zone of agglomeratie plaatsvindt, mits nergens in de zone of agglomeratie de grenswaarden worden overschreden en mits, wanneer het concentratieniveau in de zone of agglomeratie beneden de grenswaarden ligt, ernaar wordt gestreefd de met duurzame ontwikkeling verenigbare optimale luchtkwaliteit te beschermen en te bevorderen dat het niveau als geheel in die zone of agglomeratie niet slechter wordt. Als gezegd, het richtlijnvoorstel als ingediend door de Commissie, gaat hierin een stap verder dan de bestaande regels, die ertoe strekken dat de lidstaten [deze] niveaus beneden de grenswaarden houden en ernaar streven de met duurzame ontwikkeling verenigbare optimale luchtkwaliteit te beschermen. De ontwikkelingen terzake in de besprekingen over het richtlijnvoorstel, waar in bijlage 3 van het NSL op wordt gewezen, dienen vooralsnog te worden afgewacht.
- Het voorgaande brengt in wezen mee, dat tegenover een verslechtering voldoende verbeteringen moet staan in de desbetreffende zone of agglomeratie.

B.4. Relatie plannen en programma's en individuele projecten
Afgezien van verplichtingen met een meer programmatisch karakter, geven de Europese regels geen voorschriften over de wijze waarop wordt bewerkstelligd dat de toepasselijke grenswaarden worden bereikt. Wel kan worden gewezen op artikel 7, derde lid, van de huidige Kaderrichtlijn, waarin algemene eisen zijn opgenomen om de naleving van de grenswaarden te waarborgen. Bij dreigende overschrijding van de grenswaarden of de alarmdrempels voorzien de in artikel 7, derde lid, voorgeschreven actieplannen in controlemaatregelen en, zo nodig, schorsing van de activiteiten die bijdragen tot overschrijding van de grenswaarden, met inbegrip van het gemotoriseerde verkeer. Het richtlijnvoorstel (artikel 22, tweede lid) voegt hieraan toe dat deze actieplannen ook doeltreffende maatregelen ten aanzien van het gebruik van industriële installaties of producten kunnen behelzen. Hieruit leidt de afdeling af dat bij de totstandkoming van de bestaande richtlijnen, alsmede bij het richtlijnvoorstel, bewust onder ogen is gezien dat mogelijk ingrijpende maatregelen zullen moeten worden getroffen om nakoming te verzekeren van de uit de richtlijnen voortvloeiende verplichtingen inzake het realiseren van niveaus binnen de grenswaarden.

C. De vragen

C.1. Algemene elementen programma (hoofdstuk 2)
Het programma wordt gemaakt in co-productie tussen de diverse overheden. In het programma worden alle maatregelen van rijk, andere overheden en derden opgenomen die na 1 januari 2005 zijn of worden ingevoerd en worden alle projecten opgenomen die "in betekenende mate" bijdragen en waar in de periode 2007-2012 besluitvorming over plaatsvindt.
Deelt de afdeling de algemene aanpak en werkwijze?

De Europese regels geven geen voorschriften over de wijze waarop moet worden bewerkstelligd dat de toepasselijke grenswaarden worden bereikt. In zijn advies over het wetsvoorstel merkte de Raad van State reeds op dat het mede afhangt van de inhoud van de plannen en programma's of Nederland voldoet aan de eisen van de richtlijnen. Daarbij zij opgemerkt dat uit hoofdstuk 1 van het NSL voor PM10 en stikstofdioxide reeds blijkt dat niet wordt voldaan aan de grenswaarden. De inhoud van de plannen en de programma’s van maatregelen - en vervolgens de uitvoering daarvan - zijn essentieel voor het (alsnog) naleven van de richtlijnen. Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting gaan echter niet in op de inhoud van deze plannen en programma's en maken derhalve op dit punt onvoldoende duidelijk of met de nieuwe planstructuur de inmiddels geconstateerde problemen daadwerkelijk kunnen worden opgelost. Daarbij is het tevens van belang te weten op welke termijn de plannen en de programma’s operationeel kunnen zijn.
Het thans voorliggende NSL geeft weliswaar een nadere invulling van hetgeen in het wetsvoorstel is neergelegd, maar ook hierin ontbreekt een overzicht van de daadwerkelijk te treffen generieke en specifieke maatregelen en het redelijkerwijs te verwachten effect van die maatregelen op de luchtkwaliteit. Hierdoor kan thans niet worden beoordeeld of met het voorgestelde kader, in het bijzonder de combinatie van salderen en saneren, de luchtkwaliteitsnormen tijdig zullen kunnen worden bereikt.

Wel is duidelijk dat het in het NSL voorgestelde tijdpad niet voldoet aan de huidige richtlijnen. Zo gaan de huidige Europese regels ervan uit dat uiterlijk op 1 januari 2005 de grenswaarden voor PM10 overal op het grondgebied dienen te zijn bereikt. In hoofdstuk 1 van het NSL is aangegeven dat voor PM10 deze geldende grenswaarden worden overschreden. Ook voor stikstofdioxide is blijkens hoofdstuk 1 van het NSL sprake van overschrijding van de grenswaarden (figuur 2).

Het NSL gaat voor de normstelling uit van een mogelijk uitstel, waarin het richtlijnvoorstel voorziet. Zoals de afdeling in haar voorlichting over het richtlijnvoorstel reeds opmerkte, geeft het richtlijnvoorstel in artikel 20 een aantal uitstelmogelijkheden. Zo geldt voor PM10 dat voor een periode tot 31 december 2009 overschrijding van de grenswaarden met de maximale overschrijdingsmarge in bepaalde zones of agglomeraties onder voorwaarden is toegestaan. Met het voorstel herleeft dus de mogelijkheid tot overschrijding van de grenswaarden met de (maximale) overschrijdingsmarge. Voor de geboden uitstelmogelijkheid gelden evenwel strenge voorwaarden.(zie noot 5) Wat de toepasbaarheid voor Nederland betreft, valt dan ook nog te bezien of daadwerkelijk van deze mogelijkheden gebruik zal kunnen worden gemaakt. Dit zal afhangen van de plannen en programma's; het gaat in het bijzonder om de eis dat gegarandeerd moet zijn dat aan het einde van de uitstelperiode de grenswaarden zullen zijn bereikt, en de eis, dat gedurende de uitstelperiode de overschrijdingsmarges niet mogen worden overschreden. Het thans voorliggende NSL gaat niet in op de wijze waarop voldaan zal worden aan de in artikel 20 van het richtlijnvoorstel gestelde voorwaarden voor uitstel.
Het valt de afdeling voorts op, dat niet wordt ingegaan op andere aspecten van het richtlijnvoorstel, bijvoorbeeld de aanscherping van de normstelling voor PM2,5. Dit komt de afdeling niet evenwichtig voor. Indien ervoor wordt gekozen vooruit te lopen op het richtlijnvoorstel, ligt het voor de hand dat voor alle aspecten van het richtlijnvoorstel te doen.
Daarenboven neemt het NSL een voorschot op gewenste uitkomsten van de besprekingen over het richtlijnvoorstel. Zo wordt gepleit voor een aanvullende derogatietermijn van vijf jaar ten opzichte van de verruiming met vijf jaar die reeds in het richtlijnvoorstel is opgenomen.
Het is dan ook zeer onzeker of het voorgestelde NSL zal voldoen aan de uitkomsten van de besprekingen over het richtlijnvoorstel.

