Ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit capaciteitsverdeling hoofdspoorweginfrastructuur in verband met het bewerkstelligen van een efficiënte en maatschappelijk wenselijke verdeling van de capaciteit van de hoofdspoorweginfrastructuur en aanpassing aan nieuwe ontwikkelingen, alsmede in verband met de verlening van de concessie voor het hoofdrailnet 2015-2025, met nota van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 17 maart 2015, no.2015000452, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit capaciteitsverdeling hoofdspoorweginfrastructuur in verband met het bewerkstelligen van een efficiënte en maatschappelijk wenselijke verdeling van de capaciteit van de hoofdspoorweginfrastructuur en aanpassing aan nieuwe ontwikkelingen, alsmede in verband met de verlening van de concessie voor het hoofdrailnet 2015-2025, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit brengt wijzigingen in de regels die ProRail hanteert bij het verdelen van de capaciteit op het spoor. De wijzigingen zijn er vooral op gericht de schaarse capaciteit efficiënter te verdelen.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het besluit vast te stellen, maar constateert dat de prioriteit die wordt gegeven aan het internationale deel van de NS-concessie vragen oproept. Verder vraagt de Afdeling om een verduidelijking rond de doorlooptijden van hogesnelheidstreinen.

1. Prioriteit voor internationale treindiensten op basis van de NS-concessie
De richtlijn die onder meer de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit regelt, bepaalt dat de nationale infrastructuurbeheerder (in Nederland ProRail) de spoorcapaciteit moet toewijzen en verdelen. Als niet alle aanvragen kunnen worden toegewezen geldt het spoor als overbelast. De beheerder mag dan prioriteitscriteria hanteren; daarbij moet hij rekening houden met "het maatschappelijk belang van een dienst in vergelijking met een andere dienst". Voorrang kan worden verleend aan de openbare dienst en aan (internationaal) goederenvervoer, onder niet-discriminerende voorwaarden. (zie noot 1)

Voor Nederland is dit uitgewerkt in het Besluit capaciteitsverdeling hoofdspoorweginfrastructuur. Dat kent een gedetailleerde opsomming van de soorten diensten waaraan, bij overbelasting, achtereenvolgens prioriteit toekomt.

Die opsomming wordt in het ontwerpbesluit op enkele punten gewijzigd. Onder meer wordt prioriteit gegeven aan het internationale personenvervoer waarvoor een concessie is verleend krachtens artikel 20 van de Wet personenvervoer 2000, voor zover de concessiehouder zonder toewijzing van capaciteit de concessie niet kan uitvoeren. (zie noot 2) Het gaat om de vervoerconcessie voor het hoofdrailnet, die voor 2015-2025 is toegekend aan de Nederlandse Spoorwegen. Die bevat drie internationale lijnen:
- een treindienst tussen Amsterdam Centraal, Schiphol, Den Haag Holland Spoor, Dordrecht, Roosendaal, Antwerpen Centraal, Mechelen, Zaventem, Brussel Centraal en Brussel Zuid met een frequentie van zestien treinen per richting per dag,
- met ingang van het dienstregelingjaar 2016 een treindienst tussen Amsterdam Centraal, Schiphol, Rotterdam Centraal, Antwerpen Centraal en Brussel Zuid waarbij enkele treinen doorrijden naar Parijs Gare du Nord en andere naar Lille,
- met ingang van dienstregelingjaar 2017 een treindienst tussen Amsterdam Centraal, Schiphol, Rotterdam Centraal, Brussel Zuid en Londen St. Pancras. (zie noot 3)

De richtlijn laat toe dat prioriteit wordt toegekend aan treindiensten die noodzakelijk zijn voor het uitvoeren van een openbare dienstverplichting als die van de NS. In zoverre stemt de regeling uit artikel 9a overeen met de richtlijn. Artikel 9a van het ontwerpbesluit koppelt de voorrang echter aan de verleende concessie, welke ook (deel-)trajecten in het buitenland omvat die niet onder de openbare dienstverplichting vallen. De vraag rijst in hoeverre dit spoort met de richtlijn. De richtlijn biedt een lidstaat immers geen ruimte om een openbare dienstverplichting te vestigen buiten het eigen grondgebied.

