Ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit bestrijding bacterievuur 1983 in verband met aan te wijzen gebieden waarin de meidoorn een landschappelijk bepalende rol speelt.
- Kenmerk
- W15.16.0350/IV
- Datum advies
- 25 november 2016
- Vindplaats
- Staatscourant 2016, nr. 69084
- Economische Zaken en Klimaat
- Algemene maatregel van bestuur
Toon inhoud
Ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit bestrijding bacterievuur 1983 in verband met aan te wijzen gebieden waarin de meidoorn een landschappelijk bepalende rol speelt.
Bij Kabinetsmissive van 31 oktober 2016, no.2016001885, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Economische Zaken, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit bestrijding bacterievuur 1983 in verband met aan te wijzen gebieden waarin de meidoorn een landschappelijk bepalende rol speelt, met nota van toelichting.
Het ontwerpbesluit beoogt de omschrijving van de gebieden waarin geen beperkingen gelden voor bacterievuurgevoelige meidoorn te verduidelijken en de mogelijkheden om een belangenafweging te maken te vergroten.
De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het ontwerpbesluit vast te stellen, maar heeft opmerkingen over de motivering van de beperkte mogelijkheid van aanwijzing van gebieden met ruimte voor de meidoorn. Daarnaast acht de Afdeling het wenselijk de gebieden aan te wijzen in de vorm van een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit.
1. Aanpassing aanwijzing gebieden
In het Besluit bestrijding Bacterievuur 1983 is geregeld dat de minister het opplanten, bewaren en vervoeren van bepaalde planten kan verbieden in door hem aangewezen gebieden. De minister kan vervolgens bepalen dat onder door hem te stellen voorwaarden dit verbod geheel of gedeeltelijk niet van toepassing is op de teelt in een "gebied van bijzondere landschappelijke waarde". (zie noot 1) In de afweging van de belangen van boomkwekerijen en fruittelers enerzijds en van natuurbescherming en landschapsbehoud anderzijds speelt het begrip "gebied van bijzondere landschappelijke waarde" daarmee een centrale rol. (zie noot 2)
Wat verstaan moet worden onder gebieden van bijzondere landschappelijke waarde, is momenteel op het niveau van het Besluit gedefinieerd:
"een gebied dat als beschermd natuurmonument is aangewezen in het kader van de Natuurbeschermingswet (1967, Stb. 572) dan wel een natuurterrein in eigendom of beheer van de staat, dan wel van een natuurbeschermingsorganisatie alsook een landgoed dat als zodanig is aangemerkt ingevolge de Natuurschoonwet 1928 (Stb. 63), alsmede een gebied waarin de meidoorn een landschappelijk bepalende rol speelt en welk gebied daartoe door Onze Minister is aangewezen."
Het ontwerpbesluit handhaaft van deze definitie alleen de bevoegdheid van de minister om gebieden aan te wijzen waar de meidoorn een ‘landschappelijk bepalende rol’ speelt. Aannemelijk is dat het areaal in Nederland voor meidoorn hierdoor sterk af zal nemen. Voortaan moet immers per gebied en aan de hand van een strenger criterium een afweging gemaakt worden. De toelichting constateert op zichzelf terecht dat hiermee recht gedaan kan worden aan gebieden waarin de meidoorn een onmisbaar element vormt in het landschap. (zie noot 3) De toelichting vermeldt echter niet dat de wijziging ten koste gaat van de thans bestaande mogelijkheid om zonder nadere belangenafweging in de in het Besluit genoemde natuurgebieden en op de daar genoemde landgoederen meidoorn te planten. Onder de huidige wetgeving geldt daarbij niet dat in die gebieden meidoorn bepalend moet zijn voor het landschap, maar slechts dat het planten van meidoorn geschiedt ten behoeve van de bijzondere landschappelijke waarde. (zie noot 4)
Mogelijk zijn de effecten van deze wijziging als gevolg van de in de praktijk gehanteerde interpretatie relatief beperkt. (zie noot 5) Dat neemt echter niet weg dat het belang van natuur- en landschapsbehoud minder zwaar lijkt te wegen dan bij vaststelling van het Besluit het geval was. Deze nieuwe uitkomst van de afweging van de betrokken belangen gaat verduidelijking van de definitie te buiten en behoort in de toelichting dan ook geduid en gemotiveerd te worden.
De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de keuze om slechts die gebieden aan te kunnen wijzen waar de meidoorn bepalend is voor het landschap.
