Ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit inburgering en enkele andere besluiten in verband met het toevoegen van het onderdeel participatieverklaring aan het inburgeringsexamen en de wettelijke vastlegging van de maatschappelijke begeleiding, met nota van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 9 maart 2017, no.20170000396, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit inburgering en enkele andere besluiten in verband met het toevoegen van het onderdeel participatieverklaring aan het inburgeringsexamen en de wettelijke vastlegging van de maatschappelijke begeleiding, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit wijzigt enkele besluiten in verband met het toevoegen van het onderdeel participatieverklaring aan het inburgeringsexamen en de wettelijke vastlegging van de maatschappelijke begeleiding. (zie noot 1)

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het besluit vast te stellen, maar acht op twee onderdelen aanvulling van het ontwerpbesluit en de toelichting aangewezen. In de toelichting dient nader te worden ingegaan op de eerder door de regering aangekondigde verdieping van kennis bij de invulling van het participatieverklaringstraject. Daarnaast dienen de voorwaarden waaraan een instantie die keurmerken aan cursusinstellingen verleent moet voldoen in het ontwerpbesluit te worden opgenomen.

1.Invulling participatieverklaringstraject
In de toelichting op het voorstel van wet tot wijziging van de Wet inburgering en enkele andere wetten in verband met het toevoegen van het onderdeel participatieverklaring aan het inburgeringsexamen en de wettelijke vastlegging van de maatschappelijke begeleiding is, naar aanleiding van het advies van de Afdeling, aangekondigd dat een nadere invulling van het participatieverklaringstraject, waaronder de invulling van de inleiding op de kernwaarden nader vorm zal krijgen in het Besluit inburgering. (zie noot 2) In dat advies had de Afdeling gewezen op de mogelijke dubbeling van het participatieverklaringstraject met het in het buitenland af te leggen basisexamen inburgering. In reactie hierop heeft de regering uiteengezet dat de, voor een groot deel van de doelgroep verplichte, inburgering in het buitenland weliswaar een zekere basiskennis biedt van de Nederlandse kernwaarden, maar dat deze verder uitgebouwd moet worden in Nederland. Zij merkte daarbij op dat in het basisexamen inburgering buitenland slechts beperkt aandacht wordt besteed aan de Nederlandse kernwaarden. "Gezinsmigranten hebben voorafgaand aan hun komst naar Nederland nauwelijks behoefte aan informatie over normen en waarden, staatsinrichting en het sociaal maatschappelijk leven. (…) De regering acht het van belang dat gezinsmigranten in Nederland, na het afleggen van het basisexamen in het buitenland, opnieuw worden geïnformeerd over hun rechten en plichten en er een verdieping plaatsvindt in hun kennis over de basisprincipes van de Nederlandse samenleving. Het participatieverklaringstraject dat door de nieuwkomers in het eerste jaar na vestiging moet worden doorlopen, richt zich daarom hierop." (zie noot 3)

De Afdeling merkt op dat het ontwerpbesluit, dat invulling zou moeten geven aan deze nadere verdieping, slechts bepaalt dat de inburgeringsplichtige in het participatie-verklaringstraject kennis van de Nederlandse kernwaarden verwerft, daartoe deelneemt aan een door of namens het college aangeboden inleiding op die kernwaarden en het ondertekenen van de participatieverklaring. (zie noot 4) In de toelichting wordt opgemerkt dat gemeenten grotendeels vrij zijn in welke vorm zij de inleiding in de Nederlandse kernwaarden aanbieden, dat dit bijvoorbeeld door middel van een workshop, een gesprek of dialoog kan plaatsvinden en dat het participatieverklaringstraject minimaal een dagdeel, maar ook meerdere dagdelen kan beslaan. (zie noot 5)

De geschetste opzet van het traject komt neer op aanwezigheidsplicht bij een bijeenkomst waarin een beknopte uiteenzetting van de Nederlandse kernwaarden gegeven wordt en een verklaring ondertekend wordt. (zie noot 6) Dat is ontoereikend om de beoogde verdieping aan te brengen in de kennis over de in Nederland geldende kernwaarden - vrijheid, gelijkwaardigheid, solidariteit en participatie (zie noot 7) - en daaraan een verplichte verklaring van respect voor die waarden te verbinden.