Gelet op het voorgaande is de afdeling van oordeel dat, hoewel de methodiek van het NSL niet strijdig is met die van de Europese regels, de daadwerkelijke invulling van de plannen en programma's om de grenswaarden te bereiken nog zeer onzeker is. Duidelijk is dat de normstelling in strijd is met de bestaande richtlijnen inzake luchtkwaliteit. De afdeling is verder van oordeel dat het zeer onzeker is of de normstelling in het NSL in overeenstemming zal zijn met de eventuele toekomstige Europese regels terzake.

C.2. Gebiedsafbakening (hoofdstuk 3)
In de "Opzet en systematiek NSL" is een voorstel voor gebiedsafbakening voor saldering opgenomen. Is dit in overeenstemming met de Europese richtlijn?
Is een groter gebied voor saldering dan nu is voorgesteld toelaatbaar? Kan Nederland beneden de lijn Den Helder - Coevorden als één programmagebied worden aangewezen voor de saldering vergelijkbaar met bijvoorbeeld het Roergebied? Is het toelaatbaar dat er één gebiedsafbakening is voor zowel fijn stof als voor stikstofdioxide?

Het richtlijnvoorstel is het meest expliciet ten aanzien van de aanwijzing van zones en agglomeraties. De lidstaten dienen deze op hun gehele grondgebied aan te wijzen en in alle zones en agglomeraties vinden luchtkwaliteitsbeoordeling en luchtkwaliteitsbeheer plaats (artikelen 4 en 6).
Blijkens de opzet van het voorstel geldt de gebiedsafbakening van de zones en agglomeraties voor de verschillende stoffen, hetgeen meebrengt dat afzonderlijke indeling van zones en agglomeraties voor verschillende stoffen niet mogelijk is.
Onder "zone"wordt verstaan: een door een lidstaat met het oog op de beoordeling en het beheer van de luchtkwaliteit afgebakend gedeelte van zijn grondgebied (artikel 2, onder 15).
Onder "agglomeratie" wordt verstaan: een verstedelijkte zone met een bevolking van meer dan 250 000 inwoners of, in het geval van een bevolking van 250 000 of minder, met een door de lidstaten vast te stellen bevolkingsdichtheid per vierkante kilometer artikel 2, onder 16).

a. Uit deze definities wordt duidelijk dat de lidstaten relatief vrij zijn in het bepalen van (de grenzen en omvang van) zones en agglomeraties. Wel valt af te leiden dat het niet is toegestaan dat gebieden met een lage bevolkingsdichtheid en gebieden met een hoge bevolkingsdichtheid tot één zone of agglomeratie worden gerekend. Dit zou ook het onderscheid tussen zones en agglomeraties illusoir maken. In dit verband kan ook worden gewezen op de systematiek van de artikelen 13 en 14 van het richtlijnvoorstel. Artikel 13 geeft de grenswaarden voor verschillende stoffen. Artikel 14 geeft voor een aantal van die stoffen, zwaveldioxiden en stikstofoxiden, kritieke waarden (die overigens strenger zijn dan de grenswaarden), die moeten worden nageleefd in zones op een zekere afstand van agglomeraties en andere bebouwde gebieden; dit met het oog op de bescherming van (kwetsbare) vegetatie. Deze systematiek kan niet goed worden toegepast indien de omvang van de zones en agglomeraties gebieden van verschillende aard omvat. Om deze reden gaat de afdeling ervan uit dat bij het bepalen van de zones en agglomeraties in een lidstaat afbakening zou moeten plaatsvinden uit oogpunt van de beoordeling en het beheer van de luchtkwaliteit, alsmede de bevolkingsdichtheid per vierkante kilometer. Dit brengt naar het oordeel van de afdeling mee dat bijvoorbeeld het aanwijzen van het gehele grondgebied van Nederland als één zone niet mogelijk is.

b. In het NSL en de daarin opgenomen gebiedsindeling voor saldering (hoofdstuk 3) wordt van een andere benadering uitgegaan. Bij de gebiedsaanwijzing speelt een aantal aspecten een rol: de te verwachten overschrijdingen, ruimtelijke ontwikkelingen, bestuurlijke eenheid, samenhang in problematiek. Een en ander heeft vooralsnog geleid tot 8 programmagebieden, welke in sterke mate overeenkomstig provinciegrenzen zijn afgebakend. Gesteld wordt (hoofdstuk 3, een na laatste alinea), dat de grootte van de programmagebieden aansluit bij de zones en agglomeraties, bedoeld in de Europese kaderrichtlijn. De afdeling betwijfelt - onder het voorbehoud van de uiteindelijke beoordeling door het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen - of de in het NSL voorgestelde gebiedsindeling in alle opzichten voldoende verdedigbaar is uit oogpunt van de beoordeling en het beheer van de luchtkwaliteit, alsmede de bevolkingsdichtheid per vierkante kilometer, zoals neergelegd in de thans geldende richtlijnen en het richtlijnvoorstel. Zo leidt de voorgestelde gebiedsindeling er onder andere toe dat verstedelijkte gebieden als Arnhem-Nijmegen en bevolkingsarme gebieden als de Veluwe tot één zone zouden behoren(zie noot 6) en dat dientengevolge saldering tussen dergelijke gebieden mogelijk zou zijn.
Voorts wijst de afdeling erop, dat op basis van de thans geldende richtlijnen reeds zones en agglomeraties zijn aangewezen.(zie noot 7) Een nieuwe indeling van zones en agglomeraties mag volgens de afdeling niet afdoen aan de juridische kwalificaties die ingevolge de bestaande richtlijnen aan die zones zijn verbonden, bijvoorbeeld de regels van artikel 9 van de Kaderrichtlijn in die thans aangewezen zones en agglomeraties waar de concentraties zich beneden de grenswaarden bevinden.

c. In de vraagstelling wordt voorts de vergelijking getrokken tussen het gehele gebied onder de lijn Den Helder - Coevorden en het Roergebied. De afdeling kan zich voorstellen dat het Roergebied uit oogpunt van luchtkwaliteitsbeheer als een samenhangend gebied zou kunnen worden gekenschetst en dat dit, gelet op het stedelijke karakter ervan, als één agglomeratie zou kunnen worden aangemerkt. Een vergelijkbare samenhang is wellicht aanwezig ten aanzien van bijvoorbeeld de Randstad. De vergelijking met het gehele gebied onder de lijn Den Helder - Coevorden ligt volgens de afdeling minder voor de hand, nu daarin ook bij uitstek niet-verstedelijkte gebieden als de kop van Noord-Holland, de Veluwe, Zeeland en verschillende natuurgebieden zouden zijn opgenomen. Het lijkt moeilijk vol te houden dat er uit oogpunt van luchtkwaliteitsbeheer samenhang bestaat tussen de Randstad en die gebieden.

d. Overigens kan ook worden getwijfeld aan de mate waarin de thans gekozen gebiedsafbakening voldoet aan de eigen doelen. Blijkens de laatste alinea van hoofdstuk 3 dient er een feitelijke samenhang te zijn binnen gebieden of gebiedsdelen waarbinnen wordt gesaldeerd en waar de effecten daarvan optreden, zodat bijvoorbeeld niet gesaldeerd kan worden tussen de Randstad en Groningen. De voorgestelde gebiedsafbakening voorziet echter wel in mogelijke saldering tussen gebieden waarvan de samenhang de afdeling niet op voorhand duidelijk is, bijvoorbeeld Utrecht en de kop van Noord-Holland.