2. Juridische vorm voor aanwijzing van gebieden
Het ontwerpbesluit bepaalt dat de aanwijzing van de gebieden die zijn vrijgesteld van het verbod geschiedt bij ministeriële regeling. Achtergrond van de aanwijzing door de minister is de behoefte om per situatie een afweging te kunnen maken tussen de belangen van de bedrijfsmatige teelt enerzijds en het belang van landschapsbehoud anderzijds. (zie noot 6) Nu een concrete belangenafweging per situatie expliciet wordt beoogd is het wenselijk dat belanghebbenden de mogelijkheid hebben de uitkomst daarvan in bezwaar en beroep aan de orde te stellen.
Omdat ministeriële regelingen in beginsel algemeen verbindende voorschriften zijn die uitgezonderd zijn van de mogelijkheid van bezwaar en beroep is aanwijzing in de vorm van een ministeriële regeling naar het oordeel van de Afdeling in dit geval niet passend.
De Afdeling adviseert de vrijstelling vorm te geven als een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit.
3. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State
Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W15.16.0350/IV
- De inwerkingtredingsbepaling zodanig formuleren dat een apart koninklijk besluit niet nodig is.
Nader rapport (reactie op het advies) van 9 december 2016
1. Overeenkomstig het advies van de Afdeling wordt in paragraaf 1 van de toelichting nader ingegaan op de keuze om slechts die gebieden aan te kunnen wijzen waar de meidoorn bepalend is voor het landschap, daar waar voorheen zonder nadere belangenafweging de meidoorn in genoemde natuurgebieden en landgoederen mocht worden geplant.
2. Het advies van de Afdeling om het aanwijzen van gebieden die zijn vrijgesteld van het verbod vorm te geven als een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit wordt niet gevolgd. De kaarten die reeds per bufferzone (aangewezen gebied) in de bijlagen bij de Beschikking bestrijding bacterievuur 1984 zijn opgenomen geven het gebied weer waar het verbod geldt tot het opplanten, bewaren en vervoeren van aangewezen planten. Op deze kaarten worden ingevolge artikel 5 van de Beschikking, in voorkomend geval, tevens de gebieden van bijzondere landschappelijke waarde aangewezen waar het verbod niet geldt. Bedoeling bij de zinsnede ‘in voorkomend geval’ is dat op de kaarten alleen de gebieden worden aangewezen waar de Crataegus-soorten (meidoorn) een bijzondere landschappelijke waarde hebben en het verbod niet geldt. Omdat in artikel 5 van de Beschikking wordt verwezen naar de definitie van ‘gebied van bijzondere landschappelijke waarde’ in artikel 1 van het Besluit en deze definitie ook gebieden omvat die onder de Natuurbeschermingswet en de Natuurschoonwet vallen zonder de koppeling met de landschappelijke waarde van de meidoorn te maken, bestaat er onduidelijkheid over het verbod in de op de kaarten aangewezen gebieden. Met het vervallen van deze definitie in het Besluit en het opnemen van alle gebieden op de kaart waar het verbod niet van toepassing is, ontstaat duidelijkheid. Bij het opstellen van de kaarten vindt een belangenafweging per gebied plaats tussen de belangen van de bedrijfsmatige teelt en van het landschapsbehoud. Om deze reden wordt voorgesteld de aangewezen gebieden bij ministeriële regeling vast te stellen. In de toelichting is deze keuze nader toegelicht.
3. De redactionele kanttekening van de Afdeling is verwerkt.
Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Staatssecretaris van Economische Zaken
(1) Artikel 3, eerste lid, van het besluit bestrijding bacterievuur 1983. Kortheidshalve wordt verder gesproken van ‘planten’ hoewel één en ander ook geldt voor het bewaren en vervoeren.
(2) Artikel 3, derde lid, van het Besluit.
(3) Toelichting, paragraaf 1.
(4) Artikel 3, tweede lid, Beschikking bestrijding bacterievuur 1984.
(5) Artikel 5 Beschikking bestrijding bacterievuur 1984 is niet beperkt tot de door de Minister aan te wijzen gebieden waar de meidoorn een landschappelijk bepalende rol heeft, maar gaat over alle gebieden van bijzondere landschappelijke waarde als bedoeld in artikel 1 van het Besluit en lijkt er zo van uit te gaan dat gebieden alleen van het verbod zijn uitgezonderd als ze ook bij regeling zijn aangewezen: (cursief): "Op de kaarten, bedoeld in artikel 4, worden, in voorkomend geval, tevens de gebieden van bijzondere landschappelijke waarde, bedoeld in artikel 1 van het Besluit bestrijding bacterievuur 1983, aangewezen." Uit een verslag van een ronde tafel gesprek op 23 april 2014 (www.internetconsultatie.nl) leidt de Afdeling af dat ook in de uitvoeringspraktijk wel is aangenomen dat ook natuurgebieden en landgoederen in de zin van Besluit alsnog ook door de Minister zouden moeten worden aangewezen.
(6) Toelichting, paragraaf 1.