Voorts is daarmee niet duidelijk hoe op die buitenlandse deeltrajecten kan worden voldaan aan de eis van non-discriminatie van eventuele buitenlandse vervoerders die op het grondgebied van hun lidstaat aan openbare dienstverplichtingen moeten voldoen. (zie noot 4)

De Afdeling adviseert hierop in de toelichting in te gaan en het ontwerpbesluit zo nodig aan te passen.

2. Hogesnelheidstreinen
Het Besluit capaciteitsverdeling hoofdspoorweginfrastructuur bepaalt nu dat de infrastructuurbeheerder de capaciteit zo moet verdelen dat de hogesnelheidstreinen op vier trajecten, bij een minimale frequentie, de in de concessie opgenomen maximale reisduur moeten kunnen halen; die reistijden worden vervolgens voor vier trajecten vermeld. (zie noot 5) In het ontwerpbesluit wordt de vermelding van die maximale reistijden geschrapt; de reistijden worden voortaan vastgesteld in de vervoerconcessie. (zie noot 6) Deze wijziging wordt niet toegelicht. Het is de Afdeling uiteraard niet ontgaan dat er problemen zijn geweest rond de hogesnelheidstreinen, maar voor de goede orde adviseert de Afdeling in de toelichting in te gaan op de vraag wat die problemen concreet betekenen voor de doorlooptijden voor hogesnelheidstreinen op de vier trajecten waar het hier om gaat.

3. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State

---

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W14.15.0069/IV

- De omschrijving van "internationaal pad" In artikel 1 overbrengen naar artikel 4b, nu dat het enige artikel is waarin de term voorkomt.
- De inhoud van artikel 13, tweede lid, opnemen in artikel 4, omdat het voorbehouden van capaciteit voor internationaal goederenvervoer, zoals geregeld in verordening 913/2010, aan de verdere capaciteitsverdeling voorafgaat.
- In artikel 4b "traject" wijzigen in "pad", nu dat de geijkte term in het Besluit capaciteitsverdeling hoofdspoorweginfrastructuur is.
- In artikel 6, eerste lid, het gedeelte na de opsomming opnemen in de aanhef (aanwijzing 99, tweede lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar)), zodat die komt te luiden: "Bij de capaciteitsverdelingsprocedure voor de normale dienstregeling wordt de benodigde capaciteit voor de beheerder verdeeld voor: ."
- In artikel 9a (en in het bestaande artikel 7a, tweede lid) niet verwijzen naar artikel 20, vierde lid, van de Wet personenvervoer 2000, nu dat lid geen betrekking heeft op internationaal vervoer.
- In de toelichting uitleggen wat wordt bedoeld met "verkeer zonder vervoersfunctie" (artikel 10, eerste lid, onderdeel i).
- Artikel II modelleren naar model A van aanwijzing 180 Ar.
- Bij artikel II, tweede lid, het Staatsbladnummer vermelden (aanwijzing 87 Ar).
- In artikel II, derde lid, 1 april 2015 vermelden als het tijdstip van inwerkingtreding (Stb. 2015, 92).
- Het voornemen om het ontwerpbesluit te evalueren (§ 7.4 van de toelichting) neerleggen in een evaluatiebepaling, aangezien voor de evaluatie de medewerking nodig zal zijn van een orgaan dat niet onder ministeriële verantwoordelijkheid valt (aanwijzing 164, toelichting, Ar).
- In de toelichting een actuele transponeringstabel opnemen voor de Europese regelingen die mede in het Besluit capaciteitsverdeling hoofdspoorweginfrastructuur worden geïmplementeerd (aanwijzing 338 Ar).

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 13 april 2015

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert om het besluit vast te stellen, nadat met hetgeen in het advies wordt opgemerkt rekening zal zijn gehouden.

Hieronder ga ik op de opmerkingen van de Afdeling in.

