Ontwerpbesluit houdende wijziging van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (invoering mestverwerkingsplicht), met nota van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 13 november 2013, no.2013002336, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Economische Zaken, mede namens de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (invoering mestverwerkingsplicht), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit geeft uitvoering aan de gewijzigde Meststoffenwet waarin is voorzien in de mestverwerkingsplicht.
De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt opmerkingen over de schorsing van de registratie en over het aanvoeren van dierlijke meststoffen bij een intermediaire onderneming die niet geregistreerd is. Zij is van oordeel dat in verband daarmee enige aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk is.

1. Noodzaak en proportionaliteit van schorsing registratie
Ondernemingen die dierlijke meststoffen vervoeren, bewerken en verwerken (hierna: intermediairs) behoeven een registratie. Deze registratie is een voorwaarde voor de uitoefening van intermediaire activiteiten. (zie noot 1) Op grond van het ontwerpbesluit kan een registratie worden geschorst voor zover de intermediair onherroepelijke boetes en verbeurde dwangsommen niet heeft betaald. (zie noot 2) De toelichting vermeldt dat het gaat om boetes die in een bestuursrechtelijk traject of in een strafrechtelijk traject zijn opgelegd.

Een schorsing van de registratie betekent de facto een tijdelijk beroepsverbod. Uit de toelichting blijkt dat de duur van dit verbod afhankelijk is van de periode waarin boetes en dwangsommen niet zijn betaald. (zie noot 3) De Afdeling merkt hierover het volgende op.

a. Noodzaak
Destijds zijn bij de invoering van de mestverwerkingsplicht wettelijke grondslagen geïntroduceerd voor het weigeren en schrappen van een registratie in het kader van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: Wet bibob) en is een wettelijke grondslag opgenomen voor het schorsen van een registratie. In het ontwerpbesluit wordt voorgesteld om het instrument van de schorsing van de registratie toe te passen in geval van het niet betalen van dwangsommen of (in het strafrechtelijk of bestuursrechtelijk traject opgelegde) boetes. Hiermee wordt dus extra druk uitgeoefend op de intermediair om alsnog te betalen, wat een zwaar - en nieuw - instrument is voor de invordering van openstaande schulden. De toelichting bevat echter geen enkele aanwijzing dat bestaande bestuursrechtelijke instrumenten, zoals de aanmaning (zie noot 4) en het dwangbevel, (zie noot 5) niet toereikend zijn om een schuldenaar tot betaling te dwingen. Daar komt bij dat wanbetalers in andere sectoren niet kunnen worden geconfronteerd met een tijdelijk beroepsverbod indien zij boetes of dwangsommen niet tijdig betalen.

Voorts blijkt uit de toelichting niet waarom het noodzakelijk is dat een bestuursorgaan buiten het strafrechtelijk regime om en in aanvulling op het vonnis van de strafrechter, een bestuursrechtelijk instrument toepast in aanvulling op bestaande strafrechtelijke invorderingsinstrumenten zoals de aanmaning (zie noot 6) en de vervangende hechtenis (zie noot 7) voor de invordering van boetes die in een strafrechtelijk traject zijn opgelegd.

Bij de totstandkoming van de wettelijke grondslag voor dit ontwerpbesluit is opgemerkt dat ondernemers vaak nieuwe ondernemingen starten om hun praktijk voort te zetten als gevolg waarvan blijvend kan worden gefraudeerd. Met de mogelijkheid van schorsing van een registratie wordt beoogd een additioneel instrument te introduceren om beter en strenger op te kunnen treden tegen fraude bij intermediairs. (zie noot 8) De Afdeling merkt op dat dit instrument niet effectief is, c.q. niet noodzakelijk. In geval van schorsing kan een intermediair na het betalen van onherroepelijke boetes en dwangsommen zijn frauduleuze praktijk immers continueren. Daarnaast bepaalt het ontwerpbesluit dat als uitkomst van een screening in het kader van de Bibob-procedure de registratie van een intermediair kan worden geweigerd als deze een nieuwe BV wil starten om boetes te ontlopen en zijn frauduleuze activiteiten wil voortzetten kan worden geweigerd. (zie noot 9)

b. Proportionaliteit
Een schorsing van de registratie komt in feite neer op een tijdelijk beroepsverbod voor een intermediair. Dit is een ingrijpende maatregel. De toelichting gaat echter niet in op het karakter van dit instrument, te weten of het een reparatoire of een punitieve sanctie betreft. In dit verband is onder meer van belang wat het doel en de zwaarte van de sanctie zijn. Elke sanctie dient proportioneel te zijn in het licht van de aard en de ernst van het feit waarvoor zij wordt opgelegd, waarbij rekening moet worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Uit het ontwerpbesluit blijkt niet op welke wijze wordt verzekerd dat de sanctie aan dit vereiste zal voldoen. Zo ontbreekt een clausulering van de bevoegdheid tot het schrappen van de registratie.

c. Conclusie
Gelet op het ontbreken van een toereikende motivering van de noodzaak en de proportionaliteit van de geïntroduceerde bevoegdheid tot schorsing van de registratie adviseert de Afdeling om het ontwerpbesluit op dit punt te heroverwegen.

