Ontwerpbesluit betreffende de proceskostenvergoeding in bestuursrechtelijke zaken op het terrein van de Wet waardering onroerende zaken (Besluit proceskosten WOZ-zaken), met nota van toelichting.

Kenmerk
W03.13.0467/II
Datum advies
27 februari 2014
Vindplaats
Staatscourant 2014, nr. 31671
  • Justitie en Veiligheid
  • Algemene maatregel van bestuur

Toon inhoud

Volledige tekst

Ontwerpbesluit betreffende de proceskostenvergoeding in bestuursrechtelijke zaken op het terrein van de Wet waardering onroerende zaken (Besluit proceskosten WOZ-zaken), met nota van toelichting.

Van dit advies is een samenvatting gemaakt.

Bij Kabinetsmissive van 6 januari 2014, no.2014000005, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Veiligheid en Justitie, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit betreffende de proceskostenvergoeding in bestuursrechtelijke zaken op het terrein van de Wet waardering onroerende zaken (Besluit proceskosten WOZ-zaken), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit introduceert in aanvulling op het Besluit proceskosten bestuursrecht een regeling die de vergoeding van de kosten die zijn gemaakt in verband met de behandeling van een bezwaar- of beroepschrift in een procedure over de hoogte van de WOZ-waarde in bepaalde gevallen matigt. Uitgangspunt van het voorstel is de vaststelling van een redelijke bijdrage in de kosten die een belanghebbende redelijkerwijs heeft moeten maken en die strookt met de reële werkbelasting van degene die beroepsmatig rechtsbijstand verleent en van de meegebrachte deskundige.

Het ontwerpbesluit beoogt de praktijk van ‘no cure no pay-bureaus’ die onnodig bezwaar maken of beroep instellen tegen te gaan door de vergoeding voor de kosten van het bijwonen van een zitting af te laten hangen van het aantal andere zaken dat op dezelfde zitting door dezelfde rechtsbijstandsverlener wordt behandeld. De Afdeling advisering van de Raad van State is van oordeel dat een matiging van de (proces)kostenvergoeding al mogelijk is op basis van de bestaande regeling en dat niet moet worden gekozen voor een afzonderlijk besluit naast het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: Bpb). Daarom zou moeten worden afgezien van de voorgestelde regeling betreffende de vergoeding van de gecombineerde behandeling van WOZ-zaken. Zij is van oordeel dat het ontwerpbesluit in verband daarmee nader dient te worden overwogen.

Gelet op het daartoe strekkend verzoek gaat de Afdeling voorts in op de passage in de toelichting over de toelaatbaarheid van een doelmatigheidsmarge ten aanzien van de (proces)kostenvergoeding.

1. Nut en noodzaak
Eén van de uitgangspunten van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is een uniform bestuurs(proces)recht, dat wat de opzet betreft zo eenvoudig mogelijk is. Het reeds bestaande Bpb biedt dan ook een uniforme regeling voor de (proces)kostenvergoeding.

Het Bpb geeft een nadere invulling aan de op grond van de artikelen 7:15 en 8:75 Awb voor vergoeding in aanmerking komende kosten. Ingevolge het Bpb worden niet de werkelijk gemaakte kosten vergoed, doch wordt voor de kosten van professionele rechtsbijstand een forfaitaire vergoeding toegekend aan de hand van een bij het besluit behorend puntensysteem. Met behulp van de wegingsfactoren kan de forfaitaire vergoeding naar gelang de omstandigheden van het voorliggende geval naar boven of naar beneden worden bijgesteld. De bijstelling naar beneden - een matiging van de (proces)kostenvergoeding - vindt in elk geval plaats bij samenhangende zaken in de zin van artikel 3 Bpb. Daarnaast biedt de hardheidsclausule van artikel 2, derde lid, Bpb de mogelijkheid om in bijzondere omstandigheden af te wijken van de op de voet van artikel 2, eerste lid, onder a, Bpb te berekenen kosten van professionele rechtsbijstand.