De afdeling concludeert dat de voorgestelde indeling in programmagebieden en de aan de afbakening van die gebieden gekoppelde salderingsmogelijkheden op gespannen voet staan met de indeling in zones en agglomeraties als voorzien in de Europese luchtkwaliteitsregels, alsook met de eigen doelen.

C.3. Projecten ‘in betekenende mate’ (hoofdstuk 4)
Er komt een algemene maatregel van bestuur over het begrip ‘niet in betekenende mate’. Die bevat ook een precieze onderbouwing en uitwerking. Hierop zal de Raad van State te zijner tijd om advies worden gevraagd.
De gesommeerde effecten van alle projecten die ‘niet in betekenende mate’ bijdragen aan de luchtkwaliteit worden meegenomen in de autonome ontwikkelingen, gebaseerd op de scenario’s van de Planbureaus.
Hoe kijkt de betreffende afdeling van de Raad van State aan tegen de grens van 3% van de grenswaarden voor de jaargemiddelde concentratie voor ‘in betekenende mate’ in combinatie met het meenemen van de cumulatieve effecten van alle "niet in betekenende mate" projecten in het NSL?

Vooraf merkt de afdeling op dat in deze voorlichting in geen enkel opzicht vooruit wordt gelopen op het advies van de Raad van State over de hier aangekondigde algemene maatregel van bestuur.
De afdeling is van oordeel dat er geen noodzakelijke juridische koppeling bestaat tussen individuele projecten en de te bereiken luchtkwaliteitsdoelen. Dat neemt evenwel niet weg dat individuele projecten in meerdere of mindere mate een effect hebben op het bereiken van die doelen en dat het uit het oogpunt van effectief luchtkwaliteitsbeheer niet verdedigbaar lijkt te zijn om een individuele toets van de effecten van een individueel project op het bereiken van de luchtkwaliteitsdoelen achterwege te laten. Hierbij zijn van belang de te verwachten effecten van die projecten op de luchtkwaliteit en de actuele luchtkwaliteit in de desbetreffende zone of agglomeratie (de opgave tot het handhaven van de luchtkwaliteit in een zone of agglomeratie waarin de luchtkwaliteit voldoet aan de gestelde grenswaarden is minder zwaar dan de opgave tot het verbeteren van de luchtkwaliteit in een zone of agglomeratie om de grenswaarden te kunnen bereiken).
Naarmate toetsing van individuele projecten (salderen) in meer gevallen achterwege blijft door toepassing van het criterium "niet in betekenende mate", wordt het moeilijker om een betrouwbaar beeld te verkrijgen van de totale effecten van deze projecten op macro-niveau (zone of agglomeratie) of micro-niveau (lokaal), en derhalve op de mate waarin plannen en programma's ter verbetering van de luchtkwaliteit realistisch kunnen worden geacht en zal kunnen worden verzekerd, dat binnen de gestelde termijnen overal op het grondgebied de grenswaarden zullen worden gerespecteerd. Voorts merkt de afdeling op dat het niet afzonderlijk berekenen van de effecten van "kleinere" projecten, maar slechts de cumulatieve effecten meenemen bij het bepalen van de autonome ontwikkelingen, niet wegneemt dat die cumulatieve effecten het moeilijker kunnen maken om de grenswaarden te bereiken. De afdeling is in dit verband niet in staat om in abstracto te beoordelen of de grens van 3%, alsmede de verdere concretisering in vaste aantallen (woningen, hectares, vloeroppervlak) realistisch is; dat zal afhangen van de luchtkwaliteit in het gebied als geheel, de aard en de hoeveelheid van de projecten in het gebied en hun gevolgen voor de luchtkwaliteit en de mogelijkheden tot het treffen van (generieke) maatregelen om de luchtkwaliteit te verbeteren, een en ander binnen het kader van de richtlijnen. Zoals hiervoor reeds is uiteengezet (B.1), geeft het NSL hierin onvoldoende inzicht.

C.4. Salderen (hoofdstuk 5.1)
Voorgesteld wordt het salderen zo vorm te geven dat binnen een programmagebied het cumulatieve effect van alle nationale maatregelen in kaart wordt gebracht. Dit gebeurt voor zowel de "rode" (daar waar de grenswaarden ergens binnen het 1 x 1 km niveau niet worden gehaald) als "groene" (daar waar de grenswaarden nu op 1 x 1 km niveau worden gehaald) grids.
Op dit cumulatieve effect wordt in aftrek gebracht het effect van alle projecten ‘in betekenende mate’ in hetzelfde programma gebied. Het uitgangspunt is dat het effect van de maatregelen het effect van de projecten (ruimschoots) overtreft.
Deze invulling betekent dat de luchtkwaliteit over de programmaperiode voor het gebied als geheel, ondanks de realisatie van de projecten, verder verbetert. Na uitvoering van projecten en maatregelen is de luchtkwaliteit voor de voorgestelde programmagebieden per definitie beter. Er is in deze gebieden naar verwachting dan ook niet alleen sprake van een stand-still, maar zelfs van een verbetering. Dit effect kan zich ook voordoen in de "schone" gebieden waar de luchtkwaliteit ook zal verbeteren. In elk geval wordt voldaan aan artikel 9 van de kaderrichtlijn (verplichting om in die gebieden de concentraties beneden de grenswaarden te houden).
Dit uitgangspunt laat onverlet dat op grid- of straathoekniveau soms een verslechtering kan optreden. Ook op een locatie waar in eerste instantie de grenswaarden wel worden gerealiseerd bijvoorbeeld als gevolg van een nieuwe ontwikkeling, zoals een nieuw bedrijventerrein. In de opzet is dit toegestaan als voor het totale gebied er een verbetering plaatsvindt en als in deze nieuwe overschrijdingssituatie de grenswaarden minstens tegelijkertijd worden gerealiseerd als geldt voor de huidige al bestaande overschrijdingsituaties.
Acht de betreffende afdeling van de Raad van State deze aanpak acceptabel?

