Ontwerpbesluit houdende wijziging van het Bouwbesluit 2012 betreffende de deregulering van de woonfunctie en enkele andere wijzigingen, met nota van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 16 april 2015, no.2015000659, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister voor Wonen en Rijksdienst, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Bouwbesluit 2012 betreffende de deregulering van de woonfunctie en enkele andere wijzigingen, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit strekt tot wijziging van het Bouwbesluit 2012 en bevat voorschriften over de deregulering van de woonfunctie voor particulier eigendom, de woonfunctie voor studenten en de woonfunctie voor zorg. Verder is een specifiek voorschrift opgenomen met betrekking tot de constructieve veiligheid van bouwwerken die in een gebied liggen waar als gevolg van de gaswinning in de provincie Groningen een reëel risico op aardbevingen is. Alleen over dit laatste onderwerp maakt de Afdeling opmerkingen.

Over de bouwvoorschriften in aardbevingsgebied regelt het ontwerpbesluit inhoudelijk niets. Wel zullen in een ministeriële regeling normalisatienormen van toepassing worden verklaard. Dat zijn technische normen, die ontwikkeld worden door een deskundige particuliere organisatie, het Nederlands Normalisatie-instituut. Een ontwerp daarvan is in februari gepubliceerd.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het besluit vast te stellen, maar acht aanpassing van het ontwerpbesluit en aanvulling van de toelichting aangewezen. Bij het opstellen van bouwvoorschriften in het aardbevingsgebied moet zo veel mogelijk duidelijkheid worden geboden over veilig bouwen. De maximale magnitude van aardbevingen waarmee rekening moet worden gehouden is echter niet te bepalen, omdat er te weinig statistische gegevens zijn en omdat ook de hoeveelheid gas die in de komende jaren zal worden gewonnen afhankelijk is van genomen en nog te nemen beslissingen. Bovendien is er nog weinig wetenschappelijke kennis over aardbevingen door gaswinning en over de bodemgesteldheid in Groningen.

Deze onzekerheden en de grote maatschappelijk gevolgen die daarmee samenhangen maken het noodzakelijk dat de hoofdlijnen van de voorschriften voor het bouwen in gaswinningsgebied door de regering worden vastgesteld. Die kunnen niet worden overgelaten aan het Nederlandse Normalisatie-instituut, aangezien het geen technische uitvoering maar beleidsmatige beslissingen betreft. Daarom zal de regering die zelf moeten vaststellen. De Afdeling adviseert in de toelichting aan te geven hoe in dat kader met de wetenschappelijke onzekerheden zal worden omgegaan en de belangrijkste keuzes die nu al gemaakt moeten worden in het ontwerpbesluit zelf neer te leggen.

Het ontwerpbesluit maakt het mogelijk om regels vast te stellen over de belasting op bouwwerken door aardbevingen als gevolg van de gaswinning in de provincie Groningen. Die regels kunnen worden vastgesteld bij ministeriële regeling. (zie noot 1) Het gaat om blanco delegatie: het ontwerpbesluit bepaalt niets over de inhoud van een dergelijke ministeriële regeling.

Volgens de toelichting gaat het om een specifiek voorschrift met betrekking tot de constructieve veiligheid van bouwwerken die in een gebied liggen waar als gevolg van de gaswinning in de provincie Groningen een reëel risico op aardbevingen is. (zie noot 2) In de Regeling Bouwbesluit 2012 zal worden verwezen naar "een Nederlandse praktijkrichtlijn". (zie noot 3) Uit een schriftelijk overleg met de Tweede Kamer blijkt dat deze praktijkrichtlijn wordt opgesteld door het Nederlandse Normalisatie-instituut; een eerste versie is in februari 2015 opengesteld voor consultatie en aan de Tweede Kamer gestuurd. (zie noot 4) Over het voorliggende ontwerpbesluit heeft de regering, eveneens in februari, schriftelijk overleg gevoerd met de Tweede Kamer. (zie noot 5)

Om de betekenis van het artikel in het ontwerpbesluit te kunnen beoordelen is de context van het artikel in het Bouwbesluit 2012 van belang. Het Bouwbesluit 2012 formuleert onder meer bouwkundige eisen voor nieuwbouw. De meest algemene norm luidt dat een te bouwen bouwwerk voldoende bestand moet zijn tegen de daarop werkende krachten. (zie noot 6) Meer concreet wordt bepaald dat een bouwconstructie, een dak of een vloerafscheiding niet bezwijkt:
- gedurende de in een NEN-EN-norm bedoelde ontwerplevensduur,
- bij de belasting of belastingcombinaties als bedoeld in die NEN-EN-norm.

Zoals hierna zal worden uiteengezet zijn deze uitgangspunten te weinig specifiek om het kader te bieden voor bouwvoorschriften in het gaswinningsgebied.