Volgens de toelichting werkt de regeling van het Bpb in procedures over de WOZ-waarde in sommige gevallen onredelijk uit, omdat bij de vaststelling van de kostenvergoeding elke zaak afzonderlijk in aanmerking wordt genomen. Daarbij stelt de toelichting dat, kort gezegd, door no cure no pay-bureaus op een zitting of hoorzitting behandelde zaken niet kunnen worden aangemerkt als een samenhangende zaak in de zin van artikel 3, tweede lid, Bpb. (zie noot 1)

Dit betoog gaat naar het oordeel van de Afdeling voorbij aan de verschillende mogelijkheden die het Bpb biedt om een onredelijk hoog uitvallende vergoeding aan te passen en een vergoeding vast te stellen die beter aansluit op de reële werkbelasting van de professionele rechtsbijstandverlener of deskundige. De Afdeling wijst er in dit verband op dat krachtens het puntensysteem van het Bpb in veel voorkomende WOZ-zaken reeds een lagere waarde per punt van toepassing is. Een verdere verlaging van de (proces)kostenvergoeding in WOZ-zaken kan eenvoudig(er) worden bereikt met toepassing van de wegingsfactoren van het puntensysteem. Deze wegingsfactoren bieden immers de mogelijkheid om een vergoeding vast te stellen die beter overeenkomt met de bewerkelijkheid en de gecompliceerdheid van de zaak en de daarmee verband houdende werkbelasting van de rechtsbijstandverlener. (zie noot 2)

Daarnaast wekt het betoog in de toelichting de indruk dat door no cure no pay-bureaus behandelde zittingen of hoorzittingen nimmer zouden kunnen worden aangemerkt als samenhangende zaken in de zin van artikel 3 Bpb. In het arrest van de Hoge Raad van 1 oktober 2004 (zie noot 3) waarnaar de toelichting verwijst, heeft de Hoge Raad zich niet in principiële zin uitgelaten over het criterium samenhangende zaken. De Hoge Raad heeft slechts overwogen dat het geschil in elke zaak (naast twaalf identieke grieven) mede de - uiteraard per zaak afzonderlijk te beoordelen - vraag betrof of de aanslagen naar de juiste heffingsgrondslag waren opgelegd. De Hoge Raad overwoog vervolgens dat het hof kennelijk en niet onbegrijpelijk heeft geoordeeld dat de werkzaamheden van de gemachtigde in niet onbetekenende mate deze individuele omstandigheden hebben betroffen en heeft daarop het tegen het oordeel van het hof gerichte cassatiemiddel verworpen. Nu het aldus om een feitelijk oordeel van het hof ging dat de Hoge Raad slechts op begrijpelijkheid heeft getoetst en waarbij de Hoge Raad geen vuistregels voor de feitenrechter heeft meegegeven, kan de uitspraak van de Hoge Raad, anders dan de toelichting doet, niet als een maatgevend arrest worden beschouwd. In dat verband wijst de Afdeling op jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, waarin buiten het fiscale terrein enkele soortgelijke zaken wel voldeden aan het criterium van samenhangende zaken. (zie noot 4) Hieruit blijkt dat artikel 3 Bpb ruimte biedt om in gevallen als de onderhavige de vergoeding te matigen.

Gelet op de reeds bestaande mogelijkheid tot matiging in het Bpb heeft de Afdeling twijfels of een aanvullende regeling noodzakelijk is.