De Raad van State heeft gevraagd welke garanties er zijn dat maatregelen en projecten ook in de tijd in evenwicht zijn. Ons inziens mag de situatie in een gebied in beginsel niet verslechteren ten opzichte van een voorgaand jaar (gecorrigeerd voor weersinvloeden en rekening houdend met mogelijke vertragingen van projecten en maatregelen). Dit betekent dat de resultante van de autonome ontwikkeling en het jaarlijks saldo van maatregelen (nationale en Europees) en projecten jaarlijks in beginsel positief moet zijn en dat er hooguit van tijdelijke verslechteringen sprake zou kunnen zijn, waar extra waarborgen tegenover dienen te staan.
Is dit een juiste invulling van het stand-still principe per programmagebied en is het een voldoende uitwerking van salderen in de tijd?

a. Zoals hiervoor in punt C.1 reeds is uiteengezet, geven de Europese regels geen voorschriften over de wijze waarop wordt bewerkstelligd dat de toepasselijke grenswaarden worden bereikt. De afdeling wijst er echter op dat, zoals reeds is uiteengezet in paragraaf B.3, de mogelijkheden tot saldering naar plaats in belangrijke mate worden beperkt door artikel 9 van de kaderrichtlijn. In de zones en agglomeraties waar de niveaus van de verontreinigende stoffen onder de grenswaarden liggen, "houden de lidstaten [deze] niveaus beneden de grenswaarden en streven zij ernaar de met duurzame ontwikkeling verenigbare optimale luchtkwaliteit te beschermen" (het richtlijnvoorstel bevat op dit punt vooralsnog een aanscherping, die inhoudt dat de lidstaten ervoor dienen te zorgen dat die toestand van de luchtkwaliteit wordt gehandhaafd). Saldering is voorts alleen mogelijk binnen een zone of agglomeratie. Hiervoor (C.2) is de afdeling reeds ingegaan op de verhouding tussen de omvang van de programmagebieden en de criteria in de Europese regels voor het aanwijzen van zones en agglomeraties. Afbakening van de programmagebieden in overeenstemming met de Europese regels voor zones en agglomeraties kan de facto een beperking meebrengen voor de salderingsmogelijkheden, nu saldering tussen programmagebieden (zones en agglomeraties) niet mogelijk is. Voorts is van belang dat de mogelijkheden van saldering binnen een zone of agglomeratie worden begrensd doordat de concentratieniveaus voor de verschillende stoffen nergens op hun grondgebied de grenswaarden of concentratiebovengrenzen mogen overschrijden.

b. Bij de saldering worden naar het oordeel van de afdeling moeilijk vergelijkbare eenheden met elkaar in verband gebracht: de te verwachten individueel toe te rekenen effecten van het desbetreffende project worden afgezet tegen de macro-effecten op de luchtkwaliteit in de gehele zone of agglomeratie. Een dergelijke wijze van saldering biedt wel een instrument om een afweging te kunnen maken van de effecten van het project op de luchtkwaliteit op het niveau van de zone of agglomeratie, maar geeft geen enkele waarborg voor het bereiken van de grenswaarden op alle plaatsen binnen de zone of agglomeratie en de effecten van het project op die doelstelling. Op de plaatsen waar de (negatieve) effecten van een project voor de luchtkwaliteit optreden, zullen de effecten van generieke maatregelen voor verbetering van de luchtkwaliteit immers worden gemitigeerd door de negatieve effecten van het project. In gevallen waarin dat zal leiden tot (dreigende) overschrijding van de grenswaarden, betekent dit dat de generieke beleidsmaatregelen wellicht niet meer voldoende zullen zijn, zodat aanvullende maatregelen nodig zullen zijn om ook op die plaatsen te verzekeren dat de grenswaarden worden bereikt.

c. Verder wijst de afdeling er nog op, dat de salderingsmethodiek, zoals die door het NMP is ontwikkeld en is weergegeven in bijlage 1, niet geheel aansluit bij de Europese regels. Zo wordt bij de salderingsberekeningen een blootstellingsfactor meegewogen die de Europese regels niet kennen(zie noot 8). Dat is wellicht wenselijk uit oogpunt van volksgezondheid, maar kan ertoe leiden dat de taakstelling voor generieke maatregelen om de grenswaarden te bereiken in bepaalde gebieden toeneemt.

d. In de tijd gezien wordt in het voorstel uitgegaan van een jaarlijks saldo van enerzijds de getroffen maatregelen en anderzijds de projecten. Tijdelijke verslechteringen worden echter niet uitgesloten, zij het dat daar dan wel extra waarborgen tegenover dienen te staan. Mede gelet op artikel 9 van de Kaderrichtlijn is de afdeling van oordeel dat een sterkere relatie noodzakelijk is tussen de verslechtering als gevolg van het project en de verbetering die daarvoor als compensatie dient. Dit brengt mee dat de verbetering uiterlijk op het tijdstip dat de verslechtering intreedt, dient te worden gerealiseerd.

C.5. Saneringsopgave (hoofdstuk 5.2)
Er wordt een methodiek voorgesteld voor de saneringsopgave (het op alle plaatsen moeten voldoen aan de grenswaarden). Tevens is aangegeven dat de huidige grenswaarden binnen nieuwe derogatietermijnen gehaald kunnen worden indien de Nederlandse inzet in Europa wordt gerealiseerd én de thematische strategie volledig wordt uitgevoerd.
Deelt de Raad van State het inzicht dat de saneringsopgave van een andere orde is dan de salderingsopgave? Bijvoorbeeld waar het de toetsing van individuele projecten betreft (zie ook punt 6) en het schaalniveau waarop dit wordt beoordeeld (voor het salderen wordt als gezegd uitgegaan van gebieden en daarbinnen gelegen grids van 1 km bij 1km). Voor het beoordelen of aan de grenswaarden wordt voldaan, geldt een andere methodiek (hoogste waarde binnen grid) conform het nog op te stellen meet- en rekenvoorschrift.
Hoe oordeelt de betreffende afdeling van de Raad van State hieromtrent?

Bij het saneren gaat het volgens hoofdstuk 5 van het NSL om het vaststellen van de huidige en de in de toekomst te verwachten luchtkwaliteitssituatie in Nederland, om te kunnen bepalen op welk moment Nederland voldoet aan de grenswaarden. Aldus kan worden bepaald welke maatregelen moeten worden genomen. Het NSL fungeert daarbij als een "bindend" convenant voor de betrokken overheden. Daarbij wordt echter niet uitgesloten dat op specifieke plaatsen ("hot spots") overschrijdingssituaties kunnen voorkomen. Indien zich nieuwe overschrijdingen voordoen, zullen die onverwijld worden aangepakt.
Salderen onderscheidt zich van saneren doordat bij saldering wordt gekeken naar het vaststellen van de bijdrage van individuele projecten aan de luchtkwaliteit en het saldo met generieke maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit.

De afdeling is van oordeel, dat de normstelling voor het saneren op gespannen voet staat met de Europese regels inzake luchtkwaliteit. De in het NSL gekozen normstelling is, zoals reeds blijkt uit hoofdstuk 1 van het NSL, in strijd met de bestaande richtlijnen. Als gevolg van het vooruitlopen op de gewenste uitkomsten van de besprekingen over het richtlijnvoorstel is het bovendien zeer onzeker of het NSL zal voldoen aan de uiteindelijke uitkomsten daarvan. Zowel de bestaande Europese regels als de toekomstige, gaan er vanuit dat de grenswaarden overal op het grondgebied van de lidstaat in acht worden genomen, gemeten en berekend volgens de methoden die deze regels voorschrijven. Het accepteren van overschrijdingen op bepaalde plaatsen staat daarmee op gespannen voet.

Hiervoor in punt C.4 is de afdeling reeds ingegaan op de verhouding tussen salderen en saneren. Naarmate toetsing van individuele projecten (salderen) meer achterwege blijft door toepassing van het criterium "niet in betekenende mate", legt dit een grotere druk op de effectiviteit van algemene, niet aan individuele projecten gekoppelde, maatregelen (saneren) om de gestelde doelen te kunnen bereiken.
Ook heeft de afdeling er op gewezen dat de saldering van projecten met generieke beleidsmaatregelen ertoe kan leiden dat daar waar negatieve effecten optreden als gevolg van die projecten, extra inspanningen zullen moeten worden geleverd om op die plaatsen te bewerkstelligen dat de grenswaarden zullen worden bereikt.

C.6. Beroepsprocedure (hoofdstuk 6)
Met het NSL is aangegeven welke projecten (gekwalificeerd als in betekenende mate) in een gebied worden uitgevoerd, wat het positieve saldo is per gebied tussen maatregelen en projecten en wanneer de grenswaarden (ook na uitvoering van de projecten) in een programmagebied worden gehaald.
Een besluit terzake van een in het NSL opgenomen project zal volledig aan alle daarvoor geldende eisen moeten voldoen (zoals een m.e.r., indien m.e.r. plichtig, en de eisen vanuit het oogpunt van ruimtelijke ordening). Voor wat betreft de toetsing op toelaatbaarheid vanuit het oogpunt van luchtkwaliteit (locatiekeuze is onderdeel van de nadere ruimtelijke afweging) wordt ervan uitgegaan dat het NSL het inhoudelijke kader voor de verdere onderbouwing vormt. Dit zou als volgt kunnen. Voorgesteld wordt dat een individueel project wordt getoetst op de vraag of het project is opgenomen in het programma en of er in het programma sprake is aan een positieve balans tussen maatregelen en projecten voor het programmagebied waarin het project ligt. Als dit het geval is, mag het project doorgang vinden.
Deelt de afdeling van de Raad van State de mening dat de beroepsprocedure zich met de onderbouwing vanuit het NSL kan beperken tot deze twee vragen?

De systematiek van het NSL brengt mee dat de effecten op de luchtkwaliteit van veel plannen en projecten worden meegenomen in het generieke beeld. Een afzonderlijke toets vindt dan niet plaats. Afzonderlijke rechtsbescherming ligt dan ook niet in de rede. Dat neemt uiteraard niet weg dat de (lokale) luchtkwaliteit in het individuele geval een rol kan spelen, bijvoorbeeld uit het oogpunt van de toepassing van de milieuwetgeving die dient ter implementatie van de IPPC-richtlijn(zie noot 9).

Ten aanzien van projecten die in betekenende mate bijdragen aan de luchtkwaliteit (de grote projecten), vindt in het NSL een afzonderlijke toetsing plaats. Tegen die toetsing staat vanwege het programmatische karakter van het NSL geen beroep open. Op zichzelf is dit volgens de afdeling consistent. De aard van de toetsing die in het kader van het NSL plaatsvindt, is immers niet zozeer het effect van het individuele project op de luchtkwaliteit in enge zin, maar of het project, in samenhang met de verschillende generieke en specifieke beleidsmaatregelen, er toe zal leiden of zal beletten dat op het gewenste tijdstip de grenswaarden zullen worden bereikt overeenkomstig de in het NSL gestelde doelen. Hiermee is ook consistent een benadering waarbij bij de toetsing van het individuele project de toets wordt beperkt tot de vraag of het project is opgenomen in het programma en of er sprake is van een positieve balans.
Evenals voor kleinere projecten, geldt voor deze grote projecten dat daarmee de luchtkwaliteit niet verdwenen is als voorwerp van toetsing. Die toets vindt op het micro-niveau van het project zelf nog steeds plaats, bijvoorbeeld in het kader van de milieu-effect rapportage, in het kader van de toets van een goede ruimtelijke ordening en in het kader van de toetsing aan de IPPC-richtlijn. De individuele toetsing aan de vraag of het project de in het NSL en de richtlijnen gestelde doelen in gevaar brengt, vindt niet in dit kader plaats (maar, als gezegd, is dat op zichzelf consistent met de gekozen methode).

Deze systematiek heeft evenwel een aantal gevolgen. Hiervoor is reeds ingegaan op het karakter van de richtlijnen, dat meebrengt dat er geen noodzakelijke juridische koppeling bestaat tussen individuele projecten en de te bereiken luchtkwaliteitsdoelen, maar dat dit niet wegneemt dat individuele projecten in meerdere of mindere mate een effect hebben op het bereiken van die doelen en dat het uit oogpunt van effectief luchtkwaliteitsbeheer niet verdedigbaar lijkt te zijn om een individuele toets van de effecten van een individueel project op het bereiken van de luchtkwaliteitsdoelen achterwege te laten. Wat de rechtsbescherming betreft leidt de voorgestelde systematiek ertoe, dat de inpassing van een project in het NSL (opname in het programma) vrijwel volledig in de bestuurlijke sfeer komt te liggen en dat partijen daarop vrijwel geen invloed meer hebben, terwijl zij wél worden geconfronteerd met de gevolgen daarvan, onder andere doordat het NSL beperkende randvoorwaarden stelt aan die projecten. Dit komt de afdeling, hoe consistent deze benadering op zichzelf ook is, niet geheel evenwichtig voor, nu dit onvoldoende recht doet aan de gevolgen van individuele (grote) projecten op de luchtkwaliteit. In het bijzonder kan de voorgestelde systematiek knelpunten opleveren ter zake van grote projecten die niet in het NSL zijn of worden opgenomen. De projecten zullen dan geen doorgang kunnen vinden, omdat er geen "dekking" voor is in het NSL, maar belanghebbenden beschikken niet over inspraak of rechtsmiddelen om te bewerkstelligen dat voor die projecten een dergelijke dekking in het NSL alsnog wordt gevonden.

De afdeling concludeert dat het stelsel van rechtsbescherming nog niet geheel adequaat kan worden geacht. Een oplossing die enerzijds recht doet aan het programmatische karakter van het NSL en anderzijds aan de individuele belangen, zou kunnen zijn dat in de procedure inzake de desbetreffende grote projecten in voorkomend geval een besluit wordt genomen over de inpassing van het project in het NSL en ter zake daarvan beroep openstaat.

