Ontwerp-Implementatiebesluit richtlijn en verordening solvabiliteit II.

Bij Kabinetsmissive van 23 maart 2015, no.2015000487, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Financiën, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit prudentiële regels Wft, het Besluit prudentieel toezicht financiële groepen Wft en enige andere besluiten op het terrein van de financiële markten ter implementatie van de richtlijn solvabiliteit II en de verordening solvabiliteit II (Implementatiebesluit richtlijn en verordening solvabiliteit II), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit strekt tot implementatie van de richtlijn solvabiliteit II (zie noot 1) (hierna: de richtlijn) en de verordening solvabiliteit II (zie noot 2) (hierna: de verordening).

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het besluit vast te stellen, maar acht op onderdelen een nadere motivering of aanpassing van het ontwerpbesluit aangewezen. De voorgestelde geschiktheidseisen voor personen in sleutelposities sluiten niet goed aan op de daarvoor gehanteerde grondslag in de Wet op het financieel toezicht (Wft). Voorts dient een actuele transponeringstabel te worden toegevoegd.

1. Inleiding
De richtlijn en verordening strekken tot een verdere harmonisatie van wet- en regelgeving voor verzekeraars binnen de Europese Unie. De wettelijke aanpassingen ter implementatie van de richtlijn zijn opgenomen in de implementatiewet richtlijn solvabiliteit II, (zie noot 3) die nog niet in werking is getreden en die wordt aangepast door het voorstel ter implementatie van de richtlijn Omnibus II. (zie noot 4) De verordening is gebaseerd op de richtlijn waarin de Europese Commissie in diverse artikelen de bevoegdheid is gegeven gedelegeerde handelingen of technische uitvoeringsvoorschriften vast te stellen ter uitvoering van bepalingen van de richtlijn. De verordening bevat voor het grootste deel technische voorschriften voor de berekening van de voor verzekeraars vereiste solvabiliteit en technische voorzieningen en het eigen vermogen. Deze voorschriften geven uitvoering aan wat hierover in de richtlijn is geregeld. Daarmee moeten deze voorschriften ook worden gebruikt voor de uitvoering van de in de Wft opgenomen bepalingen ter implementatie van de richtlijn.

2. Deskundigheid en betrouwbaarheid van personen in sleutelposities

a. Artikel 26.2, tweede lid, van het Bpr Wft
Op grond van het voorgestelde artikel 26.2, tweede lid, van het Besluit prudentiële regels Wft (Bpr Wft) dienen de werknemers van een verzekeraar die sleutelfuncties vervullen en niet reeds onder de geschiktheidseis voor bestuurders en bepaalde leidinggevenden van artikel 3:8, eerste lid, van de Wft vallen, geschikt te zijn voor de vervulling van hun taken. Deze bepaling dient ter implementatie van artikel 42 van de richtlijn, waarin onder andere is bepaald dat verzekeraars ervoor zorgen dat alle personen die sleutelfuncties vervullen, te allen tijde aan de vereisten van deskundigheid en betrouwbaarheid voldoen.

Het voorgestelde artikel 26.2 van het Bpr Wft is gebaseerd op artikel 3:17, tweede lid, van de Wft. Op grond van dat artikellid kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur (amvb) regels worden gesteld met betrekking tot de verplichting om de bedrijfsvoering zodanig in te richten dat deze een beheerste en integere uitoefening van de bedrijfsvoering waarborgt. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat het hierbij gaat om de administratieve organisatie en interne controleprocedures van de onderneming. De onderneming dient zelf een analyse van de risico’s te maken en de bedrijfsvoering daarnaar in te richten. (zie noot 5) Het vereiste dat alle personen op sleutelposities geschikt zijn, heeft geen betrekking op de procedures en administratie. Het voorgestelde artikel 26.2, tweede lid, van het Bpr Wft kan dus niet op artikel 3:17, tweede lid, van de Wft worden gebaseerd. Hier komt nog bij dat, nu de geschiktheid van bestuurders en bepaalde andere categorieën van leidinggevenden in de Wft zelf is geregeld, het niet voor de hand ligt dit voor andere sleutelfuncties in het Bpr Wft te doen.