De Afdeling constateert in de eerste plaats dat er op grond van het voorgestelde artikel 9a voorrang wordt gegeven aan het internationale personenvervoer waarvoor een concessie is verleend krachtens artikel 20 van de Wet personenvervoer 2000, voor zover de concessiehouder zonder toewijzing van de capaciteit de concessie niet kan uitvoeren. De Afdeling merkt dienaangaande op dat de voorrang wordt gekoppeld aan de verleende concessie, welke ook trajecten in het buitenland omvat die niet onder de openbare dienstverplichting vallen. Hierbij wordt de vraag gesteld in hoeverre dit spoort met richtlijn 2012/34/EU. De richtlijn biedt een lidstaat immers geen ruimte om een openbare dienstverplichting te vestigen buiten het eigen grondgebied.

Op grond van artikel 47, vierde lid, van de richtlijn moet bij het verdelen van capaciteit rekening worden gehouden met het maatschappelijk belang van een dienst in vergelijking met een andere dienst, die bijgevolg zal worden uitgesloten. Om de ontwikkeling van adequate vervoersdiensten te waarborgen kan onder niet-discriminerende voorwaarden voorrang worden verleend aan diensten die dit mogelijk maken.
Voor de mogelijkheid om prioriteit aan een dienst toe te kennen is derhalve relevant hoe het maatschappelijk belang van deze dienst zich verhoudt tot het maatschappelijk belang van een andere dienst. De concessiehouder heeft een groter maatschappelijk belang dan een andere dienst, voor zover deze uitvoering geeft aan de concessie. De concessie maakt het door een samenhangend geheel van verplichtingen immers mogelijk dat door het gehele land diensten worden aangeboden, ook wanneer deze diensten niet rendabel zijn. Door aan deze verplichtingen, die niet los van elkaar kunnen worden gezien, uitvoering te geven, vervult de concessiehouder derhalve een publieke taak. De positie van een concessiehouder is hiermee ook wezenlijk anders dan die van een vervoerder die niet gebonden is aan in een concessie vastgelegde verplichtingen. Om deze reden ken ik aan het internationale vervoer dat wordt verricht ter uitvoering van de concessie een groter maatschappelijk belang toe.

De kwalificatie van de concessie, of onderdelen daarvan, als een openbare dienstverplichting is op grond van artikel 47, vierde lid, van de richtlijn niet vereist voor de mogelijkheid om voorrang toe te kennen. Op grond van het criterium van maatschappelijk belang en om de ontwikkeling van adequate vervoersdiensten te waarborgen, is het op grond van de richtlijn mogelijk om voorrang toe te kennen aan het internationale personenvervoer waarvoor een concessie is verleend.

De toelichting is ten behoeve van dit punt aangevuld.

De Afdeling merkt voorts op dat niet duidelijk is hoe op de buitenlandse deeltrajecten kan worden voldaan aan de eis van non-discriminatie van eventuele buitenlandse vervoerders die op het grondgebied van hun lidstaat aan openbare dienstverplichtingen moeten voldoen.

Het Besluit capaciteitsverdeling hoofdspoorweginfrastructuur geldt slechts voor de verdeling van capaciteit van de hoofdspoorweginfrastructuur binnen de Nederlandse grenzen. Het ontwerpbesluit bevat derhalve geen belemmering voor eventuele buitenlandse vervoerders voor het voldoen aan openbare dienstverplichtingen op het grondgebied van hun lidstaat. Voor wat betreft de situatie binnen de Nederlandse grenzen geldt, zoals reeds is toegelicht, dat de verplichtingen voor de concessiehouder waarborgen dat er adequate vervoersdiensten kunnen worden aangeboden. De concessie vormt een evenwichtig geheel van verplichtingen en tegenprestaties. Hieraan zou afbreuk worden gedaan als de concessiehouder geen capaciteit zou verkrijgen om uitvoering te geven aan de concessie. Hierdoor is de positie van de concessiehouder wezenlijk anders en is een onderscheid in prioriteit niet discriminerend. Het onderscheid wordt daarbij niet gemaakt op basis van nationaliteit, maar slechts op basis van de vraag of er voor de desbetreffende dienst een concessie is afgegeven in de zin van artikel 20 van de Wet personenvervoer 2000. Indien dat niet het geval is, geldt ook voor de concessiehouder dat geen prioriteit wordt toegekend op basis van artikel 9a.

