Ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer en het Besluit omgevingsrecht (tijdelijke bevoegdhedenoverdracht voor het volledig functioneren van regionale uitvoeringsdiensten), met nota van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 15 april 2013, no.13.000761, heeft Hare Majesteit Koningin Beatrix, op voordracht van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer en het Besluit omgevingsrecht (tijdelijke bevoegdhedenoverdracht voor het volledig functioneren van regionale uitvoeringsdiensten), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit heeft tot doel de vorming van regionale uitvoeringsdiensten (RUD’s) voor de handhaving van milieuvoorschriften te ondersteunen. De vorming van RUD’s is vertraagd, omdat niet alle gemeenten daaraan mee willen werken of van mening verschillen over de vormgeving of de over te dragen taken. Het ontwerpbesluit houdt in dat enkele van deze taken, voor de gemeenten die niet meewerken, worden overgedragen aan gedeputeerde staten, zodat die de taken weer kunnen overdragen aan de RUD.
De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt daarbij de volgende kanttekeningen.

1. Alternatieven
In juli 2009 heeft het Rijk een convenant (de "Packagedeal") gesloten met het Interprovinciaal Overleg en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten op basis van het rapport van de Commissie Herziening Handhavingsstelsel VROM-regelgeving (de commissie-Mans). Daarin werd overeenstemming bereikt over de totstandkoming van regionale uitvoeringsdiensten (RUD’s). Vooropgesteld werd dat de RUD’s in beginsel van onderop zouden worden gevormd. De diensten zouden uiterlijk 1 januari 2012 operationeel zijn. (zie noot 1)
In januari 2012 berichtte de regering de Tweede Kamer dat een beperkt aantal gemeenten nog niet wilde meewerken aan de RUD-vorming of het niet eens was met de inrichting daarvan. De regering gaf aan dat het bottom up proces en het regionaal maatwerk zo langzamerhand moesten worden beëindigd en dat een ontwerp-algemene maatregel van bestuur (het voorliggende ontwerpbesluit) in procedure was gebracht die voorzag in het tijdelijk verschuiven van de belangrijkste gemeentelijke bevoegdheden die behoren bij het basistakenpakket, naar de provincie. (zie noot 2)
Het ontwerpbesluit zal alleen gelden voor de in het ontwerpbesluit met name genoemde gemeenten die onvoldoende meewerken aan de RUD-vorming; bij de laatste stand betreft het elf gemeenten. (zie noot 3) De minister kan de overdracht van bevoegdheden bovendien voor bepaalde gemeenten opschorten. (zie noot 4)
Volgens de toelichting zou een alternatief voor deze selectieve overdracht van bevoegdheden kunnen bestaan uit een generieke verplichting voor alle gemeenten om zich aan te sluiten bij een RUD. Daarvoor is niet gekozen omdat daarmee miskend zou worden dat het bottom-up proces tot dusver overwegend een goed resultaat heeft gehad. Een generieke verplichting zou dus als disproportioneel kunnen worden aangemerkt en bovendien de ontwikkelingen in de meeste gebieden, die in lijn zijn met de gemaakte afspraken, doorkruisen. (zie noot 5)

De Afdeling is met de regering van oordeel dat onder de hiervoor weergegeven omstandigheden ingegrepen moet kunnen worden om de nu nog maar elf gemeenten die niet meewerken tot medewerking te bewegen. Daarmee is de noodzaak van een interventie voldoende onderbouwd.
In de toelichting wordt echter onvoldoende aandacht besteed aan alternatieve instrumenten.
De vorming van RUD’s had bij wet opgelegd kunnen worden, zoals bij voorbeeld is gebeurd met de veiligheidsregio’s. Dan zou echter de autonomie van de gemeenten - ook de grote meerderheid van gemeenten die hebben meegewerkt aan de vorming van RUD’s - in vergaande mate worden beperkt.
Voorts had gebruik gemaakt kunnen worden van de bevoegdheden ter zake in de Wet gemeenschappelijke regelingen. (zie noot 6) Die wet schrijft voor dat het Rijk gedeputeerde staten kan uitnodigen om aan gemeenten een gemeenschappelijke regeling op te leggen. (zie noot 7) Deze bevoegdheid is echter een zwaar middel, omdat het de gemeenten alle ruimte ontneemt om te bepalen welke vorm de gemeenschappelijke regeling zal aannemen.
In de consultatie werd verwezen naar de bevoegdheid van de minister om in het kader van de Wabo een gemeenschappelijke regeling op te leggen indien bij bepaalde gemeenten een doelmatige handhaving onvoldoende gewaarborgd is. (zie noot 8) Deze bevoegdheid van de minister is echter met de Wet revitalisering generiek toezicht met ingang van 1 oktober 2012 vervallen.
In het ontwerpbesluit worden enkele van de bevoegdheden die volgens de Packagedeal moeten worden overgedragen aan de RUD’s, bij gemeenten die niet meewerken aan de RUD-vorming weggehaald en toegekend aan gedeputeerde staten. De bedoeling is dat gedeputeerde staten de overdracht van deze bevoegdheden aan de RUD’s zelf ter hand zullen nemen. Dit instrument is gematigd en terughoudend; het is lichter dan het bij wet opleggen van RUD’s of het opleggen van een gemeenschappelijke regeling op basis van de Wgr. Het komt erop neer dat alleen bevoegdheden worden weggehaald bij gemeenten die onvoldoende meewerken aan de vorming van RUD’s; zodra zij alsnog meewerken kan de minister de overdracht van bevoegdheden opschorten. Het ontwerpbesluit schrijft geen bepaalde vorm voor de RUD’s voor, maar laat dit over aan het overleg tussen provincies en gemeenten. Met dat al wordt de inperking van de autonomie van gemeenten zo beperkt mogelijk gehouden.
In de toelichting zou meer aandacht besteed moeten worden aan alternatieven waar niet voor gekozen is, teneinde te onderstrepen dat de voorgestelde regeling het minst beperkend is voor de autonomie van gemeenten.

2. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat aan het vorenstaande aandacht zal zijn geschonken.

De vice-president van de Raad van State

---

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W14.13.0095/IV

- In de aanhef van het ontwerpbesluit, de aanhef van artikel I van het ontwerp-besluit, artikel 3.3b, tweede lid, van het Besluit omgevingsrecht en de toelichting "Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer" wijzigen in: "Activiteitenbesluit milieubeheer" (artikel 6.45 van het Activiteitenbesluit milieubeheer zoals gewijzigd in Stb. 2012, 441, artikel I, onderdeel AAA).
- In artikel 1.2b, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer "artikel 3.3b, derde lid" wijzigen in: artikel 3.3b, vierde lid.
- Artikel 6.7a, vijfde lid, van het Besluit omgevingsrecht als volgt redigeren: Artikel 3.3b, derde tot en met vijfde lid, is van overeenkomstige toepassing.
- In bijlage IIA bij het Besluit omgevingsrecht de voetnoten verwijderen.
- Artikel III nauwkeuriger redigeren (het heeft, naar de letter, betrekking op besluiten van alle organen van alle gemeenten in Nederland; bovendien kan een regeling niet goed van toepassing zijn op besluiten die niet zijn genomen, omdat die niet bestaan), bijvoorbeeld: "Artikel 1.2b van het Activiteitenbesluit milieubeheer en de artikelen 3.3b, 6.7a en 8.1 van het Besluit omgevingsrecht, zoals die luiden na inwerkingtreding van dit besluit, zijn van toepassing op de voorbereiding en totstandkoming van alle besluiten waarvan de bevoegdheid tot vaststelling - als gevolg van dit besluit - overgaat op gedeputeerde staten."
- In de toelichting vermelden dat het ontwerpbesluit overeenkomstig artikel 7.4 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en artikel 21.6, vierde lid, van de Wet milieubeheer op 20 september 2012 is overgelegd aan de beide kamers der Staten-Generaal (Kamerstukken II 2012/13, 26 956, nr. 141) en overeenkomstig laatstgenoemd artikel in de Staatscourant is geplaatst (Stcrt. 2012, 19544).

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 30 maart 2016

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat aan het vorenstaande aandacht zal zijn geschonken.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State merk ik het volgende op.

Het ontwerpbesluit was bedoeld om - vooruitlopend op de inwerkingtreding van de wet van 9 december 2015, tot wijziging van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (verbetering vergunningverlening, toezicht en handhaving) (Stb. 2015, 521) - het stelsel van regionale uitvoeringsdiensten (omgevingsdiensten) landsdekkend te maken door gemeenten te bewegen zich te houden aan de gemaakte afspraken rond de vorming van omgevingsdiensten. Deze wet, die een landsdekkend stelsel van omgevingsdiensten waarborgt, zal op korte termijn in werking treden. Het verder in procedure brengen van dit ontwerpbesluit kan derhalve achterwege blijven.

Daartoe gemachtigd door de ministerraad moge ik U verzoeken goed te vinden dat het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State buiten verdere behandeling wordt gelaten en dat het onderhavige nader rapport tezamen met het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State en het ontwerpbesluit en de daarbij behorende toelichting, zoals deze aan de Afdeling advisering van de Raad van State zijn voorgelegd, openbaar wordt gemaakt.

DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN MILIEU

---

(1) Kamerstukken II 2008/09, 29 383, nr. 130.
(2) Kamerstukken II 2011/12, 31 953, nr. 51.
(3) Voorgestelde bijlage IIA bij het Besluit omgevingsrecht.
(4) Voorgesteld artikel 3.3b, vierde en vijfde lid, van het Besluit omgevingsrecht.
(5) Toelichting, § 3 (Juridische interventie vorming RUD’s), slotalinea.
(6) Gezamenlijke zienswijze van de gemeenten Ten Boer en Grootegast van 18 oktober 2012, blz. 3.
(7) Artikel 102 in verbinding met de artikelen 99 en 100 en van de Wet gemeenschappelijke regelingen.
(8) Advies van de VNG van 25 januari 2012, kenmerk FLO/U201200040, bijlage, blz. 4.

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 387 kB)