Tot slot merkt de afdeling op dat de voorgestelde systematiek de eventuele mogelijkheden van particulieren om rechtstreeks een beroep te doen op de Europese richtlijnen inzake luchtkwaliteit ingeval sprake is van strijdigheid met die richtlijnen, onverlet laat, dit mede in het licht van de omstandigheid dat het NSL niet uitgaat van de normen zoals zij thans gelden, maar in sterke mate uitgaat van de wenselijk geachte uitkomsten van de besprekingen over het richtlijnvoorstel.

---

Reactie (op de voorlichting) van 14 juni 2006

Brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Geachte Voorzitter,

Op verzoek van de decentrale overheden en VNO/NCW heb ik voorlichting gevraagd aan de Raad van State over de "Opzet en systematiek Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL)". Hierbij stuur ik u mede namens de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke ordening en Milieubeheer de voorlichting van de afdeling V van de Raad van State (hierna: de afdeling).

Onder het regime van de toekomstige richtlijn lijkt de afdeling de gekozen constructie in de Wet milieubeheer met het bijbehorende NSL acceptabel en juridisch houdbaar te achten indien overal in Nederland de grenswaarden binnen de (Europees nog vast te stellen) uitsteltermijnen ("derogatie") worden gehaald en indien Nederland een beroep kan doen op die uitstelmogelijkheid.
In deze brief ga ik kort in op de hoofdlijnen van de voorlichting van de afdeling en hoe ik daar mee om wil gaan. Daarnaast stuur ik u hierbij de gevraagde extra informatie rond de nog op te stellen algemene maatregel van bestuur over het begrip ‘in betekenende mate’ en de beantwoording van de resterende Kamervragen.

Ik vraag u om een spoedige behandeling van het wetsvoorstel in de Kamer. De urgentie daarvan is onverminderd groot.

Voorlichting "Opzet en systematiek NSL"
De overheden zullen in het NSL aantonen dat overal in Nederland de grenswaarden zo spoedig mogelijk worden gerealiseerd, maar in ieder geval binnen de (nog vast te stellen) derogatietermijn. Deze inzet heb ik ook opgenomen in de opzet van het NSL. De afdeling benadrukt het belang van deze inzet, maar geeft aan dat ze nog niet het inzicht heeft of het programma dit ook gaat aantonen. Te meer omdat de derogatietermijnen ook nog Europees moeten worden vastgesteld en het NSL met bijbehorende maatregelen nog niet gereed is.

Vanuit deze onzekerheid begrijp ik de kritische toon die de afdeling in de voorlichting hanteert. Het is immers ook juist dat zolang de nu geldende termijn in de huidige Europese richtlijn voor de grenswaarden niet wordt gehaald, Nederland de kans loopt op een inbreukprocedure. Er bestaat een risico dat gedurende deze periode projectbesluiten direct kunnen worden getoetst aan de grenswaarden die gelden krachtens de vigerende richtlijnen. Dit ongeacht de nationale regels. Het Kabinet wil dan ook met het wetsvoorstel en het daarin opgenomen NSL aansluiten bij de nieuwe Europese richtlijn, die deze maand in de Milieuraad voor besluitvorming voorligt.

Gedurende de periode van overschrijding van de krachtens de vigerende richtlijnen geldende grenswaarden wordt besluitvorming over ruimtelijke activiteiten belemmerd, omdat Nederland niet in staat is (overal) te voldoen aan de op 1 januari 2005 van kracht geworden grenswaarde voor fijn stof en (naar verwachting) de grenswaarde voor stikstofdioxide die op 1 januari 2010 van kracht wordt. Daarvoor is met name een toereikend bronbeleid van de EU vereist. Daarom zet ik dan ook de huidige kabinetsinzet onverminderd voort. Deze is immers gericht op een redelijke derogatietermijn in Europa, het druk uitoefenen op een toereikend EU-bronbeleid én op het zo spoedig mogelijk, maar in ieder geval binnen de derogatietermijn, realiseren van de grenswaarden door het treffen van maatregelen. Ik wil hier overigens benadrukken dat de huidige richtlijnen en de nieuwe richtlijn zich niet verzetten tegen activiteiten die voor de ruimtelijke-economische ontwikkeling van Nederland van groot belang zijn, met name niet wanneer door deze activiteiten niet substantieel later aan de grenswaarden zou worden voldaan.

In de systematiek van het wetsvoorstel worden individuele projecten beoordeeld op inpasbaarheid binnen het beleid gericht op realisering van de grenswaarden, zoals neergelegd in het NSL. Uit de voorlichting van de afdeling volgt dat deze systematiek in principe een passende uitvoering van de EU-richtlijnen vormt, mits tijdig aan de EU-grenswaarden wordt voldaan. Dit brengt met zich mee dat de vraag in hoeverre er ruimte is voor nieuwe ontwikkelingen uiteindelijk wordt bepaald door de realisatietermijnen zoals deze in de EU-richtlijnen zijn opgenomen. Ik ga er van uit dat de nieuwe richtlijn, met daarin bepalingen die verruiming van de huidige realisatietermijnen mogelijk maken, in de tweede helft van het jaar vastgesteld zal worden. Het wetsvoorstel geeft een basis om deze nieuwe richtlijn zeer snel in nationale regelgeving om te kunnen zetten en vormt de juridische basis voor het NSL en de zogenaamde flexibele koppeling. Teneinde op zo kort mogelijke termijn onnodige belemmeringen voor maatschappelijk gewenste projecten weg te kunnen nemen, acht ik een spoedige behandeling van het wetsvoorstel dan ook onverminderd wenselijk. Hierbij moet waar mogelijk worden geanticipeerd op de nieuwe richtlijn.

Ik neem de aanbevelingen van de afdeling over. Zo geeft de afdeling mijns inziens terecht aan dat bij de uitwerking van het NSL niet alleen vooruit moet worden gelopen op delen van de nieuwe richtlijn (de derogatietermijn), maar ook andere aspecten uit deze richtlijn. De afdeling geeft voorts aan dat duidelijk moet worden gemaakt dat de verbetering van de luchtkwaliteit door maatregelen uiterlijk optreedt op het tijdstip dat het effect van een project zich voor doet. Ook aan dit punt zal in het wetsvoorstel nog aandacht worden besteed.