Het is de bedoeling dat het Nederlandse Normalisatie-instituut na de vaststelling van de Nederlandse praktijkrichtlijn een Nederlandse bijlage gaat opstellen bij de Europese NEN-EN-norm voor aardbevingsbelastingen. (zie noot 7) De ontwikkeling van de definitieve normen zal zo’n drie jaar vergen. (zie noot 8)

De Afdeling merkt op dat de ontwerp-Nederlandse praktijkrichtlijn met onzekerheid is omgeven, aangezien
- er nog weinig wetenschappelijk inzicht is in de effecten van aardbevingen als gevolg van gaswinning. Zulke aardbevingen gedragen zich anders dan tektonische aardbevingen: die vinden veel dieper in de aarde plaats dan de bevingen in Groningen en hebben een heel ander patroon, (zie noot 9)
- er weinig gegevens zijn over de structuur van de ondergrond in Groningen. Er zijn weinig metingen en meetpunten, en is er tot 2013 geen interdisciplinair en onafhankelijk onderzoek gedaan naar de bevingen. (zie noot 10)

Op zichzelf bestaat er, ook met al deze onzekerheden, behoefte aan normen waaraan nieuwe bouwwerken in het gaswinningsgebied in de komende jaren moeten voldoen. Die regels zullen een zekere bestendigheid moeten hebben om duidelijkheid te bieden zowel aan de bouwsector als aan particulieren. Dat op dit punt een regeling wordt getroffen, is dan ook begrijpelijk en verantwoord; handelen in onzekerheid is beter dan niet handelen vanwege die onzekerheid.

Het ontwerpbesluit bepaalt dat bij ministeriële regeling regels kunnen worden gegeven omtrent de hiervoor weergegeven bepalingen met betrekking tot de belasting op bouwwerken door aardbevingen als gevolg van de gaswinning in de provincie Groningen. Deze bepaling komt neer op blanco delegatie aan de minister. De minister zal op zijn beurt een technische normalisatienorm van toepassing verklaren.

De Afdeling merkt op dat deze verwijzingsmethode hier niet zonder bezwaren is. Het niveau van de ministeriële regeling is alleen geschikt voor technische en organisatorische voorschriften en voorschriften die snel gewijzigd moeten kunnen worden. (zie noot 11) Hoewel het hier strikt genomen technische voorschriften betreft, laat dit onverlet dat de hoofdlijnen van de voorschriften voor het bouwen in gaswinningsgebied in het ontwerpbesluit zelf een plaats moeten vinden. Met de technische voorschriften wordt uitwerking gegeven aan beleidsmatige keuzes. Weliswaar zou de technische uitwerking aan een ministeriële regeling kunnen worden overgelaten, maar voor de beleidsmatige keuzes is het ontwerpbesluit het aangewezen niveau van regelgeving.

Ter illustratie wijst de Afdeling op het volgende. In de ontwerpversie van de Nederlandse praktijkrichtlijn wordt uitgegaan van een maximale magnitude van 5,0; indien zou worden uitgegaan van een hogere magnitude zouden aanvullende voorzieningen noodzakelijk zijn. (zie noot 12) De keuze voor een maximale magnitude is echter een beleidsmatige keuze:
- het Staatstoezicht op de Mijnen, het KNMI en de NAM hebben de conclusie getrokken dat de maximale magnitude van de bevingen niet is te bepalen. Door het beperkte aantal aardbevingen is een statistische berekening voor de maximale magnitude namelijk niet te maken, (zie noot 13)
- de maximale magnitude is bovendien mede afhankelijk van nog te nemen beslissingen over de omvang van de gaswinning in de komende jaren.

Hoe zal worden omgegaan met de hiervoor aangeduide wetenschappelijke onzekerheden is eveneens een beleidsmatige keuze. Als de onzekerheidsmarge strikt wordt ingevuld om de risico’s maximaal te beperken, leidt dat tot minder vrijheid en hogere kosten voor alle betrokkenen.

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling het ontwerpbesluit aan te vullen, in die zin dat de belangrijkste keuzes die nu al gemaakt moeten worden, zoals de maximale magnitude waartegen de bouwwerken bestand moeten zijn, in het ontwerpbesluit zelf worden opgenomen.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 5 juni 2015

Het ontwerpbesluit geeft de Afdeling aanleiding tot het maken van opmerkingen over het voorschrift met betrekking tot de constructieve veiligheid van bouwwerken die in een gebied liggen waar als gevolg van de gaswinning in de provincie Groningen een reëel risico op aardbevingen is.

De Afdeling acht aanpassing van het ontwerpbesluit en aanvulling van de toelichting aangewezen omdat bij het opstellen van bouwvoorschriften in het aardbevingsgebied zoveel mogelijk duidelijkheid moet worden geboden over veilig bouwen. De Afdeling stelt daarbij dat de hoofdlijnen van de voorschriften voor het bouwen in gaswinningsgebied door de regering moeten worden vastgesteld, en dat die niet kunnen worden overgelaten aan het Nederlands Normalisatie-instituut aangezien het geen technische uitvoering naar beleidsmatige beslissingen betreft.

