Ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit van 31 maart 1987, houdende vaststelling van een algemene maatregel van bestuur ter uitvoering van artikel 162, vierde lid, van het Wetboek van Strafvordering, in verband met verduidelijking aangifteplicht bij zorgfraude, met nota van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 17 september 2014, no.2014001711, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Veiligheid en Justitie, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit van 31 maart 1987, houdende vaststelling van een algemene maatregel van bestuur ter uitvoering van artikel 162, vierde lid, van het Wetboek van Strafvordering, in verband met verduidelijking aangifteplicht bij zorgfraude, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit stelt artikel 1 van het Besluit ex artikel 162 Wetboek van Strafvordering (hierna: het Besluit) opnieuw vast. In dit artikel wordt bepaald welke (organen van) rechtspersonen dezelfde aangifte- en informatieplicht krijgen als die op grond van artikel 162, eerste en tweede lid, van het Wetboek van Strafvordering (Sv) geldt voor openbare colleges en ambtenaren.
De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt een opmerking over de opname van zorgverzekeraars in het voorgestelde artikel 1 van het Besluit. Zij is van oordeel dat in verband daarmee nadere motivering dan wel aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk is.

Opname van de zorgverzekeraars in het Besluit betekent dat zorgverzekeraars een aangifte- en informatieplicht krijgen. Volgens de toelichting is deze aanvulling in overeenstemming met de strekking van artikel 162, vierde lid, Sv. (zie noot 1) Blijkens deze bepaling moeten de daarin bedoelde (organen van) rechtspersonen voldoen aan het criterium dat hun taken en bevoegdheden zijn omschreven bij of krachtens de wet. Een belangrijk criterium voor aanwijzing krachtens het vierde lid is, dat de rechtspersoon of het orgaan van de rechtspersoon met de uitvoering van een overheidstaak moet zijn belast. (zie noot 2)

Bij de vormgeving van de Zorgverzekeringswet heeft de regering, zo volgt uit de parlementaire geschiedenis, gekozen voor een privaatrechtelijke vormgeving gepaard met sterke publieke randvoorwaarden. (zie noot 3) De zorgverzekering is een private verzekering waarbij de zorgverzekeraars deze in de wet opgenomen voorwaarden in acht moeten nemen. De Afdeling merkt op dat de verplichting om te voldoen aan publiekrechtelijke randvoorwaarden niet, althans niet zonder meer op één lijn is te plaatsen met bij de wet omschreven taken en bevoegdheden, zoals bedoeld in artikel 162, vierde lid, Sv. In dat verband wijst de Afdeling op de Nota van Toelichting bij het Aanpassingsbesluit Zorgverzekeringswet, (zie noot 4) waarin de regering over het opnemen van de zorgverzekeraars in het Besluit onder meer het volgende overwoog:

"De ziekenfondsen, die waren aangewezen in hun hoedanigheid van bestuursorganen in het kader van de Zfw, bestaan niet langer en zijn daarom geschrapt. Er is geen aanleiding de aangifteplicht op te leggen [aan] de zorgverzekeraars die bij het uitvoeren van de Zvw geen bestuursorgaan zijn." (zie noot 5)

Het is de Afdeling in het licht van het voorgaande onvoldoende duidelijk wat thans de reden is de zorgverzekeraars toe te voegen aan het Besluit. De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt dragend te motiveren en het voorstel zo nodig aan te passen.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 20 november 2014

De Afdeling advisering van de Raad van State (Afdeling) onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt een opmerking over de opname van zorgverzekeraars in het voorgestelde artikel 1 van het ontwerpbesluit.

