Ontwerpbesluit tot intrekking van het Besluit gedragsbeïnvloeding jeugdigen en tot wijziging van het Besluit tenuitvoerlegging jeugdstrafrecht 1994 en het Reglement justitiële jeugdinrichtingen in verband met de invoering van een adolescentenstrafrecht, met nota van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 22 november 2013, no.2013002400, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot intrekking van het Besluit gedragsbeïnvloeding jeugdigen en tot wijziging van het Besluit tenuitvoerlegging jeugdstrafrecht 1994 en het Reglement justitiële jeugdinrichtingen in verband met de invoering van een adolescentenstrafrecht, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit wijzigt het Besluit tenuitvoerlegging jeugdstrafrecht 1994 (zie noot 1) en het Reglement justitiële jeugdinrichtingen (zie noot 2) in verband met de invoering van het adolescentenstrafrecht. (zie noot 3) Tevens leidt het ontwerpbesluit tot intrekking van het Besluit gedragsbeïnvloeding jeugdigen. (zie noot 4)

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt daarbij een opmerking met betrekking tot de delegatiegrondslagen in het ontwerpbesluit en in het Besluit tenuitvoerlegging jeugdstrafrecht 1994. Zij is van oordeel dat met het oog daarop enige aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk is.

1. Delegatiegrondslagen

a. De vermelding van de grondslagen in het ontwerpbesluit
In de aanhef van het ontwerpbesluit worden als grondslagen genoemd artikel 77w, achtste lid, van het Wetboek van Strafrecht (Sr) en artikel 493, zesde lid, van het Wetboek van Strafvordering (Sv). (zie noot 5) De Afdeling merkt op dat in de aanhef van het ontwerpbesluit de vermelding ontbreekt van de wettelijke grondslag voor de voorgestelde invoeging van artikel 17a in het Besluit tenuitvoerlegging jeugdstrafrecht 1994. Dat artikel stelt regels ten aanzien van de omzetting van de vrijheidsbenemende jeugdmaatregel van plaatsing in een justitiële jeugdinrichting (pij-maatregel) (zie noot 6) in de maatregel tot terbeschikkingstelling. Met die omzetting eindigt de pij-maatregel onvoorwaardelijk. (zie noot 7)

De Afdeling meent dat de wettelijke grondslag voor deze bepaling niet kan worden gevonden in het in de aanhef genoemde artikel 77w, achtste lid, Sr of in artikel 493, zesde lid, Sv bij het ontwerpbesluit. Wel kan artikel 77ff, tweede lid, Sr als wettelijke grondslag dienen. Dat artikel bepaalt dat bij of krachtens de wet regels worden gesteld ten aanzien van de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen en vrijheidsbenemende maatregelen als bedoeld in artikel 77h en de rechtspositie van jeugdigen. Dat artikel is in de aanhef echter niet genoemd.

De Afdeling adviseert artikel 77ff, tweede lid, Sr aan de aanhef van het ontwerpbesluit toe te voegen.

b. De vermelding van de grondslagen in het Besluit tenuitvoerlegging jeugdstrafrecht 1994
In het Besluit tenuitvoerlegging jeugdstrafrecht 1994 worden onder andere twee nieuwe Afdelingen ingevoegd: ‘Afdeling IV. De gedragsbeïnvloedende maatregel’ en ‘Afdeling V. De uitvoering van de voorwaardelijke veroordeling’. Hierover heeft de Afdeling de volgende opmerkingen.

i. Afdeling IV. De gedragsbeïnvloedende maatregel
Deze afdeling bevat enige bepalingen over de gedragsbeïnvloedende maatregel. De grondslag voor deze bepalingen in het ontwerpbesluit is blijkbaar artikel 77w, achtste lid, Sr.

De Afdeling wijst erop dat in de aanhef van het Besluit tenuitvoerlegging jeugdstrafrecht 1994 zelf een grondslag ontbreekt voor de voorgestelde bepalingen. De aanhef van het Besluit tenuitvoerlegging jeugdstrafrecht 1994 kent als grondslag artikel 77ff, tweede lid, Sr. Dat artikel bepaalt dat bij of krachtens de wet regels worden gesteld ten aanzien van de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen en vrijheidsbenemende maatregelen als bedoeld in artikel 77h en de rechtspositie van jeugdigen. In de memorie van toelichting bij de wet ‘gedragsbeïnvloeding jeugdigen’ wordt over het karakter van de gedragsbeïnvloedende maatregel het volgende gesteld: "In tegenstelling tot de maatregel plaatsing in een inrichting voor jeugdigen wordt met de voorgestelde maatregel beoogd te voorzien in een vorm van vrijheidsbeperking in plaats van in vrijheidsontneming." (zie noot 8) De consequentie is dat na de inwerkingtreding van het voorliggende besluit de aanhef van het Besluit tenuitvoerlegging jeugdstrafrecht 1994 geen toereikende grondslag biedt voor de bepalingen over de gedragsbeïnvloedende maatregel. Het opschrift en de aanhef van een regeling worden evenwel niet gewijzigd. (zie noot 9)