De Afdeling constateert dat de maximale reistijden voor vier trajecten (zie noot 7) uit het besluit zijn geschrapt en dat de reistijden voortaan worden vermeld in de vervoerconcessie. De Afdeling merkt hierbij op dat de wijziging niet is toegelicht en adviseert om in de toelichting in te gaan op de vraag wat het effect is voor de doorlooptijden van hogesnelheidstreinen op de vier trajecten waar het hier om gaat.

In de vervoerconcessie zijn de maximale reistijden opgenomen voor verschillende trajecten. Deze reistijden verschillen per dienstregelingsjaar en zijn bovendien afhankelijk gesteld van het materieel waarmee gereden wordt. Het is derhalve niet mogelijk om in alle gevallen bij voorbaat uitsluitsel te geven over de maximale reistijden die in een bepaald dienstregelingsjaar zullen gelden. Om deze reden is gekozen voor een verwijzing naar de vervoerconcessie in plaats van opname van de maximale reistijden in het besluit.

Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling is de toelichting hierop aangevuld.

De redactionele opmerkingen van de Afdeling zijn overgenomen met uitzondering van opname van een transponeringstabel. Een transponeringstabel wordt opgenomen in het geval van een regeling ter implementatie van een bindende EU-rechthandeling. Het onderhavige besluit dient echter niet ter implementatie, maar benut slechts de ruimte die in de richtlijn wordt geboden om regels te stellen.

Vanwege de beoogde inwerkingtreding op 13 april 2015 is van de gelegenheid gebruik gemaakt om de inwerkingtredingsbepaling aan te passen. Er is voorzien in terugwerkende kracht tot en met 13 april 2015 indien het Staatsblad waarin het onderhavige besluit wordt bekendgemaakt wordt uitgegeven na 12 april 2015. Om als juridische basis te dienen voor de capaciteitsverdelingsprocedure voor het volgende dienstregelingsjaar is vereist dat het besluit op 13 april 2015 rechtsgeldig is. De betrokken spoorwegondernemingen zijn door middel van meerdere consultaties op de hoogte gesteld van de wijzigingen en konden rekening houden met de gewijzigde regels. Gelet op het publieke belang dat gemoeid is met toepassing van dit besluit in het dienstregelingsjaar 2016 is besloten om te voorzien in terugwerkende kracht.

DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN MILIEU

---

(1) Artikelen 20 en 22 van richtlijn 2001/14 van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2001 inzake de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit en de heffing van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur, PbEU 2001, L 75. Met ingang van 16 juni 2015 wordt deze richtlijn vervangen door richtlijn 2012/34 van het Europees Parlement en de Raad van 21 november 2012 tot instelling van één Europese spoorwegruimte, PbEU 2012, L 343. De materie wordt dan geregeld door de artikelen 45 en 47 van die laatste richtlijn.
(2) Voorgesteld artikel 9a.
(3) Artikelen 62 en 63 van de concessie.
(4) De ACM spreekt in haar UHT in dit verband van ‘’absolute voorrang voor het internationaal verkeer van NS’’, blz. 3, einde paragraaf II.
(5) Namelijk Amsterdam CS - Schiphol - Rotterdam CS - Belgische grens, Amsterdam CS - Schiphol - Rotterdam CS - Breda, Amsterdam CS - Schiphol - Rotterdam CS, en Den Haag CS - Rotterdam CS - Breda - Belgische grens (artikel 8, derde lid).
(6) Geldend en voorgesteld artikel 8, derde lid.
(7) Namelijk Amsterdam CS - Schiphol - Rotterdam CS - Belgische Grens, Amsterdam CS - Schiphol - Rotterdam CS - Breda, Amsterdam CS - Schiphol - Rotterdam CS, en Den Haag CS - Rotterdam CS - Breda - Belgische grens.

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 522 kB)