Voor zover niettemin behoefte zou bestaan aan een afzonderlijke regeling voor een ‘gecombineerde behandeling’ van zaken, verdient naar het oordeel van de Afdeling wijziging van het Besluit proceskosten bestuursrecht de voorkeur in het belang van een uniform bestuursprocesrecht. Een aanvullende proceskostenregeling voor uitsluitend WOZ-zaken compliceert het bestuursprocesrecht. Bovendien kan dit ertoe leiden dat ook op andere deelgebieden van het bestuursrecht van de Awb en het Bpb afwijkende regelingen worden getroffen. Met een aanvullende regeling in het Bpb wordt verder voorkomen dat voor WOZ-zaken die zich lenen voor een gecombineerde behandeling, de (proces)kostenvergoeding - na honorering van het bezwaar of beroep - wordt berekend op grond van twee verschillende besluiten: een forfaitaire vergoeding krachtens artikel 2, eerste lid, onderdeel a, Bpb voor het bezwaar- of beroepschrift en de voorgestelde, lagere vergoeding voor het verschijnen op een zitting of hoorzitting ingevolge het ontwerpbesluit.

Voorts merkt de Afdeling met betrekking tot de omvang van het probleem het volgende op. Blijkens het advies van de Waarderingskamer wordt circa 97% van de jaarlijks ruim 8 miljoen door gemeenten uitgebrachte WOZ-beschikkingen niet bestreden. De 3% wel bestreden WOZ-beschikkingen leveren jaarlijks circa 200.000 bezwaarprocedures op. Hoeveel daarvan door no cure no pay-bureaus worden ingediend, vermeldt de Waarderingskamer niet. Volgens de toelichting is het percentage bezwaarschriften dat in de categorie woningen door no cure no pay-bureaus is ingediend, gestegen van 6,73 in 2011 naar 11,6 in 2012. De toelichting verwacht dat deze trend zich in 2013 voortzet. Hieruit volgt dat (in 2012) ruim 20.000 van de 200.000 bezwaarschriften afkomstig zijn van no cure no pay-bureaus. Van deze procedures leidt volgens de Waarderingskamer gemiddeld ongeveer de helft tot een wijziging van de WOZ-waarde en daarmee ook tot een vergoeding van de (proces)kosten. (zie noot 5) Het hoge percentage gegronde bezwaren illustreert dat bezwaarschriften kennelijk niet overwegend op onvoldoende basis worden ingediend. Verder betreft het aantal bezwaren dat door no cure no pay-bureaus wordt aangebracht slechts een klein deel van het totaal. Aan het hoge aantal procedures lijkt derhalve een andere problematiek ten grondslag te liggen.

Het toenemende belang van de WOZ-waarde blijkt uit de omstandigheid dat deze waarde in steeds meer (lokale) belastingwetten als heffingsgrondslag wordt gehanteerd. Naast de OZB wordt de WOZ-waarde als grondslag gebruikt voor bijvoorbeeld het eigenwoningforfait, de riool- en/of watersysteemheffing en de erf- en schenkbelasting. Vanuit dit oogpunt is het dan ook niet onbegrijpelijk dat de hoogte van de WOZ-waarde in toenemende mate ter discussie wordt gesteld. Het niet aanvechten van een mogelijk onjuist vastgestelde WOZ-waarde kan immers belangrijke gevolgen hebben.

De Afdeling concludeert dat het in de toelichting gestelde probleem van de toename van het aantal door no cure no pay-bureaus ingediende bezwaar- en beroepschriften, gelet op het aantal zaken waarin de WOZ-waarde wordt gewijzigd, niet zo groot is als wordt voorgesteld, terwijl de juiste bepaling van de hoogte van de WOZ-waarde in belang toeneemt. De Afdeling adviseert daarom af te zien van een afzonderlijke regeling voor de vergoeding bij een gecombineerde behandeling van WOZ-zaken en zo nodig het Bpb aan te vullen.

Onverminderd het voorgaande, maakt de Afdeling nog de volgende opmerkingen.