Ik onderschrijf de noodzaak om zoveel mogelijk duidelijkheid over veilig bouwen in gaswinningsgebied te creëren. Het is echter niet zo dat de hoofdlijnen van de voorschriften voor het bouwen in gaswinningsgebied aan het Normalisatie-instituut worden overgelaten. Ik wijs er daarbij op dat artikel 2.1, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 op dit moment reeds bepaald dat een te bouwen bouwwerk voldoende bestand moet zijn tegen de daarop werkende krachten. In het tweede lid van artikel 2.1 is bepaald dat voor zover voor een bepaalde gebruiksfunctie in de tabel voorschriften zijn aangewezen voor die gebruiksfunctie aan de functionele eis van het eerste lid wordt voldaan door toepassing van die voorschriften. Het nieuwe artikel 2.5a is een dergelijk artikel.

De Afdeling schetst de onzekerheden die er op dit moment nog zijn op het terrein van de eisen die aan de constructieve veiligheid van bouwwerken in gaswinningsgebied zijn, maar stelt dat het toch begrijpelijk is en verantwoord om een regeling te treffen. Toch meent de Afdeling dat de gekozen verwijzingsmethode hier niet zonder bezwaren is. De technische uitwerking kan in een ministeriële regeling plaatsvinden, maar de hoofdlijnen van de voorschriften voor het bouwen in gaswinningsgebied moeten naar mening van de Afdeling in het ontwerpbesluit zelf plaatsvinden. De Afdeling haalt de keuze voor een maximale magnitude aan als een beleidsmatige keuze, die in het ontwerpbesluit zou moeten worden opgenomen. Ik zie dit anders. De voor een standpuntbepaling ter zake van de magnitude benodigde gegevens is op dit moment nog niet voldoende bekend, bovendien meen ik dat het opnemen van een maximale magnitude of een soortgelijke normering in het besluit niet nodig is. Evenals dat het geval is bij de rechtstreeks in afdeling 2.1 aangewezen normen volstaat de functionele eis van artikel 2.1, eerste lid, als randvoorwaarde voor de in de regeling aan te wijzen NPR.
Om die reden zal ik het voorschrift van artikel 2.5a niet inhoudelijk aanpassen, wel heb ik een redactionele verduidelijking aangebracht. Het verzoek om aanvulling van de toelichting heb ik overgenomen. In de artikelsgewijze toelichting op artikel 2.5a is nu uitgebreid ingegaan op de procedure van totstandkoming van deze specifieke NPR. Ook is informatie opgenomen over de uitgangspunten wat betreft het maximaal toelaatbaar individueel risico en wat dat in de praktijk betekent. Uitgangspunt hierbij is een maximaal toelaatbaar individueel risico van 10^-5. Dat wil zeggen dat de kans dat een persoon op een bepaalde plaats overlijdt ten gevolge van het instorten van een gebouw als gevolg van een aardbeving kleiner is dan één op de 100 duizend per jaar.

Verder is van de gelegenheid gebruik gemaakt om op verzoek van de Inspectie leefomgeving en transport in artikel 1.10 een lid toe te voegen om de bevoegdheden van de Inspectie met betrekking tot de handhaving van de verordening bouwproducten te verduidelijken.
In de toelichting op artikel 4.24 is een geringe verduidelijking aangebracht.
In tabel 4.37 is een ondergeschikte verbetering aangebracht.

Ook is in artikel III de inwerkingtreding bij koninklijk besluit gewijzigd in inwerkingtreding met ingang van 1 juli 2015.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De minister voor Wonen en Rijksdienst

---

(1) Voorgesteld artikel 2.5b.
(2) Toelichting, paragraaf 1 (Inleiding).
(3) Artikelsgewijze toelichting.
(4) Kamerstukken II 2014/15, 33 529, nr. 96, bijlage.
(5) Kamerstukken II 2014/15, 32 757, nr. 106.
(6) Artikel 2.1, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012.
(7) Kamerstukken II 2014/15, 32 757, nr. 106, blz. 12 en 21-22. De bestaande NEN-normen met bouwkundige voorschriften voor het bouwen in aardbevingsgebieden (NEN-EN 1998) hebben alleen betrekking op tektonische aardbevingen ("natuurlijke" aardbevingen in seismisch actieve gebieden) en zijn in Nederland niet van toepassing bij gebrek aan zulke aardbevingen.
(8) Nederlandse praktijkrichtlijn Beoordeling van de constructieve veiligheid van een gebouw bij nieuwbouw, verbouw en afkeuren - Grondslagen voor aardbevingsbelastingen: geïnduceerde aardbevingen. Ontwerp NPR 9998, februari 2015, ICS 91.080.01; 93.020, blz. 4.
(9) Tektonische bevingen vinden plaats op 10-20 km diepte. De bevingen in Groningen vinden plaats op een diepte van 3 km (Onderzoeksraad voor veiligheid, Aardbevingsrisico’s in Groningen, 2015, blz. 61).
(10) Onderzoeksraad voor veiligheid, blz. 61 en 67.
(11) Aanwijzing 26 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
(12) Ontwerp-Nederlandse praktijkrichtlijn, blz. 7, 95 en 101.
(13) Onderzoeksraad voor veiligheid, blz. 61, 68, 122.

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting