Ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit houders van dieren in verband met wijzigingen op het gebied van het doden van dieren zonder voorafgaande bedwelming.

Bij Kabinetsmissive van 19 juli 2013, no.13.001549, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Economische Zaken, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit houders van dieren in verband met wijzigingen op het gebied van het doden van dieren zonder voorafgaande bedwelming, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit strekt ertoe regels te stellen ten aanzien van het doden van dieren zonder bedwelming. Aanleiding voor het ontwerpbesluit is een convenant dat gesloten is tussen de staatssecretaris en een aantal belanghebbende partijen. (zie noot 1)
De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt opmerkingen over de vrijheid van godsdienst en het gesloten karakter van het voorgestelde systeem, alsmede over de subdelegatiebepalingen. Zij is van oordeel dat in verband daarmee enige aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk is.

1.De vrijheid van godsdienst
De voorgestelde regeling laat de bestaande vrijheid van joodse en islamitische groeperingen om conform hun godsdienstige overtuiging ritueel (onverdoofd) te slachten intact, maar scherpt ten opzichte van het huidige Besluit ritueel slachten de randvoorwaarden die daarbij in acht genomen moeten worden aan. In dit verband rijst de vraag hoe de voorgestelde regeling, waarbij een vergunningenstelsel in het leven geroepen wordt en aanvullende eisen gesteld worden, zich verhoudt tot de vrijheid van godsdienst als gewaarborgd in de Grondwet en het EVRM. De nota van toelichting wijst in dit verband terecht op de eisen van een wettelijke basis, specificiteit, proportionaliteit, en de voorwaarde dat uitoefening van het grondrecht niet illusoir mag worden gemaakt. Een uitdrukkelijke afweging in het licht van de reikwijdte en de beperkingsclausules van de relevante bepalingen - artikel 6, eerste lid, van de Grondwet en artikel 9 van het EVRM - ontbreekt evenwel. De Afdeling adviseert die afweging alsnog in de nota van toelichting op te nemen. Daarbij kan onder meer betrokken worden in hoeverre een redelijke uitleg van genoemde bepalingen met zich brengt dat (onderdelen van) de voorgestelde regeling buiten de werkingssfeer van deze bepalingen valt. Vrijheidsrechten fungeren immers niet buiten en boven, maar binnen de rechtsorde, de maatschappelijke context en de historisch gegroeide praktijk, en dienen mede in het licht van die kaders geïnterpreteerd te worden. (zie noot 2) Dat kan met zich brengen dat bepaalde aan de uitoefening van die rechten gestelde, algemeen maatschappelijk aanvaarde randvoorwaarden niet als beperking gezien moeten worden.
Daarnaast wijst de Afdeling er op dat ingevolge het voorgestelde artikel 6.6, eerste lid, onderdeel a, enkel het Opperrabbinaat voor Nederland dan wel de Commissie Islamitisch Slachten van het Contactorgaan Moslims en Overheid personen kunnen machtigen om dieren onbedwelmd (ritueel) te doden. Met de voorgestelde bepaling wordt een gesloten stelsel gecreëerd voor wat betreft de mogelijkheid om gemachtigd te kunnen worden dieren onbedwelmd te doden. Niet valt uit te sluiten dat ook andere personen gemachtigd wensen te worden om onbedwelmd dieren te mogen doden, maar dat deze personen geen machtiging verkrijgen. Hiertegen dient rechtsbescherming open te staan. Uit het ontwerpbesluit en de bijbehorende toelichting blijkt onvoldoende dat de weigering van een machtiging een besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. De Afdeling meent, mede met het oog op de vrijheid van godsdienst, dat duidelijk dient te zijn wat de juridische status van de machtiging is en op welke wijze de rechtsbescherming wordt geboden.
De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande de toelichting te verduidelijken en het ontwerpbesluit aan te passen.

2.Subdelegatie
Het ontwerpbesluit bepaalt in het voorgestelde artikel 6.5 dat het doden van dieren zonder voorafgaande bedwelming slechts geschiedt in een inrichting die over een registratie beschikt. In artikel 6.5b, derde lid wordt bepaald dat bij ministeriële regeling regels kunnen worden gesteld over voorschriften en beperkingen die kunnen worden verbonden aan de registratie. Daarnaast wordt in artikel 6.5e, tweede lid bepaald dat bij ministeriële regeling regels kunnen worden gesteld over de schorsing dan wel intrekking van de registratie, bedoeld in artikel 6.5.
De Afdeling merkt op dat de delegatiebepalingen zeer ruim geformuleerd zijn. Zo kunnen er "beperkingen" worden verbonden aan de registratie van een inrichting waarin onbedwelmd dieren geslacht mogen worden, zonder dat de strekking van deze "beperkingen" nader is vastgelegd. (zie noot 3) De Afdeling is van oordeel dat in het besluit de reikwijdte dient te worden geclausuleerd, ter voorkoming van mogelijke beperkingen van de vrijheid van godsdienst. De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande de delegatiebepalingen in het ontwerpbesluit te specificeren, dan wel de subdelegatiebepalingen te schrappen en zo nodig de beoogde voorschriften in het besluit op te nemen.

3. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State

---

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W15.13.0243/IV

- In het voorgestelde artikel 6.5f, tweede lid, de woorden "onder andere" schrappen.
- In het voorgestelde artikel 6.5f, derde lid, de zinsnede: "Indien de omstandigheden daartoe naar zijn oordeel aanleiding geven" vervangen door: Indien naar zijn oordeel het kwaliteitssysteem bedoeld in het tweede lid, niet toereikend is, dan wel indien het slachthuis niet voldoet aan de eisen van het kwaliteitssysteem.
- Onder F, voorgestelde artikel 6.8, vijfde lid, het gedeelte na de komma vervangen door: wordt de hals van het dier ter plaatse van de halssnede geschoren dan wel op andere wijze geschikt gemaakt voor het uitvoeren van de halssnede.
- In artikel I, onderdeel E, in het voorgestelde artikel 6.7 "Degene die" vervangen door: De persoon die.
- In artikel 7.4, Besluit houders van dieren de artikelen waarnaar verwezen wordt aanpassen.

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 17 juli 2017

1. Vrijheid van godsdienst
Overeenkomstig het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling) is in de toelichting de verhouding tussen het ontwerpbesluit en de Grondwet nader uitgewerkt. Daarbij is onder meer aandacht besteed aan het belang van enerzijds de vrijheid van godsdienst en anderzijds de zowel in de maatschappelijke context, als ook in de rechtsorde erkende waarde van het belang van dierenwelzijn. Geconcludeerd wordt in de toelichting dat, gelet op de het belang dat in de huidige rechtsorde aan dierenwelzijn wordt gehecht, de in dit voorgestelde ontwerpbesluit opgenomen regels voor onbedwelmde slacht niet als inperking van de vrijheid van godsdienst gezien worden.

Aan het advies van de Afdeling ten aanzien van de machtiging is tevens tegemoet gekomen door (zowel in artikel 5.6 als in artikel 5.5b) te bepalen dat, naast een voordracht door de bij het convenant betrokken organisaties, de voordracht ook kan plaatsvinden door een andere organisatie die de Israëlitische of islamitische geloofsgemeenschap vertegenwoordigt, voor zover het slachthuis of de persoon een dier doodt zonder voorafgaande bedwelming overeenkomstig de Israëlitische onderscheidenlijk islamitische ritus . Voorts is de systematiek van artikel 5.6, aangaande de persoon die gerechtigd is een dier zonder voorafgaande bedwelming te doden volgens religieuze riten, aangepast aan de systematiek van artikel 5.5b, in die zin dat ook gesproken wordt van een voordracht.

2.Subdelegatie
Aan het advies van de Afdeling omtrent de delegatiebepalingen is tegemoet gekomen. Bij nader inzien is gebleken dat artikel 7.5, vierde lid, Wet dieren reeds een grondslag biedt om bij ministeriële regeling regels te stellen aangaande aan de registratie te verbinden voorschriften en beperkingen. Een besluit tot verlening van een registratie is immers een besluit als bedoeld in artikel 7.1 van de Wet dieren. Het opnemen van een dergelijke subdelegatiegrondslag in het Besluit houders van dieren is daarom overbodig. De bepaling waar de Afdeling advisering van de Raad van State naar verwijst in haar advies is daarom geschrapt.

Ook de schorsings- en intrekkingsbevoegdheid in artikel 5.5e in het ontwerpbesluit opgenomen subdelegatiegrondslag is naar aanleiding van het advies geschrapt. Daarbij is overwogen dat de door de Nationale Voedsel en Waren Autoriteit (NVWA) gehanteerde interventieladder met name bepalend zal zijn voor de keuze voor en onderbouwing van een besluit tot schorsing of intrekking. Van een noodzaak of wens om in aanvulling op het toezichtsbeleid nadere regels te stellen, is voorts niet gebleken.

3.Redactionele kanttekeningen
De redactionele kanttekeningen van de Afdeling zijn verwerkt, met uitzondering van de bij artikel 6.5f (het huidige artikel 5.5f) geplaatste kanttekening. In artikel 5.5f, tweede lid, is de bevoegdheid opgenomen om ontheffing te verlenen van het in het eerste lid geregelde permanente toezicht. De door de Afdeling voorgestelde aanpassing zou met zich brengen dat een dergelijke ontheffing uitsluitend mogelijk is, in geval het betrokken slachthuis middels een kwaliteitssysteem de naleving van paragraaf 5.2 van het Besluit houders van dieren heeft verzekerd. Hoewel het hebben van een kwaliteitssysteem een belangrijk middel is om de naleving te verzekeren, wordt een andere methode niet op voorhand uitgesloten.
Wel is in artikel 5.5f verduidelijkt dat ontheffing kan plaatsvinden in geval naleving van de betrokken bepalingen kan worden verzekerd, waarbij het kwaliteitssysteem genoemd wordt als een van de mogelijke manier dit te verzekeren.

4.Overige aangebrachte wijzigingen
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om het ontwerpbesluit op een aantal punten aan te vullen in verband met sinds ontvangst van het advies gewijzigde afspraken met convenantspartners, aangaande de periode van bewustzijn (artikel 5.9a, oude nummer 6.8a). Deze aanpassing volgt uit de conclusie van de Wetenschappelijke Adviescommissie (WAC) dat de in 2012 in het convenant opgenomen bewustzijnsindicatoren in de praktijk niet betrouwbaar of helemaal niet bruikbaar zijn. Met de convenantspartijen is vervolgens besproken om deze vijf indicatoren te vervangen door twee andere indicatoren: de cornea- en de geïnduceerde ooglidreflex. De gesprekken over deze indicatoren, die verband houden met de in het convenant van 2012 opgenomen regel dat een dier die na 40 seconden het bewustzijn nog niet heeft verloren alsnog een bedwelming krijgt, hebben tot een aanpassing van het convenant geleid. Middels een addendum is de afspraak aangaande deze zogenoemde 40-secondenregel en de daarbij behorende bewustzijnsindicatoren aangepast. Aangezien het ontwerpbesluit beoogt de afspraken in het convenant wettelijk te verankeren, is de betrokken bepaling overeenkomstig de aanpassing in het addendum gewijzigd.

In het verlengde van de aanpassing van artikel 5.9a aangaande de periode van bewustzijn is ook artikel 5.8b aangaande de voorwaarden voor fixatie aangepast. Deze voorwaarde concretiseert de in de verordening opgenomen eis dat de fixatie niet eerder wordt opgeheven dan nadat verzekerd is dat het dier geen tekenen van bewustzijn of gevoeligheid vertoont. Uit artikel 5.9a volgt dat deze verzekering van bewustzijnsverlies ofwel volgt uit de bedwelming die wordt toegepast, ofwel uit de toets aan de in artikel 5.9a vastgestelde bewustzijnsindicatoren.

Naast bovenvermelde wijzigingen is zowel de formulering van een aantal artikelen als van de toelichting aangevuld, geactualiseerd en aangescherpt.

Zo is het in artikel 6.4 van het Besluit houders van dieren opgenomen het overgangsrecht verduidelijkt. Eenduidig is bepaald dat inrichtingen die onder het huidige recht een melding hebben gedaan of inrichtingen waaraan onder het recht, zoals dat luidde voor inwerkingtreding van het Besluit houders van dieren, een vrijstelling van (het toenmalige) artikel 44, vierde tot en met het zevende lid en achtste lid, is verleend, geacht worden over een registratie te beschikken als bedoeld in artikel 5.5. In geval deze inrichtingen gedurende een jaar na inwerkingtreding van het ontwerpbesluit geen dieren zonder voorafgaande bedwelming hebben gedood, is het overgangsrecht niet langer van toepassing en dienen deze inrichtingen alsnog een registratie aan te vragen.

Verder zijn de artikelen 5.8a en 5.9 aangescherpt aan ervaringen uit de praktijk. Zo is verduidelijkt dat de in artikel 5.8a gestelde eisen aan de fixatieapparatuur en -uitrusting niet limitatief zijn en is aan artikel 5.9 aangaande de halssnede toegevoegd dat van de voorgeschreven lengte van het mes kan worden afgeweken, mits voorkomen wordt dat de punt van het mes in de wondrand prikt.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Staatssecretaris van Economische Zaken

---

(1) Convenant onbedwelmd slachten volgens religieuze riten, juni 2012.
(2) Kamerstukken II 1975/76, 13 872, nr. 3, blz. 21-22.
(3) Hetzelfde geldt mutatis mutandis voor de regels die gesteld kunnen worden over de schorsing en intrekking van de registratie.

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 157 kB)