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling in de toelichting grondiger in te gaan op de wijze waarop - in overleg met de gemeenten - een betekenisvolle invulling zal worden gegeven aan de beoogde verdieping en een en ander in het ontwerpbesluit neer te leggen.

2.Voorwaarden/eisen aan te wijzen instantie
Artikel 12a van de Wet inburgering geeft de bevoegdheid om regels te stellen omtrent de aanwijzing van een instelling en de verlening van een keurmerk aan cursusinstellingen. In artikel 4.1a, zevende lid, van het ontwerpbesluit wordt hieraan uitvoering gegeven door te bepalen dat bij ministeriële regeling een instantie kan worden aangewezen die zo’n keurmerk aan de cursusinstellingen afgeeft.

De Afdeling merkt op dat het ontwerpbesluit geen voorwaarden of eisen bevat waaraan een instantie moet voldoen om door de minister te kunnen worden aangewezen. Wat die voorwaarden betreft, kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een bepaalde mate van onafhankelijkheid van de instanties die keurmerken afgeven.

Om blanco doordelegatie van bevoegdheden te voorkomen adviseert de Afdeling alsnog de voorwaarden in het ontwerpbesluit op te nemen waaraan een instantie moet voldoen opdat de minister tot aanwijzing kan overgaan. (zie noot 8)

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 23 juni 2017

1. Invulling participatieverklaringstraject
De Afdeling adviseert in de nota van toelichting grondiger in te gaan op de wijze waarop - in overleg met de gemeenten - een betekenisvolle invulling zal worden gegeven aan de beoogde verdieping in de Nederlandse kernwaarden en een en ander in het ontwerpbesluit neer te leggen.

Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling is paragraaf 2 van de nota van toelichting uitgebreid. In de nota van toelichting wordt ingegaan op de rol die het participatieverklaringstraject vervult in de doorlopende leerlijn over de Nederlandse kernwaarden. Hierbij is uitgebreider ingegaan op het uitgangspunt dat gemeenten beleidsvrijheid hebben bij de invulling en positionering van het participatieverklaringstraject. In dit kader is onder andere gewezen op de positieve ervaringen in de pilot participatieverklaring met de verbinding van het participatieverklaringstraject met de bredere maatschappelijke context. Het ligt in de rede dat gemeenten deze verbinding zoeken bij de invulling van het participatieverklaringstraject.

Ook is uitgebreid beschreven wat voor materiaal het Rijk heeft laten ontwikkelen ter ondersteuning van gemeenten bij de uitvoering van het participatieverklaringstraject. Dit betreft onder meer:
- een brochure over de Nederlandse kernwaarden;
- een film over de Nederlandse kernwaarden;
- een praktische handreiking met tips hoe het participatieverklaringstraject kan worden vormgegeven en hoe de ondersteunende materialen kunnen worden ingezet; en
- oefenmaterieel voor een interactieve workshop om de overdracht en verdieping van de kernwaarden praktisch vorm te geven.

Ten slotte wordt er op gewezen dat in de toelichting bij de Regeling tot wijziging van de Regeling inburgering in verband met het toevoegen van het onderdeel participatieverklaring aan het inburgeringsexamen en de wettelijke vastlegging van de maatschappelijke begeleiding alsmede tot wijziging van het Examenreglement basisexamen inburgering buitenland een nadere invulling wordt gegeven aan de kernwaarden die centraal staan in de participatieverklaring.

2.Voorwaarden/eisen aan te wijzen instantie
De Afdeling merkt daarnaast op dat het ontwerpbesluit geen voorwaarden of eisen bevat waaraan een instantie moet voldoen om door de minister te kunnen worden aangewezen als instantie die een keurmerk kan afgeven. De Afdeling adviseert voorwaarden in het ontwerpbesluit op te nemen waaraan een dergelijke instantie moet voldoen.

Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling wordt een nieuw hoofdstuk 3a aan het Besluit inburgering toegevoegd.

In artikel 3a.1 van het Besluit inburgering zijn eisen geformuleerd waaraan een instelling die wil worden aangewezen als instelling die bevoegd is tot het afgeven van een keurmerk aan cursusinstellingen, moet voldoen. De eisen zien onder meer op de onafhankelijkheid, de deskundigheid en het functioneren van de instelling. De instelling die een keurmerk verleent, moet onafhankelijk zijn van de cursusinstellingen die in aanmerking wensen te komen voor het keurmerk. Voorts moet de instelling beschikken over voldoende deskundigheid en toerusting om naar behoren te voorzien in het afgeven van een keurmerk. Hiermee wordt onder andere bedoeld dat er voldoende deskundigheid en toerusting moet zijn om bij te dragen aan een goed functionerend stelsel waarmee de doelen waarvoor het keurmerk in het leven is geroepen worden bereikt, te weten: voorzien in consumentenbescherming, kwaliteitsborging en transparantie op de markt. Daarnaast is het van belang dat de instelling naar behoren functioneert en de taak goed uitoefent.

3.Overige
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om het ontwerpbesluit op enkele punten aan te passen. Allereerst is de voorgestelde wijziging van artikel 2.4 van het Besluit inburgering vervallen. Met deze wijziging werd beoogd een vrijstelling van het participatieverklaringstraject te realiseren voor inburgeringsplichtigen die vallen onder het regime van de per 1 januari 2007 vervallen Wet inburgering nieuwkomers. Bij nader inzien is deze wijziging niet noodzakelijk, aangezien ook, wat het participatieverklaringstraject betreft, de vrijstelling van artikel 2.3, eerste lid, onderdeel h, van het Besluit inburgering geldt.
Daarnaast is in artikel 4.1a, vierde lid, van het Besluit inburgering geëxpliciteerd dat het in dit artikellid gaat om een cursus als bedoeld in artikel 4.1a, eerste lid, onderdeel a, van het Besluit inburgering. Het voorstel om aan artikel 4.1a van het Besluit inburgering een nieuw artikellid toe te voegen is vervallen. Hiermee werd beoogd de grondslag voor het aanwijzen van een instelling die een keurmerk kan verlenen verder te verduidelijken. In deze grondslag is echter reeds voldoende voorzien door artikel 12a van de Wet inburgering.
Bij de wijziging van artikel 4.2, eerste lid, van het Besluit inburgering was een verwijzing naar artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de Wet inburgering abusievelijk niet opgenomen. Deze verwijzing is alsnog opgenomen. Voorts is de formulering van artikel 4.13, derde lid, onderdeel a, van het Besluit inburgering aangepast. Deze aanpassing werd wenselijk geacht om te verhelderen dat de lening slechts ambtshalve wordt kwijtgescholden als alle examenonderdelen binnen de daarvoor geldende termijn(en) zijn afgerond en dat voor het participatieverklaringstraject enerzijds en de examenonderdelen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, van de wet anderzijds, andere termijnen gelden.
Tot slot is van de gelegenheid gebruik gemaakt om enkele redactionele wijzigingen in het ontwerpbesluit en de bijbehorende nota van toelichting aan te brengen.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

---

(1) Voorstel van wet tot wijziging van de Wet inburgering en enkele andere wetten in verband met het toevoegen van het onderdeel participatieverklaring aan het inburgeringsexamen en de wettelijke vastlegging van de maatschappelijke begeleiding (Kamerstukken I 2016/17, 34 584, A).
(2) Kamerstukken II 2016/17, 34 584, nr. 3, paragraaf 3.1.
(3) Kamerstukken II 2016/17, 34 584, nr. 4, blz. 4.
(4) Aldus de voorgestelde artikelen 2.10a en 3.9a.
(5) Toelichting, paragraaf 2.
(6) Zie het voorgestelde artikel 3.9b, eerste lid.
(7) Kamerstukken II 2016/17, 34 584, nr. 3, paragraaf 3.1.
(8) Zie aanwijzing 25 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 389 kB)