De Afdeling adviseert het ontwerpbesluit aan te passen.

b. Artikel 13, derde lid, van het Bpr Wft
Artikel 13, derde lid, van het Bpr Wft eist (anders dan bij de geschiktheidseis) niet dat medewerkers betrouwbaar zijn, maar regelt dat de verzekeraar een onderbouwde beoordeling van de betrouwbaarheid maakt. Dit leidt ertoe dat het artikel overlapt met artikel 273 van de verordening waarin, weliswaar met andere bewoordingen, hetzelfde is bepaald. Het rechtstreeks toepasselijk karakter van Europese verordeningen staat niet toe eenzelfde verplichting ten tweede male in de nationale wetgeving te regelen.

De Afdeling adviseert het ontwerpbesluit aan te passen.

3. Transponeringstabel
De toelichting voorziet in een transponeringstabel, die per artikel van het ontwerpbesluit beschrijft welke artikelen uit de richtlijn en verordening zijn geïmplementeerd, waarbij ook naar de transponeringstabel van de implementatiewet solvabiliteit II wordt verwezen. Om de beoordeling van de (volledigheid van de) implementatie als geheel te vergemakkelijken is het gewenst een actuele transponeringstabel toe te voegen die per artikel van de richtlijn aangeeft hoe de implementatie is geregeld in de implementatiewet solvabiliteit II, het ontwerpbesluit en de overige regelgeving.

De Afdeling adviseert de toelichting met een transponeringstabel aan te vullen.

4. Entiteiten voor risico-acceptatie met zetel in een niet-aangewezen staat
In het voorgestelde nieuwe artikel 26.4 van het Bpr wordt artikel 324 van de verordening van overeenkomstige toepassing verklaard op entiteiten voor risico-acceptatie met zetel in een niet-aangewezen staat die hun bedrijf beoefenen vanuit een in Nederland gelegen bijkantoor. Volgens de toelichting worden de relevante regels in de verordening van overeenkomstige toepassing verklaard, omdat entiteiten voor risico-acceptatie met zetel in een niet-aangewezen staat niet rechtstreeks onder de verordening vallen. In hoofdstuk XV van de verordening zijn, naast het genoemde artikel 324, nog diverse andere bepalingen opgenomen die van toepassing zijn op entiteiten voor risico-acceptatie met zetel in Nederland. Deze bepalingen zijn op basis van het ontwerpbesluit niet van overeenkomstige toepassing. De toelichting vermeldt niet waarom daarvan wordt afgezien of dat dit wellicht nog op wettelijk niveau zal worden geregeld.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan en het ontwerpbesluit zo nodig aan te passen.

5. Jaarrekening van verzekeraars met beperkte risico-omvang
Het voorgestelde artikel 4, derde lid, van het Bpr Wft bepaalt dat een verzekeraar met beperkte risico-omvang, voor zover in het ontwerpbesluit niet anders is bepaald, zijn activa en passiva waardeert op basis van titel 9 van Boek 2 van het BW. Het is echter onnodig dit te bepalen omdat alle verzekeraars dat zonder meer al moeten doen. (zie noot 6) Bovendien wijst de Afdeling erop dat bij amvb (het Bpr Wft) niet kan worden afgeweken van de wet. (zie noot 7)

De Afdeling adviseert het ontwerpbesluit aan te passen.

6. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State

---

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W06.15.0086/III

- Artikel I, onderdeel I, schrappen (artikel 23e is vervallen, bovendien al geregeld in artikel 1:117 e.v. Wft).
- In het voorgestelde artikel 24a, tweede lid, van het Bpr Wft "als bedoeld in artikel 23, eerste lid," schrappen.
- In het voorgestelde artikel 65, eerste lid, van het Bpr Wft de zinsnede ", niet zijnde een verzekeraar met beperkte risico-omvang" achter "artikel 3:62, eerste lid" plaatsen.
- In het voorgestelde artikel 66, tweede lid, van het Bpr Wft "berekeningswijzen" vervangen door: berekeningsmethoden.
- In de voorgestelde artikelen 67 en 70, tweede lid, van het Bpr Wft na "artikel 308 quinquies" toevoegen: van de richtlijn solvabiliteit II.
- In het voorgestelde artikel 70, tweede lid, van het Bpr Wft "tier 1, onderscheidenlijk tier 2" vervangen door: tier 1 en tier 2. Voorts "gedurende ten hoogste tien jaar na 1 januari 2016" verwijderen (vloeit al voort uit artikel 308ter zelf).
- Bij het voorgestelde artikel 117, eerste lid, van het Bpr Wft toelichten op welke wijze artikel 77quinquies van de richtlijn van overeenkomstige toepassing is.
- In het voorgestelde artikel 117, tweede lid, van het Bpr Wft "57" vervangen door: 56.b. Voorts ", bedoeld" vervangen door: als bedoeld.
- In het voorgestelde artikel 130, tweede lid, van het Bpr Wft "titel I, hoofdstuk XV, afdeling 4," vervangen door: artikel 325.
- In de voorgestelde nieuwe aanhef van artikel 130, vierde lid, van het Bpr "gegevens" vervangen door: staten.
- In het voorgestelde artikel 4b, vijfde lid, van het Besluit prudentieel toezicht financiële groepen Wft na "tweede alinea," toevoegen: van de richtlijn solvabiliteit II.
- In het voorgestelde artikel 4c, eerste lid, van het Besluit prudentieel toezicht financiële groepen Wft "richtlijngroep" vervangen door: verzekeringsrichtlijngroep.
- In het voorgestelde artikel 2a Besluit bijzondere prudentiële maatregelen, beleggerscompensatie en depositogarantiestelsel Wft "de gedelegeerde verordening (EU) nr. 2015/35 van de Commissie van 10 oktober 2014 tot aanvulling van Richtlijn 2009/138/EG van het Europees Parlement en de Raad betreffende de toegang tot en uitoefening van het verzekerings- en het herverzekeringsbedrijf (Solvabiliteit II) (PbEU L12)" vervangen door: verordening solvabiliteit II.
- In het voorgestelde artikel V, onderdeel A "verordening (EU) nr. 575/2013 (kapitaalvereisten) vervangen door: verordening (EU) nr. 909/2014 (centrale effectenbewaarinstellingen).
- In het voorgestelde artikel V, onderdeel B "onderdeel l" vervangen door: onderdeel M. Voorts "m." vervangen door n..
- In het voorgestelde artikel V, onderdelen C en D "Verordening (EU) nr. 575/2013 (kapitaalvereisten) vervangen door: Verordening (EU) nr. 909/2014 (centrale effectenbewaarinstellingen).
- Artikel VII, onderdeel A schrappen (wijziging is al doorgevoerd).
- In het voorgestelde artikel VII, onderdeel B en D, "solvabiliteitsmarge" vervangen door: de solvabiliteitsmarge. Voorts "solvabiliteitskapitaalvereiste" vervangen door: het solvabiliteitskapitaalvereiste.
- In artikel 14, tweede lid, van het Besluit markttoegang financiële ondernemingen Wft "de levensverzekeraar ter beschikking" vervangen door: de verzekeraar.
- Rekening houden met de samenloop tussen de voorgestelde wijzigingen in artikel VII, onderdeel J en onderdeel L.
- Het voorgestelde artikel 46a Bmfo schrappen (bepaling is overbodig).

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 10 juli 2015

De Afdeling adviseert het besluit vast te stellen, maar acht op onderdelen een nadere motivering of aanpassing van het ontwerpbesluit aangewezen. Hieronder worden de door de Afdeling gemaakte opmerkingen besproken, in de volgorde van de genummerde onderdelen van het advies.

2. Deskundigheid en betrouwbaarheid van personen in sleutelposities

a. Artikel 26.2, tweede lid, van het Bpr Wft
De Afdeling is van oordeel dat het voorgestelde artikel 26.2, tweede lid, van het Besluit prudentiële regels Wft (Bpr Wft) niet kan worden gebaseerd op artikel 3:17, tweede lid, van de Wft. Op grond van dat artikellid kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld met betrekking tot de verplichting om de bedrijfsvoering zodanig in te richten dat deze een beheerste en integere uitoefening van het bedrijf waarborgt. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat het hierbij gaat om de administratieve organisatie en interne controleprocedures van de onderneming. Het vereiste dat alle personen op sleutelposities geschikt zijn, heeft evenwel geen betrekking op de procedures en administratie, aldus de Afdeling. Ook wijst de Afdeling erop dat de geschiktheid van bestuurders en bepaalde andere categorieën van leidinygevenden in de Wft zelf is geregeld, zodat het niet voor de hand ligt dit voor andere sleutelfuncties in het Bpr Wft te doen.

