Ontwerpbesluit houdende grenswaarden voor toestemmingsbesluiten in het kader van de programmatische aanpak stikstof (Besluit grenswaarden programmatische aanpak stikstof), met nota van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 18 december 2014, no.2014002474, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Economische Zaken, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende grenswaarden voor toestemmingsbesluiten in het kader van de programmatische aanpak stikstof (Besluit grenswaarden programmatische aanpak stikstof), met nota van toelichting.

Met de wet van 8 oktober 2014, houdende wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 (programmatische aanpak stikstof) (de wijzigingswet) is een vrijstelling van de vergunningplicht geïntroduceerd voor categorieën van activiteiten. (zie noot 1) Ingeval voor een project of een andere handeling een grenswaarde van toepassing is, is geen afzonderlijke toestemming nodig voor de stikstofdepositie op een Natura 2000-gebied die het project of de handeling met zich brengt. Het ontwerpbesluit voorziet in grenswaarden en geeft daarmee uitvoering aan artikel 19kh, zevende lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw 1998) zoals die zal luiden na inwerkingtreding van de wijzigingswet.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het ontwerpbesluit vast te stellen, maar maakt opmerkingen over de motivering van delen van het ontwerpbesluit. Onvoldoende is gemotiveerd dat de grenswaarden voldoen aan de daarvoor geldende wettelijke vereisten voor zover het gaat om toepassing in Natura 2000-gebieden die niet in het programma aanpak stikstof (hierna: het programma) zijn opgenomen. Verder is niet gemotiveerd dat de grenswaarde van 0,05 mol per hectare per jaar voldoet aan de wettelijke vereisten.

1. Grenswaarden in Natura 2000-gebieden buiten het programma
Ter nakoming van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn (zie noot 2) is in de wijzigingswet verankerd dat de grenswaarden zodanig worden vastgesteld dat op voorhand op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat projecten of andere handelingen afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied zullen aantasten. (zie noot 3)

De vrijstelling van de vergunningplicht voor projecten en andere handelingen onder een grenswaarde is van toepassing op projecten of andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken op Natura 2000-gebieden die in het programma zijn opgenomen, maar ook op projecten of andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken op Natura 2000-gebieden die niet in het programma zijn opgenomen.

Blijkens de toelichting bij het ontwerpbesluit is het programma, inclusief de depositieruimte die daarbinnen beschikbaar is, in zijn geheel passend beoordeeld. De Afdeling gaat er daarom van uit dat de voor de grenswaarden op voorhand vereiste zekerheid - dat projecten of andere handelingen afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet zullen aantasten - wordt geboden door het programma. Dat geldt uiteraard alleen voor zover het gaat om Natura 2000-gebieden die in het programma zijn opgenomen.

Wat betreft de toepassing van de grenswaarden op projecten of andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken op Natura 2000-gebieden die niet in het programma zijn opgenomen, wordt de vereiste zekerheid - logischerwijs - niet geboden door het programma. In de toelichting bij het ontwerpbesluit is vermeld dat zich in 38 Natura 2000-gebieden geen stikstofprobleem voordoet, omdat er geen voor stikstof gevoelige habitats voorkomen of omdat er geen sprake is van een overschrijding van de kritische depositiewaarde op de aanwezige voor stikstof gevoelige habitats. Die gebieden zijn daarom niet in het programma opgenomen.
Verder is vermeld dat in deze gebieden de kritische depositiewaarde niet is overschreden en de stikstofdepositie daar, net als in de gebieden die wel in het programma zijn opgenomen, zal dalen. Volgens de toelichting is daarom ook op voorhand uitgesloten dat de stikstofdepositie door projecten of handelingen afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten de natuurlijke kenmerken van die gebieden zal aantasten. In dat geval is de vergunningplicht van artikel 19d, eerste lid, van de wet niet van toepassing, aldus de toelichting.

Die conclusie is onvoldoende gemotiveerd. Immers, nadere informatie ontbreekt over de stikstofdepositie die zich in deze gebieden reeds manifesteert en de marge tot de kritische depositiewaarde, bezien in relatie tot de te verwachten daling van de stikstofdepositie in die gebieden en de instandhoudingsdoelstellingen voor de voor stikstof gevoelige habitats in die gebieden.

Ook is onvoldoende gemotiveerd dat de grenswaarden in Natura 2000-gebieden buiten het programma voldoen aan het wettelijk vereiste dat op voorhand op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat projecten of handelingen afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied zullen aantasten.
Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de passages in de toelichting over het systeem van monitoring niet de vereiste zekerheid bieden, nu het hier gaat om een toetsing die op voorhand moet worden verricht.

De Afdeling adviseert gelet op het voorgaande in de toelichting een nadere motivering op te nemen.