De Afdeling adviseert daarom aan het Besluit tenuitvoerlegging jeugdstrafrecht 1994 een bepaling toe te voegen met vermelding van artikel 77w, achtste lid, Sr, als een van de artikelen waarop de regeling berust. (zie noot 10)

ii. Afdeling V. De uitvoering van de voorwaardelijke veroordeling
De voorgestelde artikelen 22 tot en met 25 zien op de samenwerking tussen het openbaar ministerie en de reclassering of jeugdreclassering bij het toezicht op de naleving van de voorwaarden in het kader van een voorwaardelijke veroordeling van de jeugdige of jongvolwassene. In de toelichting op onderdeel I wordt gesteld dat deze artikelen zijn vormgegeven in lijn met het Uitvoeringsbesluit voorwaardelijke veroordeling (zie noot 11) en uitvoering geven aan artikel 77dd Sr. (zie noot 12)

De Afdeling merkt op dat artikel 77dd Sr geen delegatiegrondslag bevat en dat een uitdrukkelijke grondslag evenmin kan worden gevonden in het in de aanhef van het ontwerpbesluit vermelde artikel 77w, achtste lid, Sr noch in het in de aanhef van het huidige Besluit tenuitvoerlegging jeugdstrafrecht 1994 genoemde artikel 77ff, tweede lid, Sr.

Gelet hierop adviseert de Afdeling om de inwerkingtreding van de voorgestelde artikelen 22 tot en met 25 van het Besluit tenuitvoerlegging jeugdstrafrecht 1994 uit te stellen tot alsnog is voorzien in een wettelijke delegatiegrondslag in het Wetboek van Strafrecht voor deze artikelen.

2. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State

---

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W03.13.0415/II

- In artikel I, onderdeel B, "artikel 77s, zevende lid" vervangen door: artikel 77s, negende lid.
(Bij de wet adolescentenstrafrecht (artikel I, onderdeel J) is artikel 77s, achtste lid vernummerd tot artikel 77s, negende lid).
- In artikel I, onderdeel I, artikel 27, eerste lid, na voorlopige hechtenis invoegen "naast de in artikel 493, zesde lid, van het Wetboek van Strafvordering genoemde bijzondere voorwaarde van hulp en steun", dan wel motiveren waarom deze passage die thans is opgenomen in het geldende artikel 2, eerste lid, van het Besluit gedragsbeïnvloeding jeugdigen niet nodig is; alsmede artikel 2, vijfde lid, van het Besluit gedragsbeïnvloeding jeugdigen overnemen dan wel motiveren waarom dat niet wordt overgenomen.

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 18 maart 2014

De Afdeling Advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt een opmerking over de delegatiegrondslagen in het ontwerpbesluit en in het Besluit tenuitvoerlegging jeugdstrafrecht 1994. Zij is van oordeel dat in verband daarmee enige aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk is.

De onderwerpen waarop het advies betrekking heeft, worden hieronder puntsgewijs besproken.

1. Delegatiegrondslagen

a. De vermelding van de grondslagen in het ontwerpbesluit
De Afdeling meent dat artikel 77ff, tweede lid, in de aanhef van het besluit moet worden opgenomen. Dit artikel zou dan als wettelijke grondslag kunnen dienen voor voorgestelde artikel 17a van het Besluit tenuitvoerlegging jeugdstrafrecht 1994. Dit advies is overgenomen en de aanhef van het ontwerpbesluit heeft naar aanleiding hiervan aanpassing ondergaan.

b. De vermelding van de grondslagen in het Besluit tenuitvoerlegging jeugdstrafrecht 1994
De afdeling adviseert aan het Besluit tenuitvoerlegging jeugdstrafrecht 1994 een bepaling toe te voegen met vermelding van artikel 77w, achtste lid, als één van de artikelen waarop het voorstel berust. Dit advies is overgenomen.

Ook adviseert de afdeling om alsnog een wettelijke basis te voorzien in het Wetboek van Strafrecht voor de artikelen 22 tot en met 25 van het ontwerpbesluit. Ook dit advies is overgenomen. De betreffende delegatiegrondslag maakt deel uit van het voorstel van wet tot herstel van wetstechnische gebreken en leemten alsmede aanbrenging van andere wijzigingen van ondergeschikte aard in diverse wetsbepalingen op het terrein van het ministerie van Veiligheid en Justitie (Verzamelwet Veiligheid en Justitie 2013). Ook de inwerkingtredingsbepaling van het ontwerpbesluit heeft het met oog hierop wijziging ondergaan. De artikelen 22 tot en met 25 van het ontwerpbesluit zullen gelijktijdig met het voorstel in werking treden, zo dit voorstel tot wet wordt verheven.

2. Redactionele opmerkingen
De redactionele kanttekeningen zijn ten dele overgenomen. Het advies van de afdeling om in artikel 27 van het ontwerpbesluit te verwijzen naar ‘hulp en steun’ is niet overgenomen.