Het is juist dat de regels met betrekking tot de bedrijfsvoering een voortzetting zijn van de voordien voor verzekeraars en andere categorieën financiële ondernemingen geldende verplichting om te beschikken over een goede administratieve en boekhoudkundige organisatie en adequate interne controleprocedures. Inmiddels worden aan de bedrijfsvoering echter meer en verdergaande eisen gesteld dan ten tijde van de totstandkoming van de Wft, zoals ook uit artikel 3:17 van de Wft blijkt. De inrichting van de bedrijfsvoering moet onder andere voldoen aan regels die gericht zijn op het beheersen van bedrijfsprocessen en bedrijfsrisico’s. Dit houdt bijvoorbeeld in dat een verzekeraar dient te beschikken over een organisatieonderdeel dat op onafhankelijke en effectieve wijze een compliancefunctie uitoefent (artikel 21, eerste lid, van het Bpr Wft). Het nïeuwe artikel 26.2 van het Bpr Wft, op grond waarvan die compliancefunctie, net als andere sleutelfuncties, moet worden uitgevoerd door werknemers die geschikt zijn om de desbetreffende taken te vervullen, ligt in het verlengde daarvan. Een dergelijke vakbekwaamheidseis draagt bij aan de effectiviteit van, in dit voorbeeld, de compliancefunctie, en doet recht aan het feit dat de betrokken werknemers in de terminologie van de richtlijn solvabiliteit II een sleutelfunctie vervullen. (Vergelijk ook artikel 22a van het Bpr Wft, dat aan de bedrijfsvoering van een bank die beleggingsdiensten verleent of beleggingsactiviteiten verricht de eis stelt dat de werknemers of andere personen die zodanige activiteiten verrichten over de nodige vakbekwaamheid en deskundigheid dienen te beschikken om de hun toevertrouwde verantwoordelijkheden uit te oefenen.)

Dat de geschiktheid van de hier bedoelde werknemers wordt geregeld in het Bpr Wft, en de geschiktheid van bestuurders en bepaalde andere categorieën leidinggevenden in de Wft zelf, is niet inconsistent. De vereiste geschiktheid moet in deze gevallen op verschillende manier worden beoordeeld. Bij bestuurders gaat het om hun geschiktheid om het beleid te bepalen van een financiële onderneming; bij de werknemers, bedoeld in artikel 26.2 van het Bpr Wft, gaat het om de geschiktheid om een sleutelfunctie te vervullen in een als zodanig aangewezen bedrijfsproces. Een belangrijk verschil is ook dat in het eerste geval de geschiktheid wordt getoetst door DNB, terwijl in het laatste geval de verantwoordelijkheid geheel bij de verzekeraar berust, zonder individuele toetsing door DNB.

b. Artikel 13, derde lid, van het Bpr Wft
De Afdeling wijst er terecht op dat artikel 13, derde lid, van het Bpr Wft overlapt met artikel 273 van de verordening solvabiliteit II. In verband daarmee is artikel 1, onderdeel D, van het ontwerpbesluit aangepast. De gewijzigde formulering van het derde lid strekt ertoe de overlap tussen het eerste en tweede lid van artikel 13 en artikel 273 van de verordening te voorkomen. Dit noopte tevens tot een aanpassing van de toelichting bij artikel 1, onderdeel L (was onderdeel Nl), aangezien daarin naar de toelichting bij onderdeel D (oud) werd verwezen.

3. Transponeringstabel
Overeenkomstig het advies van de Afdeling is de toelichting aangevuld met een geconsolideerde transponeringstabel voor de richtlijn solvabiliteit II, met inbegrip van de daarin door de richtlijn Omnibus II aangebrachte wijzigingen.

4. Entiteiten voor risico-acceptatie met zetel in een niet-aangewezen staat
Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling bij het nieuwe artikel 26.4 van het Bpr Wft is dat artikel aangepast door, naast artikel 324 van de verordening solvabiliteit II, ook enkele andere bepalingen van (hoofdstuk XV van) de verordening van overeenkomstige toepassing te verklaren op entiteiten voor risicoacceptatie met zetel in een niet-aangewezen staat die hun bedrijf uitoefenen vanuit een in Nederland gelegen bijkantoor. Ook de toelichting bij het desbetreffende onderdeel is aangepast.