In de nota naar aanleiding van het verslag (Kamerstukken II 2005/2006, 30 489, nr. 8) heb ik aangegeven aan welke gebiedsafbakening ik denk voor het NSL. De afdeling geeft aan dat Nederland als totaliteit niet als één gebied beschouwd mag worden, maar vindt daarnaast de voorgestelde gebiedsafbakening soms te groot en soms te klein. Zo mogen dunbevolkte gebieden en dichtbevolkte gebieden niet gezamenlijk één programmagebied vormen (zoals bijvoorbeeld de Veluwe in het gebied Gelderland en de kop van Noord-Holland in de Noordvleugel), maar is de Randstad (in casu de Noord- en Zuidvleugel samen) als één gebied verdedigbaar. Voor de overige gebieden zal ik de suggesties van de Raad van State volgen. Ik zal in overleg treden met de decentrale overheden en tot een voorstel komen. Dit zal ik vast leggen in een ministeriële regeling.
De afdeling stelt verder in haar voorlichting dat er helemaal niet mag worden gesaldeerd tussen deze zones en agglomeraties. Dit is gebaseerd op de in september 2005 gepubliceerde versie van de ontwerprichtlijn. Op dit punt wijk ik dan ook af van de voorlichting van de afdeling. De vigerende richtlijn en ook de ontwerprichtlijn, zoals die thans onderwerp van onderhandeling vormt, bevatten namelijk dezelfde inspanningsverplichting voor het stand still principe en een resultaatverplichting om in schone gebieden geen overschrijdingen te laten ontstaan. Dit betekent mijns inziens dat, onder de voorwaarde dat het in een gebied als geheel beter wordt, tot op zekere hoogte gesaldeerd mag worden binnen en ook tussen zones en agglomeraties.

Nadere informatie ‘in betekenende mate’
Bij brief van 1 juni jl. heeft de vaste commissie voor Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer verzocht de Kamer inzicht te geven in de inhoud van de algemene maatregel van bestuur (amvb) met betrekking tot het begrip ‘in betekenende mate’. De uitwerking van het begrip "(niet) in betekenende mate" en een precieze onderbouwing worden opgenomen in deze toekomstige algemene maatregel van bestuur. Dit laat onverlet dat er al wel zicht is op een aantal onderdelen van de amvb. Onderstaand wordt een aantal elementen (die ook zijn opgenomen in ‘Opzet en systematiek NSL’ en in de nota naar aanleiding van het verslag op een rij gezet. Tevens heb ik de eindrapportage gevoeligheidsanalyse ‘niet in betekenende mate’ bijgevoegd. Bij deze rapportage maak ik nog wel enkele kanttekeningen.

Betekenis van "in betekenende mate"
In het wetsvoorstel luchtkwaliteitseisen is het begrip ‘in betekenende mate’ geïntroduceerd. Wanneer aangetoond wordt dat een project, al dan niet in combinatie met onlosmakelijk daarmee verbonden maatregelen, beneden de grens voor "in betekenende mate" bijdraagt aan de heersende concentratie van een stof, kan verdere toetsing wat de luchtkwaliteit betreft achterwege blijven en kan het project uitgevoerd worden. Ook in een gebied waar de grenswaarde reeds overschreden wordt. Het project is namelijk zo klein dat het niet leidt tot een verdere significante verslechtering van de luchtkwaliteit. Men raakt door het project niet significant verder verwijderd van het jaartal waarin in het gehele programmagebied de grenswaarden worden gerealiseerd.

In het NSL worden alle activiteiten opgenomen die ‘in betekenende mate’ bijdragen aan verslechtering van de luchtkwaliteit en die niet voldoende met projectspecifieke maatregelen kunnen worden gecompenseerd. Projecten die niet in betekenende mate bijdragen aan verslechtering van de luchtkwaliteit of die na de uitvoering van het project niet tot een overschrijdingssituatie leiden, blijven wat betreft de salderingsopgave buiten het NSL. De gesommeerde effecten van deze projecten worden wel meegenomen bij het bepalen van de luchtkwaliteit in het programmagebied. Ook zal naar aanleiding van de voorlichting van de Afdeling goed worden gekeken naar de gevolgen op de betrokken locaties.

Onderbouwing concentratiegrenzen
Bij de keuze en het operationeel maken van het begrip "in betekenende mate" is in de eerste plaats gekeken naar de algemene taalkundige betekenis en passendheid van dit begrip voor de gevallen die hierbij voor ogen stonden. Voorts heeft een belangrijke rol gespeeld dat in Duitsland bij milieuvergunningverlening een 3%-drempel wordt gehanteerd. In Duitsland wordt een vergunning niet geweigerd als de inrichting op het moment dat de grenswaarden gaan gelden, minder dan 3% bijdraagt aan de plaatselijke verhoging van de jaargemiddelde concentratie en er maatregelen genomen worden die verder gaan dan het toepassen van ALARA. Deze benadering, die geaccepteerd is door de Europese Commissie, is in het wetsvoorstel breder toegepast, dus ook voor besluiten op het gebied van ruimtelijke ordening en infrastructuur. Deze 3 % is vervolgens getoetst met behulp van een gevoeligheidsanalyse.
Waar mogelijk wordt de 3 % vertaald naar een eenduidig criterium, zoals aantallen woningen, ha’s bedrijfsterrein of m2’s kantooroppervlak. Naar verwachting komt dit overeen met:
- voor woningbouw: maximaal 2.000 woningen netto
- voor bedrijventerreinen: maximaal 40 ha. netto
- voor kantoorlocaties: maximaal 40.000 m2 brutovloeroppervlak.
Bij het opstellen van de AmvB zal, in relatie met de voorlichting, worden onderbouwd of deze aantallen houdbaar zijn.

Een eerste inventarisatie laat zien dat in totaal zo’n 300 projecten ‘in betekenende mate’ bijdragen aan de verslechtering van de luchtkwaliteit. Het gaat hier om zeer wel hanteerbare aantallen, waarbij er zeker geen sprake van is dat alleen de zeer grote projecten worden meegenomen.

Projecten die onder het regime van "niet in betekenende mate" doorgang kunnen vinden worden ingevolge het wetsvoorstel niet langer afzonderlijk getoetst aan de grenswaarden voor luchtkwaliteit. Voor deze projecten dient, om doorgang te kunnen vinden onder dat regime, uiteraard wel te worden aangetoond dat de bijdrage van het project onder de grens voor "niet in betekenende mate" valt. Dat wil zeggen:
- woningbouwlocaties, bedrijventerreinen en kantoorlocaties moeten kleiner zijn dan bovengenoemde omvang. Als echter voor grotere locaties door middel van berekeningen kan worden aangetoond dat zij leiden tot een kleinere verhoging van de concentratie dan 3% van het jaargemiddelde grensniveau, dan is de activiteit eveneens ‘niet in betekenende mate’ en behoeft geen toetsing plaats te vinden;
- voor wegen- en andere projecten zal door middel van een berekening (inclusief doorstromingseffecten) worden aangetoond of het project wel of niet ‘in betekenende mate’ bijdraagt aan de concentraties ter plaatse.

Meerdere projecten ‘niet in betekenende mate’ in beperkt gebied
Het is natuurlijk niet de bedoeling projecten in fasen in te delen, die elk op zich onder de 3%-grens blijven. In de AMvB zullen, zo mogelijk, bepalingen worden opgenomen om dit tegen te gaan. Ook zal er naar gestreefd worden nadere bepalingen op te nemen om te regelen hoe omgegaan dient te worden met de samenloop van verschillende projecten.