Met de invoering van het adolescentenstrafrecht wordt deze terminologie, die een verwijzing inhoudt naar de reclasseringsbegeleiding, vervangen door ‘toezicht en begeleiding’. Als onderdeel van het hiervoor aangehaalde voorstel voor een Verzamelwet Veiligheid en Justitie 2013) komt deze verwijzing naar ‘hulp en steun’ ook in artikel 493, zesde lid, Sv te vervallen (artikel XXXI, onderdeel F, onder II, onder 2). Het is tegen deze achtergrond dat ook artikel 2, vijfde lid, van het Besluit gedragsbeïnvloeding jeugdigen niet wordt overgenomen.

3. Overige wijzigingen
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt een enkele wijziging door te voeren in de artikelen 8, achtste lid, 12, tweede lid, en 40 van het Reglement justitiële jeugdinrichtingen. Deze artikelen bieden een basis voor het stellen van nadere regels over het scholings- en trainingsprogramma en het planmatig verlof van jeugdigen in de inrichting. De wijzigingen in artikel 12 zijn redactioneel van aard.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie

---

(1) Besluit van 12 december 1994, houdende bepalingen ter uitvoerig van artikel 77ff, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht.
(2) Besluit van 5 juli 200, houdende vaststelling van het Reglement justitiële jeugdinrichtingen en daarmee verband houdende wijziging van enkele besluiten.
(3) Wet van 27 november 2013 tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht, het Wetboek van Strafvordering en enige andere weten in verband met de invoering van een adolescentenstrafrecht, Stb. 2013, 485.
(4) Besluit van 22 januari 2008, houdende uitwerking van de mogelijkheden tot gedragsbeïnvloeding van jeugdigen die strafbare feiten hebben begaan.
(5) Artikel 77w, achtste lid, Sr luidt na inwerkingtreding van de wet adolescentenstrafrecht: "De instellingen of organisaties, bedoeld in het derde lid, stellen voor de uitvoering van het programma een plan vast dat is afgestemd op de problematiek van de veroordeelde. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld omtrent de eisen waaraan het plan, alsmede waaraan de programma’s en de instellingen of organisaties, bedoeld in het derde lid, moeten voldoen. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen voorts regels worden gesteld omtrent de werkwijze van de instellingen of organisaties, bedoeld in het derde lid." Artikel 493, zesde lid, Sv luidt, voor zover relevant: "Schorsing van de voorlopige hechtenis vindt steeds plaats onder de algemene voorwaarden, genoemd in artikel 80. De rechter kan, na advies te hebben ingewonnen van de raad voor de kinderbescherming, ook bijzondere voorwaarden aan de schorsing verbinden. De rechter verbindt slechts bijzondere voorwaarden aan de schorsing voor zover de jeugdige daarmee instemt. Bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald welke bijzondere voorwaarden aan de schorsing kunnen worden verbonden en aan welke eisen de instemming van de jeugdige moet voldoen.
(6) De pij-maatregel geldt als vrijheidsbenemende maatregel. In zoverre is de stelling in de nota van toelichting, onder Verwerking van over het besluit ingewonnen adviezen, dat "het Besluit tenuitvoerlegging jeugdstrafrecht 1994 ziet op de niet vrijheidsbenemende sancties" onjuist. Afdeling II van het geldende en toekomstige Besluit heeft als titel ‘Plaatsing in een inrichting voor jeugdigen’.
(7) Artikel 77tc, derde lid, Sr.
(8) Kamerstukken II 2005/06 30 332, nr. 3, blz. 6.
(9) Aanwijzing 226 van de aanwijzingen voor de regelgeving.
(10) Conform aanwijzing 227, tweede lid: "Indien het wenselijk is dat tevens in de uitvoeringsregeling de nieuwe grondslag wordt vermeld, kan een bepaling overeenkomstig het volgende model worden opgenomen": Dit besluit berust op artikel/de artikelen ...... van ...... (titel delegerende wet).
(11) Besluit van 14 december 2011, houdende regels inzake het uit te oefenen toezicht bi voorwaardelijke veroordeling, Stb. 2012, 5.
(12) Artikel 2 van het Uitvoeringsbesluit voorwaardelijke veroordeling luidt: Het openbaar ministerie kan de reclasseringsinstelling die belast is met het toezicht, aanwijzingen geven omtrent het toezicht op de naleving van de voorwaarden. Als grondslag voor het uitvoeringsbesluit worden in de aanhef genoemd: de artikelen 14d, derde lid, 15a, achtste lid, 15b, derde lid, 22e, 22k, en 77ff, vierde lid, Sr. Kennelijk is artikel 2 gebaseerd op artikel 14d Sr. Artikel 14d, eerste lid, Sr bepaalt dat het openbaar ministerie is belast met het toezicht op de naleving van de voorwaarden en het derde lid bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels kunnen worden gesteld omtrent het uit te oefenen toezicht. Op grond van artikel 77a is artikel 14d Sr niet van toepassing indien de berechting een jeugdige betreft. Overigens is bij de wet adolescentenstrafrecht artikel 77a Sr gewijzigd, hetgeen ertoe leidt dat alleen artikel 77ff, vierde lid, Sr nog als grondslag geldt voor het uitvoeringsbesluit voorwaardelijke veroordeling.

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 243 kB)