5. Jaarrekening van verzekeraars met beperkte risico-omvang
Het voorgestelde artikel 4, derde lid, van het Bpr Wft bepaalt dat een verzekeraar met beperkte risico-omvang, voor zover in hët ontwerpbesluit niet anders is bepaald, zijn activa en passiva waardeert op basis van titel 9 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek. Volgens de Afdeling is het onnodig dit te bepalen omdat alle verzekeraars dat zonder meer al moeten doen. Bovendien wijst de Afdeling erop dat bij algemene maatregel van bestuur niet kan worden afgeweken van de wet.
Titel 9 van Boek 2 van het aw is inderdaad van toepassing op alle verzekeraars. Dat betekent dat zij ten behoeve van hun externe verslaggeving de jaarrekening en het bestuursverslag moeten opmaken overeenkomstig de voorschriften van die titel. Met de inwerkingtreding van de richtlijn solvabiliteit II en de daarmee samenhangende aanpassingen in de Wft gelden ten behoeve van het toezicht andere waarderingsregels, die niet behoeven samen te vallen met de regels voor de jaarrekening en het bestuursverslag. Waardering tegen marktwaarde is daarbij het uitgangspunt (artikel 3:69a van de Wft). Dat uitgangspunt geldt ingevolge het nieuwe artikel 4, derde lid, van het Bpr Wft eveneens voor verzekeraars met beperkte risico-omvang. Voor zover dat daarmee niet in strijd is, dienen zij evenwel de waarderingsregels van het BW te volgen. Dit zorgt ervoor dat, hoewel voor de externe verslaggeving en het toezicht niet langer dezelfde waarderingsregels gelden, zij ten dele toch gebruik kunnen (blijven) maken van de regels van het BW, hetgeen bijdraagt aan het beperken van de administratieve lasten.

6. Redactionele opmerkingen
De redactionele opmerkingen van de Afdeling zijn verwerkt.

7. Overige aanpassingen
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt enkele omissies te herstellen en een aantal technische en redactionele verbeteringen aan te brengen. Aan het ontwerpbesluit zijn vier artikelen toegevoegd. Ingevolge artikel IX (nieuw) moeten verzekeraars en entiteiten voor risico-acceptatie over het boekjaar 2015 nog rapporteren op basis van de voor dat jaar geldende regelgeving. Artikel X (nieuw) bepaalt dat verzekeraars met beperkte risico-omvang, net als verzekeraars die onder de richtlijn solvabiliteit II vallen, in 2016 een beginbalans bij de Nederlandsche Bank moeten indienen met gegevens over hun solvabiliteitspositie op basis van de richtlijn. De artikelen XII en XIII (nieuw) hebben betrekking op verzekeraars met beperkte risico-omvang die nu nog werkzaam zijn op basis van een verklaring krachtens artikel 1:10, onderdeel a, van de Wet op het financieel toezicht, en die een vergunning aanvragen als bedoeld in artikel 2:48, eerste lid, van die wet. Met de genoemde artikelen wordt uitvoering gegeven aan artikel Xf, vijfde en zesde lid, van de Implementatiewet richtlijn solvabiliteit II.
In de overige artikelen is een aantal technische en redactionele verbeteringen aangebracht. De nota van toelichting is dienovereenkomstig aangepast en voorts op enkele onderdelen verduidelijkt.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Financiën

---

(1) Richtlijn 2009/138/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2009
betreffende de toegang tot en uitoefening van het verzekerings- en het herverzekeringsbedrijf (Solvabiliteit II)
(2) Gedelegeerde verordening (EU) 2015/35 van de Commissie van 10 oktober 2014 tot aanvulling van Richtlijn 2009/138/EG van het Europese Parlement en de Raad betreffende de toegang tot en uitoefening van het verzekerings- en het herverzekeringsbedrijf (Solvabiliteit II)
(3) Wet van 13 december 2012 tot wijziging van de Wet op het financieel toezicht en het Burgerlijk Wetboek ter implementatie van de richtlijn solvabiliteit II en invoering van een daarop gebaseerd regime voor bepaalde kleinere verzekeraars (Stb. 2012, 679).
(4) Zie Kamerstukken I 2014/15, 34 100, A.
(5) Kamerstukken II 2004/05, 29 708, nr. 10.
(6) Zie artikel 3:20 van de Wft, 360, eerste lid, van Boek 2 van het BW en 61 van Verordening (EG) Nr. 2157/2001.
(7) Titel 9 van Boek 2 van het BW.

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 637 kB)