2. Proceskostenvergoeding bij beperkte wijziging van de WOZ-waarde
De regering heeft de Afdeling gevraagd speciale aandacht te besteden aan een passage in de nota van toelichting over het achterwege laten van een (proces)kostenvergoeding bij een beperkte wijziging in de WOZ-waarde. Gedoeld wordt op de passage in de nota van toelichting waar wordt vermeld dat is gezocht naar maatregelen tot dejuridisering in geval van relatief kleine waardeveranderingen en een stimulans voor partijen om het informele contact te zoeken. Zowel adviezen als ontvangen reacties op de internetconsultatie waren echter niet positief ten aanzien van het achterwege laten van een (proces)kostenvergoeding wanneer de WOZ-waarde binnen bepaalde marges wijzigt, omdat dit voor een bepaalde groep rechtzoekenden een belemmering kan vormen om een procedure te starten. Naar aanleiding hiervan is een dergelijke regeling niet in het ontwerpbesluit opgenomen, nu het verminderen van het aantal WOZ-zaken op zichzelf geen doelstelling is van het voorgestelde besluit.

De Afdeling wijst hier op artikel 26a van de Wet WOZ. (zie noot 6) Ingevolge deze bepaling wordt de bij een beschikking vastgestelde waarde van een onroerende zaak geacht juist te zijn indien de waarde na bezwaar of beroep te hoog blijkt te zijn, maar het verschil tussen de vastgestelde waarde en de juiste waarde binnen een bepaalde in het wetsartikel aangegeven marge blijft. Deze marge, aangeduid als de Fierensmarge, was bedoeld om het aantal bezwaarschriften over kleine waardeverschillen beperkt te houden. Naar aanleiding van het arrest van de Hoge Raad van 22 oktober 2010 (zie noot 7) wordt de Fierensmarge buiten toepassing gelaten. De Hoge Raad oordeelde toepassing van de Fierensmarge onverenigbaar met het recht op ongestoord genot van eigendom zoals neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol van het Europees Verdrag van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. De in artikel 26a Wet WOZ besloten liggende bezwaardrempels beperkten naar het oordeel van de Hoge Raad de mogelijkheid tot effectieve betwisting van een bij WOZ-beschikking vastgestelde waarde. De Hoge Raad overwoog dat het bestuursorgaan en de rechter artikel 26a Wet WOZ dan ook in alle gevallen buiten toepassing dienen te laten en nodigde de wetgever uit om - met inachtneming van de eisen van het Eerste Protocol - een andere regeling te treffen om het met de Fierensmarge nagestreefde doel te bereiken. Van een stelsel van waardeklassen als alternatief voor de Fierensmarge heeft de regering echter afgezien, omdat een dergelijk stelsel geen recht doet aan de investeringen in kwaliteit en actualiteit van de WOZ-waarde en bovendien een complexe wetgeving en uitvoering met zich brengt. (zie noot 8)

De Afdeling is met de adviesinstanties en ontvangen reacties op de internetconsultatie van oordeel dat het achterwege laten van een (proces)kostenvergoeding bij geringe waardeverschillen geen passend alternatief vormt voor de nagestreefde dejuridisering in WOZ-zaken. Door geen (proces)kostenvergoeding toe te kennen wanneer de WOZ-waarde naar aanleiding van een bezwaar of beroep binnen een bepaalde marge wijzigt, wordt het voeren van effectief verweer tegen een onrechtmatige aantasting van het recht op ongestoord genot van eigendom, zoals de Hoge Raad ten aanzien van de Fierensmarge in 2010 overwoog, op een disproportionele wijze beperkt.

De Afdeling onderschrijft de gemaakte keuze om af te zien van de invoering van een doelmatigheidsmarge bij de (proces)kostenvergoeding.

3. Overige opmerkingen

a. Kostenvergoeding en omzetbelasting
Het voorgestelde artikel 3 stelt de hoogte van het tarief (de vergoeding) vast voor kosten die een deskundige aan een partij of aan een belanghebbende in rekening brengt voor het uitbrengen van een verslag. Volgens de nota van toelichting is het de bedoeling om de in het voorgestelde artikel 3, eerste lid, genoemde bedragen alleen dan te verhogen met omzetbelasting indien de omzetbelasting die de deskundige voor gemaakte kosten aan een belanghebbende in rekening brengt, ook werkelijk op die partij of belanghebbende drukt, dat wil zeggen, niet door belanghebbende als voorbelasting in aftrek kan worden gebracht.