Gevoeligheidsanalyse ‘Niet in betekenende mate’
Als bijlage is de eindrapportage van DHV en TNO opgenomen waarin een verkenning van de effecten van mogelijke keuzes voor ‘niet in betekenende mate’ worden aangegeven. Dit rapport is een belangrijke input voor de op te stellen AMvB. Uit deze rapportage zijn niet onmiddellijk de genoemde aantallen bjj woningbouw, kantoorgebouwen en bedrijventerreinen herleidbaar. Dit heeft te maken met een inschatting van het aantal ontsluitende wegen en de gehanteerde verkeersaannames. In de AMvB, die tijdens het zomerreces aan de Kamer zal worden aangeboden, zullen de definitieve aantallen herleidbaar worden onderbouwd.

Hoogachtend,

de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer

---

(1) Richtlijn nr. 96/62/EG van de raad van de Europese unie van 27 september 1996 inzake de beoordeling en het beheer van de luchtkwaliteit (PbEG L 296), zoals gewijzigd bij verordening nr. 1882/2003 (PbEG L 284)(de Kaderrichtlijn). Verder betreft het een aantal dochterrichtlijnen, onder andere richtlijn nr. 1999/30/EG van de raad van de Europese Unie van 22 april 1999 betreffende grenswaarden voor zwaveldioxide, stikstofdioxide en stikstofoxiden, zwevende deeltjes en lood in de lucht (PbEG L 163), zoals gewijzigd bij beschikking nr. 2001/744/EG (PbEG L 278).
(2) Zie kamerstukken II 2005/06, 21 501-08, nr. 219 en de daarbij behorende bijlage. Blijkens bijlage 3, punt 2, onder a, bij het NSL worden naar aanleiding van de besprekingen thans wijzigingen van het voorstel voorzien, onder andere met betrekking tot artikel 12 van het voorstel.
(3) Er vindt een aanscherping van de dwingendheid van de normen ten aanzien van de zeer fijne zwevende deeltjes (PM2,5) plaats. De nalevingstermijn voor het bereiken van grenswaarden van bepaalde stoffen (onder andere PM10) kan onder materiële en procedurele voorwaarden worden verlengd. De handhavingssystematiek wordt aangescherpt met het oog op de bescherming van de menselijke gezondheid. De uitstoot van verontreinigende stoffen in de lucht door natuurlijke bronnen kan worden afgetrokken, wanneer deze uitstoot voldoende nauwkeurig kan worden bepaald en indien de gehele overschrijding van de grenswaarden aan die natuurlijke bronnen is te wijten. Tot slot wordt voorgesteld een elektronisch informatiesysteem voor de verslaglegging in te voeren.
(4) Het richtlijnvoorstel is hierin het meest expliciet: artikel 13, eerste lid. Hieruit moet worden afgeleid, dat de grenswaarden algemene gelding hebben in die zin, dat zij overal op het grondgebied van Nederland moeten worden bereikt. Een andere benadering, die erop zou neerkomen dat de normen alleen gelden op die plaatsen waar de bescherming van de menselijke gezondheid rechtstreeks in het geding is, kan naar het oordeel van de afdeling niet worden gestoeld op het feit dat aan artikel 13 de kop is gegeven "grenswaarden voor de bescherming van de menselijke gezondheid". Dit opschrift laat onverlet dat de strengere waarden (kritieke niveaus) gelden voor zwaveldioxide en stikstofdioxiden voor de bescherming van de vegetatie ten opzichte van de grenswaarden voor die stoffen (artikel 14). Anders dan de grenswaarden, die nergens op het grondgebied mogen worden overschreden, hoeven deze kritieke niveaus alleen te worden nageleefd in zones op een zekere afstand van agglomeraties en andere bebouwde gebieden (artikel 14, eerste lid, eerste alinea). De lidstaten kunnen de kritieke waarden ook toepassen in de agglomeraties en andere bebouwde gebieden indien er een aanzienlijk risico op ongunstige gevolgen bestaat (artikel 14, eerste lid, tweede alinea).
Een en ander laats overigens onverlet, dat het vaststellen of nergens op het grondgebied de grenswaarden worden overschreden, dient te geschieden overeenkomstig de in de Europese regels voorgeschreven meet- en berekeningsmethoden.
(5)
1°.Een plan of een programma voor de desbetreffende zones en agglomeraties dient te worden vastgesteld. Dat plan of programma dient aan de Commissie te worden medegedeeld (artikel 20, eerste lid, onder a).
2°. Een programma ter bestrijding van de luchtverontreiniging voor de duur van de termijnverlenging dient te worden vastgesteld, dat aantoont dat de overeenstemming met de grenswaarden of de concentratiebovengrenzen vóór het verstrijken van de nieuwe termijn zal worden gerealiseerd. Het programma dient aan de Commissie te worden medegedeeld (artikel 20, eerste lid, onder b).
3°. In de zones en agglomeraties waarvoor de uitstelregeling van toepassing is, zorgt de lidstaat ervoor dat de overschrijding van de grenswaarden of concentratiebovengrenzen niet meer bedraagt dan de maximale overschrijdingsmarge voor de desbetreffende verontreinigende stof (artikel 20, derde lid).
4°. Het uitstel, in het bijzonder het programma ter bestrijding van de luchtverontreiniging, staat onder toezicht van de Commissie (oppositieprocedure). Zo nodig moet het programma worden aangepast in verband met bezwaren van de Commissie artikel 20, vierde lid).
Voor zwaveldioxide, koolmonoxide, lood en PM10 geldt bovendien als aanvullende voorwaarde dat uitstel alleen mogelijk is indien de grenswaarden niet kunnen worden gerealiseerd wegens locatiespecifieke dispersiekarakteristieken, ongunstige klimaatomstandigheden of grensoverschrijdende inputs (artikel 20, tweede lid).
(6) Ook kan worden gewezen op Amsterdam en Utrecht enerzijds en de kop van Noord-Holland anderzijds, Limburg en Maastricht/Heerlen/Kerkrade.
(7) De huidige indeling in zones en agglomeraties is neergelegd in de Meetregeling luchtkwaliteit 2005. In die regeling wordt Nederland verdeeld in drie zones (Noord, Midden, Zuid) en een aantal agglomeraties (Amsterdam-Haarlem; Den Haag-Leiden; Rotterdam-Dordrecht; Utrecht; Eindhoven; Heerlen-Kerkrade).
(8) Voorzover de Europese regels deze factor kennen werkt hij omgekeerd (zie bijvoorbeeld artikel 14 van het richtlijnvoorstel: in zones op een zekere afstand van agglomeraties dienen strengere normen te worden gehanteerd met het oog op de bescherming van de vegetatie).
(9) Richtlijn nr. 96/61/EG van de Raad van de Europese Gemeenschap van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (PbEG L 257), laatstelijk gewijzigd bij verordening nr. 1882/2003, PbEG L 284.

---

Gehele tekst brief van 1 mei 2006 (pdf, 47 kB)