2. Aanvoeren meststoffen niet geregistreerde intermediaire onderneming
Het ontwerpbesluit bepaalt dat een intermediair dierlijke meststoffen slechts laat aanvoeren bij zijn intermediaire onderneming voor zover deze onderneming is geregistreerd. (zie noot 10) Op grond van het ontwerpbesluit kunnen bij ministeriële regeling regels worden gesteld over de gevallen waarin en de voorwaarden waaronder deze bepaling geheel of gedeeltelijk niet van toepassing is. (zie noot 11)

In de toelichting wordt geen aandacht geschonken aan de noodzaak om bovenstaande bevoegdheid te introduceren, op grond waarvan meststoffen aangevoerd mogen worden bij intermediaire ondernemingen die niet geregistreerd zijn en in welke gevallen dit aan de orde zou kunnen zijn.
De Afdeling adviseert de noodzaak voor de introductie van de delegatiegrondslag in artikel 52 van het ontwerpbesluit te motiveren en het ontwerpbesluit zo nodig aan te passen.

3. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State

---

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W15.13.0405/IV

- In het voorgestelde artikel 32, tweede lid, onderdeel 4 van het ontwerpbesluit de zinsnede "met als hoofdfunctie natuur" vervangen door: dat de hoofdfunctie natuur heeft.
- In het voorgestelde artikel 32 van het ontwerpbesluit, de verlettering corrigeren.
- In het voorgestelde artikel 32, derde lid, van het ontwerpbesluit, de zinsnede "en vijfde lid" schrappen.
- In het voorgestelde artikel 38a, tweede lid, van het ontwerpbesluit tot uitdrukking brengen dat de schorsing van de registratie vervalt op het moment dat de boetes en dwangsommen zijn betaald.
- In het voorgestelde artikel 38a, derde lid, van het ontwerpbesluit, de zinsnede "onderdeel a," schrappen.

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 13 december 2013

1. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is in de nota van toelichting nadere aandacht besteed aan de onderbouwing van het in het besluit geïntroduceerde instrument van schorsing, waarbij aandacht is besteed aan zowel de noodzaak als de proportionaliteit ervan.
Uit de handhavingspraktijk is gebleken dat er intermediaire ondernemingen zijn waarbij boetes of dwangsommen niet te innen zijn: intermediaire ondernemingen weigeren boetes of dwangsommen te betalen, en zorgen er soms – via ingewikkelde BV-constructies - voor dat de BV’s waar de geldschulden op rusten, leeg zijn. De intermediaire activiteiten worden echter, al dan niet met gebruikmaking van BV-constructies, wel degelijk voortgezet. Bestaande invorderingsinstrumenten voldoen in dergelijke gevallen niet. Dergelijke situaties doen zich in andere sectoren waar de Meststoffenwet op ziet, zoals de primaire landbouwsector, niet dan wel in veel mindere mate voor, waardoor bestaande instrumenten daar wel volstaan.
Eén van de doelen van het opleggen van een boete of een dwangsom is het stimuleren van normconform gedrag voor de toekomst. Indien een boete of dwangsom niet wordt betaald, verliest het instrument dat effect. Zolang een boete of dwangsom niet is betaald, geeft de intermediair er geen blijk van in te zien dat hij normafwijkend gedrag heeft vertoond of te accepteren dat normconform gedrag van belang is. De wettelijke systematiek die normconform gedrag afdwingt via reparatoire of punitieve sancties, wordt moedwillig gefrustreerd, wat ertoe leidt dat het vertrouwen dat een dergelijke partij in de toekomst wel normconform zal handelen, geschonden is. Een intermediaire onderneming is daarmee niet langer een betrouwbare partij binnen de intermediaire sector. Daarnaast zou een intermediair die zijn activiteiten voortzet zonder boetes of dwangsommen te betalen, een concurrentievoordeel hebben tegenover andere intermediairs. Het feit dat de intermediair overtredingen heeft begaan, zal namelijk in de praktijk betekenen dat hij kosten heeft bespaard of extra inkomsten heeft gegenereerd. Boetes en dwangsommen ontnemen deze voordelen. Worden deze niet betaald, dan blijven de financiële voordelen bestaan.
Het kan daarom in uiterste gevallen wenselijk zijn de registratie van intermediaire ondernemingen in afwachting van het voldoen van boetes of dwangsommen te schorsen. Dit betreft een reparatiore maatregel aangezien het doel is het afdwingen van normconform handelen.