Het is de Afdeling onvoldoende duidelijk wat de reden is om zorgverzekeraars toe te voegen aan het ontwerpbesluit. De Afdeling constateert dat in het Besluit opgenomen (organen van) rechtspersonen voldoen aan het criterium dat hun taken en bevoegdheden zijn omschreven bij of krachtens de wet. De Afdeling stelt dat de verplichting om te voldoen aan de publiekrechtelijke randvoorwaarden niet zonder meer op één lijn is te plaatsen met bij of krachtens de wet omschreven taken en bevoegdheden. De Afdeling wijst hierbij ook op de nota van toelichting bij het Aanpassingsbesluit Zorgverzekeringswet waarin de regering overwoog dat er geen aanleiding bestond om aan zorgverzekeraars die bij het uitvoeren van de Zorgverzekeringswet geen bestuursorgaan zijn, een aangifteplicht op te leggen.

Er zijn thans wel voldoende redenen om aan de zorgverzekeraars een aangifteplicht op te leggen. De behaalde resultaten bij de aanpak van zorgfraude zijn relatief mager. Dit vindt mede zijn oorzaak in het feit dat zorgverzekeraars niet automatisch veel inzet plegen om materiële controles en fraudeonderzoeken te doen. Er lijkt inmiddels, mede onder druk van enkele fraude-incidenten, wel een meer actievere houding te ontstaan bij zorgverzekeraars. In de memorie van toelichting van het bij koninklijke boodschap van 30 juni 2014 ingediende voorstel van wet houdende wijziging van de Wet marktordening gezondheidszorg en enkele andere wetten in het verband met het verbeteren van toezicht, opsporing, naleving en handhaving (33 980) wordt hierop nader op ingegaan (Kamerstukken II 2013/14, 33 980, nr. 3, blz. 5). Zorgfraude ondermijnt de solidariteit waarop het Nederlandse zorgstelsel is gebaseerd en doet afbreuk aan de publieke belangen die met dat stelsel moeten worden geborgd. Het is niet acceptabel dat de zorgkosten door fraude onnodig hoog zijn of dat verzekerden daardoor niet de zorg krijgen die ze nodig hebben. De aangiftebevoegdheid op grond van artikel 161 van het Wetboek van Strafvordering, volstaat niet voor zorgverzekeraars gezien hun centrale rol bij de uitvoering van de Zorgverzekeringswet. Die verantwoordelijkheid wordt naar het oordeel van de regering sterker gearticuleerd door te voorzien in een aangifteverplichting.

De Afdeling merkt terecht op dat (een orgaan van) een rechtspersoon voor opname in het Besluit met de uitvoering van een overheidstaak moet zijn belast waarbij het mede van belang is of de werkzaamheden al dan niet uit openbare middelen worden bekostigd (Kamerstukken II 1984/85, 18 054, nr. 11, blz. 2). De zorgverzekeraars voldoen aan de bovengenoemde criteria. Een persoon die van rechtswege verzekerd is voor de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten, moet zich ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Zorgverzekeringswet, krachtens een zorgverzekering verzekeren. Het feit dat een zorgverzekering een privaatrechtelijke schadeverzekeringsovereenkomst is, doet niets af aan de wettelijke taak. De formele wetgever rekent de zorgverzekeraars tot de rechtspersonen die een bij of krachtens de wet geregelde taak uitoefenen en daartoe geheel of gedeeltelijk worden bekostigd uit de opbrengst van bij of krachtens de wet ingestelde heffingen.

Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling is de onderbouwing van het toevoegen van zorgverzekeraars, conform bovenstaande lijn, aan het Besluit nader toegelicht in de nota van toelichting.

Van de gelegenheid is voorts gebruik gemaakt om in artikel I van het ontwerpbesluit een omissie te herstellen door “Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds” te vervangen door: Stichting Pensioenfonds ABP. Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Veiligheid en Justitie

---

(1) Nota van toelichting, tweede tekstblok.
(2) Kamerstukken II 1982/83, 18 054, nr. 11, blz. 2.
(3) Kamerstukken II 2003/04, 29 763, nr. 3, blz. 6.
(4) Besluit van15 december 2005, houdende aanpassing van de algemene maatregelen van bestuur in verband met de invoering van de Zorgverzekeringswet.
(5) Stb. 2005/690, blz. 57.

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 158 kB)