2. De grenswaarde van 0,05 mol per hectare per jaar
Het ontwerpbesluit voorziet voor niet-prioritaire projecten en handelingen die stikstofdepositie veroorzaken op een Natura 2000-gebied in een algemene grenswaarde van 1 mol per hectare per jaar. Het ontwerpbesluit voorziet er verder in dat wanneer 95 procent van de depositieruimte voor grenswaarden die voor een hectare van voor stikstof gevoelige habitats in een Natura 2000-gebied beschikbaar is, is benut, deze algemene grenswaarde van rechtswege 0,05 mol per hectare per jaar bedraagt. (zie noot 4) Deze bepaling - die alleen geldt voor projecten en andere handelingen voor zover deze stikstofdepositie veroorzaken op Natura 2000-gebieden die in het programma zijn opgenomen - is blijkens de toelichting bedoeld als vangnet. Dit vangnet moet borgen dat wordt voldaan aan de wettelijke eis dat de grenswaarde zodanig wordt vastgesteld dat op voorhand is uitgesloten dat projecten of andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken onder de grenswaarden de natuurlijke kenmerken kunnen aantasten.

In de toelichting is niet gemotiveerd dat met de grenswaarde van 0,05 mol per hectare per jaar wordt voldaan aan de wettelijke eis dat op voorhand op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat projecten of handelingen afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied zullen aantasten. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de passage in de toelichting over monitoring van de achtergronddepositie - waartoe de deposities onder deze grenswaarde blijkbaar worden gerekend - niet de vereiste zekerheid biedt, nu het hier gaat om een toetsing die op voorhand moet worden verricht.

De Afdeling adviseert gelet op het voorgaande in de toelichting een motivering op te nemen.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat aan het vorenstaande aandacht zal zijn geschonken.

De vice-president van de Raad van State

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 3 juni 2015

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft u in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat aan haar advies aandacht zal zijn geschonken.

In het navolgende ga ik in op het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna verder aan te duiden als: de Afdeling).

1. Grenswaarden in Natura 2000-gebieden buiten het programma
Overeenkomstig het advies van de Afdeling is in paragraaf 3.5 van de toelichting bij het besluit een nadere motivering opgenomen. De toelichting bij het besluit verwijst verder naar het programma aanpak stikstof, waarin voor elk van de 43 Natura 2000-gebieden is onderbouwd waarom deze gebieden niet in het programma zijn opgenomen.

2. De grenswaarde van 0,05 mol per hectare per jaar
Naar aanleiding van het advies is in paragraaf 4 van de toelichting bij het besluit nader gemotiveerd dat met de grenswaarde van 0,05 mol wordt voldaan aan de wettelijke eis dat op voorhand op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat projecten of andere handelingen afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied zullen aantasten.

3. Overige wijzigingen
Het besluit en de toelichting zijn voorts op de volgende punten aangepast:
- In artikel 2, tweede lid, van het besluit is de wijze waarop wordt gemeten of aan de afstandsgrenswaarden wordt voldaan gewijzigd. In onderdeel a van dit artikellid is bepaald dat de afstand van 3 kilometer wordt gemeten vanaf het midden van de rijbaan van een hoofdweg als bedoeld in artikel 1 van de Tracéwet. Voor een hoofdvaarweg als bedoeld in artikel 1 van de Tracéwet is in onderdeel b van dit artikellid voorgeschreven dat de afstand van 5 kilometer wordt gemeten vanaf het midden van de vaarweg. Paragraaf 3.2 van de toelichting is dienovereenkomstig aangepast. Deze aanpassing is in lijn met de wijze waarop deze afstanden worden berekend met behulp van het reken- en registratie-instrument AERIUS.
- In paragraaf 6.1 van de toelichting is de berekening van de administratieve lasten aangepast. De reden hiervoor is dat de cijfers van de eindrapportage "Regeldruk Wet natuur" (zie noot 5) niet juist waren aangehaald. Deze aanpassing leidt niet tot hogere administratieve lasten dan in de toelichting bij het ontwerpbesluit was opgenomen. Verder is toegevoegd dat inmiddels een onderzoek naar de regeldrukeffecten van het wetsvoorstel natuurbescherming is gedaan. Dat onderzoek heeft geen betrekking op de meldingsplicht. Wel kan op basis van de cijfers van dat onderzoek worden aangenomen dat de administratieve lasten verder zullen afnemen als gevolg van de inwerkingtreding van dit besluit.
- Daarnaast is in de toelichting een aantal redactionele verbeteringen doorgevoerd.

Ik moge U hierbij het ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Staatssecretaris van Economische Zaken

---

(1) Staatsblad 2014, nr. 419
(2) Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna.
(3) Artikel 19kh, achtste lid, aanhef en onder 2, van de Nbw 1998 zoals die zal luiden na inwerkingtreding van de wijzigingswet.
(4) Het voorgestelde artikel 2, derde lid.
(5) Sira Consulting, Kamerstukken II, 2011/12, nr. 33 348, bijlage bij nr. 3.

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 144 kB)