De Afdeling merkt op dat de beperking van de verhoging (met de omzetbelasting die op belanghebbende drukt) ten onrechte niet tot uitdrukking is gebracht in de tekst van het voorgestelde artikel 3, tweede lid. In de tekst van het voorgestelde artikel gaat het om de verhoging met ‘verschuldigde’ omzetbelasting. De door een deskundige aan de fiscus ‘verschuldigde’ (af te dragen) omzetbelasting of de door een belanghebbende aan een deskundige ‘verschuldigde’ (hem door die deskundige in rekening gebrachte) omzetbelasting, zegt echter niets over het al of niet drukken van omzetbelasting op belanghebbende.

De Afdeling adviseert de tekst van het voorgestelde artikel 3, tweede lid, in overeenstemming te brengen met de toelichting.

b. Verwijzing naar Besluit tarieven in strafzaken 2003
In het voorgestelde artikel 3, eerste lid, onder d, wordt bij een incourante niet-woning voor wat betreft de kosten van een deskundige die aan een partij een verslag heeft uitgebracht, aangesloten bij het Besluit tarieven in strafzaken 2003. In de toelichting wordt verwezen naar de richtlijn van de belastingkamers van de gerechtshoven. (zie noot 9) Deze is echter gebaseerd op het Besluit proceskosten bestuursrecht.

De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen.

c. Definitie van ‘gecombineerde behandeling’
Wat betreft de definitie van gecombineerde behandeling in het voorgestelde artikel 1 wijst de Afdeling er op dat de voorwaarde wordt gesteld dat de zitting of hoorzitting wordt bijgewoond door dezelfde rechtsbijstandverlener of deskundige. In de omschrijving van samenhangende zaken in artikel 3, tweede lid, Bpb is deze voorwaarde ruimer, in de zin dat is vereist dat de rechtsbijstand wordt verleend door een of meer personen die deel uitmaken van hetzelfde samenwerkingsverband. Het ontbreken van het vereiste van hetzelfde samenwerkingsverband in de definitie van gecombineerde behandeling kan ertoe leiden dat krachtens het ontwerpbesluit geen sprake zal zijn van een gecombineerde behandeling wanneer verschillende medewerkers van een no cure no pay-bureau afwisselend op de zitting of hoorzitting optreden.

De Afdeling adviseert hierop in de toelichting in te gaan en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

4. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen geen besluit te nemen dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W03.13.0467/II

- In het voorgestelde artikel 1, bij de definitie van gecombineerde behandeling, na ‘gelijktijdig’ invoegen: ‘of volgtijdelijk’.
- In het voorgestelde artikel 1, bij de definitie van gecombineerde behandeling, ‘meerdere’ vervangen door ‘verschillende’ (zoals opgenomen in het voorgestelde artikel 5).
- In het voorgestelde artikel 1, bij de definitie van woning, na ‘artikel 17, tweede lid’ toevoegen: ‘of vijfde lid’ (artikellid in overeenstemming brengen met het voorgestelde artikel 4, eerste lid onder c).
- In het voorgestelde artikel 1, bij de definitie van incourante niet-woning, ‘van de wet WOZ op de voet’ schrappen en na ‘artikel 17, derde lid’, invoegen: ‘van de wet WOZ’ (artikellid in overeenstemming brengen met de definities van woning, courante niet-woning en gebouwd eigendom in aanbouw).
- In het voorgestelde artikel 2 ‘voor zover in dit besluit niet anders is bepaald’ vervangen door: ‘tenzij in dit besluit anders is bepaald’.
- In het voorgestelde artikel 3, eerste lid, onderdeel d, bij incourante niet-woning, ‘de gefactureerde kosten’ vervangen door ‘de gefactureerde taxatiekosten exclusief omzetbelasting’.
- In het voorgestelde artikel 3, eerste lid, onderdeel d, bij incourante niet-woning, na ‘Besluit tarieven in strafzaken’ toevoegen: 2003 (zie artikel 17 Besluit tarieven strafzaken 2003).
- In het voorgestelde artikel 4, eerste lid, na ‘artikel 3’ invoegen: ‘eerste lid,’.
- In het voorgestelde artikel 5, eerste lid, na ‘een partij’ invoegen: ‘of een belanghebbende’ (overeenkomstig het voorgestelde artikel 3, eerste lid).
- In het voorgestelde artikel 5, tweede lid na ‘gecombineerde behandeling’ schrappen: ‘van verschillende zaken in aanwezigheid van dezelfde deskundige’ (overeenkomstig het voorgestelde artikel 6).
In het voorgestelde artikel 5, tweede lid, tweede volzin ‘De aldus berekende kosten worden’ vervangen door ‘De aldus berekende kostenvergoeding wordt’ (overeenkomstig het voorgestelde artikel 6).