Ik ben dan ook van oordeel dat het instrument van schorsing een noodzakelijk, proportioneel en effectief instrument kan zijn om te bewerkstelligen dat boetes en dwangsommen worden betaald. De Afdeling suggereert dat in geval van boetes die door de strafrechter zijn opgelegd, vervangende hechtenis kan plaatsvinden. In artikel 24c van het Wetboek van Strafrecht is echter bepaald dat vervangende hechtenis bij rechtspersonen echter niet aan de orde is. Nu bij intermediaire ondernemingen veelal sprake is van rechtspersonen, biedt vervangende hechtenis geen sluitende oplossing.
Onderkend wordt dat de schorsing een ingrijpend middel is; daarom zal bij de toepassing van het instrument de proportionaliteit in acht worden genomen. Het instrument zal als uiterste middel worden ingezet daar waar andere middelen geen soulaas bieden. Overigens heeft de intermediair de duur van de schorsing en daarmee de ingrijpendheid van het middel zelf in de hand. Betaling leidt tot herleving van de registratie en derhalve tot de mogelijkheid de ondernemingsactiviteiten te hervatten.
De door de Afdeling aangehaalde passage uit de nota van wijziging bij het wetsvoorstel dat de basis biedt voor het besluit (Kamerstukken II 2012/13, 33 332, nr. 14), over het additionele instrument om beter en strenger op te kunnen treden tegen fraude bij intermediairs, heeft niet zozeer betrekking op de bevoegdheid tot schorsing als wel op de bevoegdheid tot het weigeren en schrappen van een registratie. Het weigeren of schrappen van een registratie is aan de orde indien uit een onderzoek in het kader van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur blijkt dat er een ernstig gevaar is dat de registratie zal worden gebruikt om
uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten, of om strafbare feiten te plegen. Mocht blijken dat normoverschrijdend gedrag plaatsvindt, dan kan worden overwogen of schrapping op basis van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur aan de orde is.

2. De Afdeling wijst er terecht op dat geen motivering is opgenomen voor het toevoegen van de bevoegdheid nadere regels te stellen over de bepaling dat een intermediair slechts meststoffen laat aanvoeren bij zijn intermediaire onderneming voor zover deze onderneming is geregistreerd (artikel 48a). Deze delegatiegrondslag was opgenomen om aan te sluiten bij de bestaande delegatiegrondslagen in artikel 52, eerste lid, onderdeel a, met betrekking tot de registratieverplichting in artikel 48. Bij nader inzien ontbreekt echter de noodzaak voor het kunnen stellen van nadere regels over artikel 48a. Ik heb daarom besloten deze bepaling te laten vervallen.

3. De door de Afdeling gemaakte redactionele opmerkingen zijn in het ontwerpbesluit verwerkt.

4. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om artikel 57 aan te passen en de termijn waarbinnen de verwerkingsplicht van de verwerker moet zijn voldaan door te delegeren naar het niveau van ministeriële regeling. Dit aangezien het bepalen van termijnen een kwestie van administratieve aard is, waarvoor het niveau van ministeriële regeling gepast is.
Voorts is een bepaling ingevoegd. Het betreft artikel 60, waarin is vastgelegd dat bij ministeriële regeling regels kunnen worden gesteld inzake de elektronische melding van de mestverwerkingsovereenkomst en de vervangende verwerkingsovereenkomst en inzake de gegevens uit de desbetreffende overeenkomsten die met het oog op het toezicht op de naleving moeten worden gemeld.
Tot slot zijn in de passage inzake de milieueffecten de relevante gegevens uit de inmiddels beschikbare “ex ante beleidsevaluatie mestbeleid 2013 – gevolgen van de invoering van verplichte mestverwerking en het afschaffen van productierechten in de veehouderij” verwoord.

Ik moge U hierbij, mede namens de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, het gewijzigde ontwerp-besluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Staatssecretaris van Economische Zaken

---

(1) Zie de artikelen 48 en 48a van het ontwerpbesluit.
(2) Artikel 38a van het ontwerpbesluit luidt: Een registratie kan worden geschorst voor zover de intermediair boetes zijn opgelegd voor overtreding van de eisen gesteld bij of krachtens de wet, die onherroepelijk zijn geworden en niet zijn betaald of voor zover de intermediair verbeurde dwangsommen, ten aanzien waarvan invorderingsbeschikkingen onherroepelijk zijn geworden, niet heeft betaald.
(3) Paragraaf 2 van de toelichting.
(4) Artikel 4:112 van de Algemene wet bestuursrecht.
(5) Artikel 4:114 Awb.
(6) Artikel 24b Wetboek van Strafrecht.
(7) Artikel 24c Wetboek van Strafrecht.
(8) Kamerstukken II 2012/13, 33 322, nr. 14, blz. 11.
(9) Artikel 38a, eerste lid van het ontwerpbesluit.
(10) Artikel 48a van het ontwerpbesluit
(11) Artikel 52 van het ontwerpbesluit.

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 151 kB)