Nader rapport (reactie op het advies) van 15 oktober 2014

Het ontwerp geeft de Afdeling advisering van de Raad van State aanleiding tot het maken van een inhoudelijke opmerking. De Afdeling twijfelt in haar advies aan het nut en de noodzaak van het ontwerpbesluit en geeft in het advies aan dat een matiging van de proceskosten in samenhangende zaken reeds mogelijk is op basis van het bestaande Besluit proceskosten bestuursrecht en dat indien de behoefte aan een aanvullende regeling bestaat, het de voorkeur verdient dit in het Besluit proceskosten bestuursrecht te regelen.

Ondanks de huidige mogelijkheden om de proceskostenvergoeding te begrenzen, kan deze vergoeding in bepaalde zaken zo hoog uitvallen dat afbreuk wordt gedaan aan het karakter ervan, namelijk dat de vergoeding niet meer beoogt te zijn dan een tegemoetkoming in de werkelijke kosten. De regering is derhalve van mening dat het wenselijk is dat het voor bestuursorganen of de rechter eenvoudiger wordt in gevallen waarin door eenzelfde rechtsbijstandverlener tegelijkertijd of volgtijdelijk verschillende zaken worden behandeld, deze zaken aan te kunnen merken als samenhangende zaken. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling wordt dit niet in een afzonderlijke regeling voor de vergoeding van proceskosten in WOZ-zaken geregeld, maar via een generieke regeling door middel van een wijziging van het Besluit proceskosten bestuursrecht.

Ik moge U mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties hierbij het gewijzigde ontwerp-besluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Veiligheid en Justitie

(1) Nota van toelichting, ‘Algemeen deel’. Zie ook de artikelsgewijze toelichting bij artikel 6.
(2) Zie voor een dergelijke toepassing de richtlijn van de belastingkamers van de gerechtshoven inzake vergoeding van proceskosten bij WOZ-taxaties. Hierin is bepaald dat indien in (hoger) beroep uitsluitend (nog) de proceskosten in geschil zijn, als wegingsfactor voor het gewicht van de zaak 0,5 kan worden aangehouden.
(3) Hoge Raad 1 oktober 2004, ECLI:NL:HR:2004:AR3090.
(4) Zie bijvoorbeeld ABRvS 1 september 2004, 200402496/1, ABRvS 21 mei 2008, 200703513/1, ABRvS 27 november 2013, 201206146/1/R3.
(5) Zie het advies van de Waarderingskamer van 29 mei 2013 (kenmerk 13.1232 JG), blz. 1-2.
(6) Dit artikel zal vervallen bij Wet van 28 maart 2013 tot wijziging van de Wet waardering onroerende zaken in verband met een verruiming van de openbaarheid van de WOZ-waarde en enkele technische aanpassingen, Stb. 2013, 129 (nog niet in werking getreden).
(7) HR 22 oktober 2010, ECLI:NL:HR:2010:BL1943.
(8) Zie Kamerstukken II 2012/13, 33 462, nr. 3, blz. 10, nr. 6, blz. 11.
(9) Nota van toelichting, artikelsgewijze toelichting bij artikel 3.

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 115 kB)